CC BY
16
Макогон Б. В.
ЮРИДИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС ПРАВОВЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
7.5. ЮРИДИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС ПРАВОВЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
Макогон Борис Валерьевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Место работы: ФГАОУ ВО НИУ «БелГУ»
makogon@bsu.edu.ru
Аннотация: В работе на основе анализа широкого круга легальных источников рассмотрены проблемные вопросы, связанные с закреплением в действующих нормативных правовых актах ограничений, обращенных к субъектам, находящимся на различных видах государственной службы в Российской Федерации.
Ключевые слова: ограничения, обязанности, запреты, государственная служба.
A LEGAL SET OF LEGAL RESTRICTIONS ON THE ACTIVITIES OF PUBLIC POWER ENTITIES IN RUSSIA
Makogon Boris V., PhD, associate professor
Place of employment: Federal State Autonomous Educational Institution of Higher Education «Belgorod State National Research University»
makogon@bsu.edu.ru
Abstract: In this paper, based on the analysis of a wide range of legal sources considered problematic issues related to the fixing in the current normative legal acts constraints facing the actors are on different types of public service in the Russian Federation.
Keywords: restrictions, duties, prohibitions, public service.
В современных условиях государственное строительство России нуждается в повышении его действенности, обусловленной эффективностью профессиональной деятельности государственных служащих. Последняя в свою очередь опосредуется четкостью законодательного определения ограничений, адресованных государственным служащим в их профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов, законностью принятия решений и гарантированностью соблюдения прав личности. В основе деятельности государственного служащего по определению должен быть закон, а не проявление его субъективной воли.
Таким образом, следует признать положительным подход законодателя к определению ограничений, связанных с гражданской службой в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ)1. Их назначение состоит в обеспечении четкой работы государственных служащих, создании условий для их независимости от различного рода государственных и негосударственных структур, предотвращении возможных злоупотреблений.
В целом ограничение прав государственных гражданских служащих определяют как гарантированность реализации служебной деятельности в сфере соблюдения государственными служащими публичного интереса (прав и законных интересов граждан и организаций) и пресечения различного рода злоупотреблений своими обязанностями2.
1 Российская газета. - 2004, 31 июля; 2015, 10 июня.
2 См.: Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 17; Насташкин А.М. Предельный возраст нахождения на государственной службе как свидетельство незрелости российской демократии // Закон и право. - 2000. - № 11. - С. 14-19.
В теории права выделяют разнообразные классификации правовых ограничений, в том числе, для государственных гражданских служащих. Например, В.А. Козбаненко обособляет общие и специальные ограничения. Первые являются неизменным элементом в своем нормативном содержании для всех гражданских служащих, а специальные связаны с особенностями их профессиональной деятельности и могут вводиться только на основании федерального закона или устанавливаться подзаконными актами в зависимости от того, на какую сферу отношений они направлены3.
Е.В. Охотский считает целесообразным делить ограничения с учетом цели их установления на:
1) ограничения, касающиеся политической сферы;
2)ограничения, направленные на недопущение использования служебных полномочий;
3) ограничения, направленные на недопущение получения неимущественных выгод;
4) запреты на использование в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения, другого государственного имущества4.
Не отрицая предложенных в науке подходов, представляется целесообразным на основании теоретического обоснования включения в правовые ограничения таких разновидностей как запреты, обязанности, приостановления, а также с учетом положений Федерального закона № 79-ФЗ обособить следующие виды ограничений, адресованных государственным служащим:
1) ограничения, связанные с гражданской службой (ст. 16);
2) запреты, связанные с гражданской службой (ст. 17);
3 См.: Козбаненко А.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2003. - С. 196.
4 См.: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. - 2003. - № 9. - С. 22-24.
3) запреты, сохраняющиеся после увольнения со службы (п. 3 ст. 17);
4) основные обязанности гражданского служащего (ст. 14).
Целью данной работы не является раскрытие всей системы процессуально-правовых и материальных ограничений, адресованных государственным служащим. Особое внимание уделим непосредственно ограничениям.
