CC BY
42
21. Сборник приказов и циркуляров Главного управления Рабоче-крестьянской милиции при СНК РСФСР. - 1931. - № 1.
22. Проценко, Е. Д. Государственная образовательная политика в системе МВД России (историко-правовой анализ) : автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 1998. С. 20.
23.Малыгин, А. Я., Мулукаев, Р. С. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. - М., 1978.
Literature
1. Haliullina, L. G. Letopis kadrovyih sluzhb organov vnutrennih del: «Lichnoe delo» : istoricheskiy ocherk / pod obsch. red. V.Yu. Popkova, F.K. Zinnurova. - M., 2004.
2. Izvestiya TsK RKP (b). - 1920. - 2 marta.
3. Istoriya sovetskoy militsii: v 2 tt. - M.: Akademiya MVD SSSR, 1977.
4. Vlast Sovetov. - 1920. - # 2-3.
5. Gutman, M. Y. Militsiya Petrograda i Petrogradskoy gubernii v godyi revolyutsiy i Grazhdanskoy voynyi v Rossii. 1917-1920 gg. : monografiya. - SPb: Izd-vo SPb un-ta MVD Rossii, 2001.
6. Zyibin, S. F. Apparatyi po rabote s lichnyim sostavom v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii (istoriko-pravovoy aspekt) : monografiya. - SPb.: Sankt-Peterburgskiy yuridicheskiy institut MVD Rossii, 1997.
7. MVD Rossii: stranitsyi istorii. - SPb.: Sankt-Peterburgskiy un-t MVD Rossii, 2001.
8. Gosudarstvennyiy arhiv Rossiyskoy Federatsii (dalee GARF). - F. 393. - Op. 37. - D. 3. - L. 181.
9. TsGA SPb. - F. 83. - Op. 2. - D. 869. - L. 2.
10. Raboche-krestyanskaya militsiya. - 1923. - # 8.
11. Izvestiya TsK RKP (b). - 1922. - # 2.
12. Mayurov, N. P. Osnovyi distsiplinarnyih pravootnosheniy v sovetskoy militsii (oktyabr 1917 -iyun 1941 gg.). - SPb.: Izd-vo SPb un-ta, 2004.
13. Tematicheskiy sbornik deystvuyuschih rukovodyaschih prikazov, tsirkulyarov, instruktsiy. - M.: NKVD RSFSR, 1926.
14. Raboche-krestyanskaya militsiya. - 1924. - # 5.
15. Malyigin, A. Y. Razvitie kadrovoy funktsii organov militsii v period stroitelstva sotsializma v SSSR (1917-1936 gg.) : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. - M., 1978.
16. Shamarov, V. M. Kadrovaya rabota v militsii NKVD RSFSR. - M., 1997.
17. Byulleten NKVD RSFSR. - 1929. - # 42.
18. Izvestiya VTslK Sovetov. - 1923. - # 159. - 18 iyulya.
19. KPSS v rezolyutsiyah i resheniyah s'ezdov, konferentsiy i plenumov TsK. - M.: Politizdat, 1984. - S. 444.
20. Byulleten NKVD RSFSR. - 1930. - # 28.
21. Sbornik prikazov i tsirkulyarov Glavnogo upravleniya Raboche-krestyanskoy militsii pri SNK RSFSR. - 1931. - # 1.
22. Protsenko, E. D. Gosudarstvennaya obrazovatelnaya politika v sisteme MVD Rossii (istoriko-pravovoy analiz) : avtoref. dis. ... dokt. yurid. nauk. - SPb.: Izd-vo SPb un-ta MVD Rossii, 1998. S. 20.
23. Malyigin, A. Y., Mulukaev, R. S. Razvitie sistemyi podbora, rasstanovki i obucheniya kadrov v organah vnutrennih del. - M., 1978.
УДК 34.01(470+571)
Б. В. Макогон*
Система ограничительных ресурсов для субъектов публичной власти
В статье представлена авторская позиция по поводу системы ограничительных ресурсов для субъектов публичной власти. Особое внимание уделено характеристике правовых процессуальных ограничений, адресованных государственным служащим в различных отраслях. Осуществлен анализ законодательства на предмет закрепления соответствующих ограничений; подготовлены предложения по совершенствованию данного вида правовых норм.
Ключевые слова: ограничение, правовое ограничение, процессуальное правовое ограничение, запрет, приостановление, обязанность.
B. V. Makogon*. Restrictive system resourses to subjects of public authorities. The article presents the author's position of limiting resources for public power entities. Particular attention is paid to
* Макогон, Борис Валерьевич, докторант кафедры теории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Санкт-Петербургский университет МВД России. 198206, Россия, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1. E-mail: [email protected].