Итак, ч. 1. ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит в себе 11 пунктов, включающих в себя как достаточно объемные комплексы «ограничений», так и отдельные их разновидности. Помимо этого, абстрактно-бланкетная норма, содержащаяся в ч.2. настоящей статьи, определяет, что «иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, за исключением ограничений, указанных в ч. 1 ст. 16 ФЗ № 79, устанавливаются федеральными законами».
В 2008 г. с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»5, обусловленного ратификацией конвенций ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.6 и об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.7, на военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, органов уголовно-исполнительной системы, прокуратуры и иных федеральных государственных служащих распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные данным правовым актом, а также Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Поэтому в отраслевые законодательные акты о различных видах государственной службы помимо наличествующих были внесены изменения в части ограничений и запретов, обязанностей, отраженных в указанных выше актах. Далее, исходя из критерия отраслевой принадлежности, проанализируем законодательство на предмет выявления соответствующих норм.
В ст. 14 Федерального закона РФ от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» консолидированы ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел8. Таким образом, законодатель, не разграничивая ограничения и запреты, объединяет их в одной статье, причем в которой дублируются положения ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ, исключая п. 3 о прекращении в отношении сотрудника органов внутренних дел уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием. А также отсутствует п. 9, имеющийся в ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ, связанный с представлением информации о доходах; п. 10, касающийся утраты доверия к служащему; п. 11, который касается признания служащего не прошедшим военную службу по призыву. Также различаются формулировки пунктов, касаю-
5 Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 22.12.2014 г.) // Российская газета. - 2008, 30 декабря; 2014, 24 декабря.
6 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции заключена в г. Нью-Йорке 31.10.2003 г. // Российская юстиция. - 2004. - № 4. - С. 17-40.
7 Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию ETS № 173 заключена в г. Страсбурге 27.01.1999 г. // СЗ РФ. - 2009 г. - № 20. - Ст. 2394.
8 Российская газета. - 2011, 7 декабря; 2015, 16 февраля.
щихся требованиям к состоянию здоровья.
Помимо этого, в ч. 2 ст. 14 указанного правового акта на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и ст. 17 «Запреты, связанные с гражданской службой», ст. 18 «Требования к служебному поведению гражданского служащего» и ст. 20 «Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» Федерального закона № 79-ФЗ, за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником полиции оперативно-розыскной деятельности.
В целом на основании правовых позиций, выраженных в Постановлении от 6 июня 1995 г. № 7-П9 и Опре-
10
делении от 21 декабря 2004 г. № 460-О , Конституционный Суд России в Определении от 16 апреля 2006 г. № 566-0 1 указал, что служба в ОВД является особым видом государственной службы, направлена на реализацию публичных интересов, что предопределяет наличие у сотрудников, проходящих службу в этих органах, специального правового статуса, обусловленного выполнением конституционно значимых функций по обеспечению правопорядка и общественной безопасности; законодатель, определяя правовой статус сотрудников, проходящих службу в ОВД, вправе устанавливать для этой категории граждан как определенные ограничения в части реализации ими гражданских прав и свобод, так и особые обязанности, обусловленные задачами, принципами организации и функционирования ОВД, а также специфическим характером деятельности указанных лиц; установление законодателем определенных ограничений прав и свобод в отношении лиц, проходящих службу в органах внутренних дел, само по себе не противоречит Конституции РФ.
В ч. 3 ст. 14 Федерального закона РФ от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ Президент России наделен полномочием по определению порядка, в котором осуществляется рассмотрение вопросов, касающихся соблюдения сотрудниками ОВД ограничений и запретов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.
Таким нормативным правовым актом является Указ Президента России от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и
9 Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июня 1995 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года «О милиции» в связи с жалобой гражданина В.М. Минакова» // Российская газета. - 1995, 15 июня.
10 Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. № 460-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Журавлева Анатолия Петровича на нарушение его конституционных прав положениями части первой статьи 19 Закона Российской Федерации «О милиции», части пятой статьи 11 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и части первой статьи 221 Кодекса законов о труде Российской Федерации» // Документ опубликован не был; www.garant.ru
11 Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2006 г. № 566-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Зимина Владимира Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1.1 Положения об исчислении выслуги лет, назначении и выплате пенсий и пособий прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, имеющим классные чины, и их семьям» // Документ опубликован не был; www.garant.ru
Макогон Б. В.
ЮРИДИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС ПРАВОВЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
урегулированию конфликта интересов»12. Данным документом также утверждено Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Основной задачей указанных комиссий является содействие государственным органам:
а) в обеспечении соблюдения федеральными государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции», другими федеральными законами;
б) в осуществлении в государственном органе мер по предупреждению коррупции (п. 3).
В отношении федеральных государственных гражданских служащих на основании названного Указа издан Приказ МВД России от 8 сентября 2010 г. № 652 «О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата МВД России и урегулированию конфликта интересов»13, которым утверждено Положение об одноименной Комиссии.
Положения ст. 7.1. «Ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением службы в таможенных органах» Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»14 дублируют норму часть 2 ст. 14 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел...» в части уточнения таковых федеральными законами «О противодействии коррупции» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Помимо этого, в законе содержится ст. 7 «Ограничения в приеме на службу в таможенные органы и при ее прохождении», «Предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».
Аналогичной видится настоящая ситуация с Федеральным законом «О статусе военнослужащих»1 , в статье 27.1 которого сформулированы ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением военной службы с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ16, обусловленных принятием Федерального закона «О противодействии коррупции».
Солидаризируемся с мнением о том, что понятие «ограничения, связанные с прохождением военной службы», следует отличать от понятия «правовые ограничения, адресованные военнослужащим», так как последнее является более широким понятием, означающим установленную действующим законодатель-
12 СЗ РФ. - 2010. - № 27. - Ст. 3446; 2013. - № 49 (часть VII). -Ст. 6399.
13 БНА ФОИВ. - 2010. - № 42; Российская газета, 2014, 11 апреля.
14 Российская газета. - 1997, 31 июля; 2014, 24 декабря.
15 Федеральный закон РФ от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (ред. от 20.04.2015 г., с изм. от 04.06.2014 г.) // Российская газета. - 1998, 2 июня; 2015, 27 апреля.
16 Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» (ред. от 21.11.2011 г.) // Российская газета. - 2008, 30 декабря; 2011, 9 декабря.
ством систему правоограничивающих норм, обусловленных задачами, принципами организации и функционирования военной службы, направленных на обеспечение должного исполнения военнослужащими функций в сфере обороны и безопасности государства, нарушение или несоблюдение которых влечет правовые последствия.
Вместе с тем, считаем, что представленные категории и «ограничения, связанные с прохождением военной службы», и «ограничения, связанные с прохождением государственной гражданской службы» являются частными проявлениями процессуальных правовых ограничений.
Положительным представляется законодательный опыт легального отражения ограничений и запретов, предусмотренных для различных видов государственной службы. При этом отсутствует унификация при их регулировании: без обособления в одной норме представлены и ограничения, и запреты, и даже обязанности.
В связи с вышеизложенным представляется целесообразным унифицировать отраслевые законы посредством отражения в отдельных статьях или в различных частях одной статьи ограничений, запретов и обязанностей, адресованные государственным служащим и связанным со спецификой ее конкретных видов.
Список литературы:
1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции заключена в г. Нью-Йорке 31.10.2003 г. // Российская юстиция. - 2004. - № 4. - С. 17-40.
2. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию ETS № 173 заключена в г. Страсбурге 27.01.1999 г. // СЗ РФ. - 2009 г. - № 20. - Ст. 2394.
3. Федеральный закон РФ от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (ред. от 20.04.2015 г., с изм. от 04.06.2014 г.) // Российская газета. - 1998, 2 июня; 2015, 27 апреля.
4. Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 08.06.2015 г.) // Российская газета. -2004, 31 июля; 2015, 10 июня.
5. Федеральный закон РФ от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 12.02.2015 г.) // Российская газета. - 2011, 7 декабря; 2015, 16 февраля.
6. Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 22.12.2014 г.) // Российская газета. - 2008, 30 декабря; 2014, 24 декабря.
7. Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» (ред. от 06.12.2011 г.) // Российская газета. - 2008, 30 декабря; 2011, 9 декабря.
8. Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (ред. от 22.12.2014 г.) // Российская газета. - 1997, 31 июля; 2014, 24 декабря.
9. Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (ред. от 08.03.2015 г.) // СЗ РФ. - 2010. - № 27. - Ст. 3446; 2013. - № 49 (часть VII). - Ст. 6399.
10. Приказ МВД РФ от 8 сентября 2010 г. № 652 «О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих цен-
трального аппарата МВД России и урегулированию конфликта интересов» (ред. от 19.03.2014 г.) // БНА ФОИВ. -2010. - № 42; Российская газета, 2014, 11 апреля.
11. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 13-24.
12. Насташкин А.М. Предельный возраст нахождения на государственной службе как свидетельство незрелости российской демократии // Закон и право. - 2000. - № 11. -С. 14-19.
13. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. - 2003. - № 9. - С. 22-24.
14. Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. № 460-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Журавлева Анатолия Петровича на нарушение его конституционных прав положениями части первой статьи 19 Закона Российской Федерации «О милиции», части пятой статьи 11 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и части первой статьи 221 Кодекса законов о труде Российской Федерации» // Документ опубликован не был; www.garant.ru.
15. Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2006 г. № 566-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Зимина Владимира Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1.1 Положения об исчислении выслуги лет, назначении и выплате пенсий и пособий прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, имеющим классные чины, и их семьям» // Документ опубликован не был; www.garant.ru.
16. Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июня 1995 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года «О милиции» в связи с жалобой гражданина В.М. Минакова» // Российская газета. - 1995, 15 июня.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью доцента кафедры конституционного и муниципального права Юридического института НИУ «БелГУ» Макогона Бориса Валерьевича по теме «Юридический комплекс правовых ограничений деятельности субъектов публичной
власти в России» Автор рецензируемой работы избрал крайне актуальную тему исследования, посвященную юридическим ограничениям деятельности публичных властных субъектов в современных российских условиях.
Б. В. Макогон в своей статье, рассмотрев и кратко проанализировав теоретические подходы к правовым ограничениям, в том числе в контексте их видового многообразия, далее -уделяет достаточно пристальное внимание правовым ограничениям, в том числе в их процессуальной разновидности, содержащимся в действующем российском законодательстве и обращенным к государственным служащим.
Анализируя нормативный правовой материал, автор справедливо указывает на то, что хотя и, безусловно, положительным представляется законодательный опыт легального отражения ограничений и запретов, предусмотренных для различных видов государственной службы, тем не менее, в настоящее время отсутствует унификация при их регулировании: без обособления в одной норме представлены и ограничения, и запреты, и даже обязанности.
Действительно, наличествующий подход законодателя к нормативному правовому закреплению ограничений для различных видов государственной службы не всегда можно с полной уверенностью назвать объективно системно-комплексным.
В рецензируемой статье Макогона Б. В. продемонстрирован достаточный теоретический уровень проведенного исследования, основные положения работы, промежуточные и итоговые выводы надлежащим образом аргументированы и отражают авторскую позицию по исследуемой проблематике.
Работу отличает логическая стройность и надлежащий стиль изложения, а также творческий характер проведенного исследования.
В рецензируемой статье продемонстрирован достаточный теоретический уровень проведенного исследования, логическая стройность и надлежащий стиль изложения; основные положения работы должным образом аргументированы и отражают авторскую позицию по исследуемой проблематике. В целом, работа отражает творческий характер проведенного исследования, авторские выводы логичны и надлежащим образом обоснованы.
Изложенное дает основания для рекомендации статьи Макогона Б.В. «Юридический комплекс правовых ограничений деятельности субъектов публичной власти в России» к опубликованию.
Рецензент:
заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Юридического института НИУ «БелГУ» д-р юрид. наук, профессор
М.В. Мархгейм