* Makogon, Boris Valerievich, Ph.D. student, department of state and law St. Petersburg University of the Russian Interior Ministry, candidate of legal science. 198206, Russia, St. Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: [email protected].
© Макогон Б.В., 2013
characterization of the legal procedural limitations addressed to government officials in various industries. The analysis of the legislation in order to secure the appropriate limits, and suggestions for this type of law. Keywords: limit, the legal limit, the procedural legal restriction, prohibition, suspension of the duty.
Деятельность публичных субъектов показывает, что отраслевые процессуальные нормы в своей совокупности не покрывают всего комплекса значимых вопросов, наличествующих в сфере процессуального регулирования.
Кроме того, публичные властные субъекты продолжают нарушать права человека, превышая пределы своих полномочий. Этот факт ежегодно подтверждается в самостоятельных рубриках докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Например, в таких как «Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью» [18], «Право на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство» [23; 19], «Нарушения прав потерпевшего как участника уголовного процесса» [22], «Правоприменительная практика ФМС России» [21], «Нарушения прав человека со стороны правоохранительных органов» [17], «Права человека в местах принудительного содержания» [20].
Уточним, что в Докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2005 г. отмечалось, что адресованные Уполномоченному обращения граждан, данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доклады правозащитных организаций, сообщения средств массовой информации свидетельствуют о многочисленных нарушениях прав человека, допускаемых сотрудниками органов внутренних дел.
При этом Министерство внутренних дел Российской Федерации не отрицает факты мздоимства, равнодушия, грубости, зачастую выливающиеся в прямой произвол в отношении граждан со стороны отдельных сотрудников этого ведомства. Также отмечено, что предпринимаемые МВД России меры для укрепления дисциплины и повышения ответственности своих сотрудников пока не приносят ожидаемого результата. В обозначенном году продолжали оставаться одной из серьезнейших системных проблем такие нарушения, как сокрытие преступлений от регистрации, необоснованные отказы в приеме заявлений о правонарушениях, рукоприкладство сотрудников органов внутренних дел и др.
Анализ поступивших к Уполномоченному по правам человека жалоб показал, что около 32 % от их общего количества составили нарушения прав задержанных, подозреваемых, обвиняемых и потерпевших в ходе производства дознания, предварительного следствия и при проведении сотрудниками органов внутренних дел оперативно-розыскных мероприятий.
По данным указанного Доклада, сотрудники органов внутренних дел при проведении оперативно-розыскных мероприятий и следствия нередко фальсифицируют доказательства: задержанным подбрасывают наркотические средства, оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, после чего в отношении них незаконно возбуждаются уголовные дела и применяется мера пресечения в виде заключения под стражу.
Конечно, данная рубрика, посвященная нарушениям со стороны органов внутренних дел, не является ежегодной, и ситуация меняется, но, как нами было указано выше, в каждом докладе Уполномоченного по правам человека наличествует раздел, посвященный нарушениям субъективных прав со стороны различных публичных властных структур.
Возможность изменения сложившейся ситуации связывается с современными трансформациями в контексте известных аксиологических предпочтений. По словам Президента Российской Федерации, «надо добиться прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях государства и гражданина... Понимание того, что чиновники служат народу, а не "вершат его судьбы" - основа демократического устройства. Для гражданина ведь государство - это чиновник, к которому он пришел на прием, судья, который принял решение по его делу, участковый или налоговый инспектор. Деятельность всех должностных лиц не должна дискредитировать государство» [31].
Считаем, методологическому решению обозначенной проблемы в определении пределов деятельности публичных субъектов власти будет способствовать обоснованное и определенное автором понятие правовых ограничений в процессуальной разновидности. Вместе с тем для систематизации правовых ограничительных ресурсов субъектов публичной власти следует использовать комплексный подход, направленный на консолидацию всех ресурсов подобного рода, в т.ч. уже заявленных автором.
Исходя из этого, предлагаем следующие виды ограничений.
1. Аксиологическое ограничение связано с тем, что субъективные права и свободы личности определяют границы в деятельности государства, порождают в данной связи его обязанности и ответственность. При этом первые, с позиции своей природы, могут быть закреплены в законодательстве (юридико-позитивистский и либертарно-юридический подходы) или вовсе с ним не связаны (сторонники «прирожденных» - естественных прав). Права человека и гражданина обеспечиваются соответствующими обязанностями других лиц, органов государства. При этом соразмерность прав и обязанностей - один из важнейших признаков реализации принципа правовой справедливости. Антиправовой, этатистско-силовой характер носит превращение прав в обязанности (например, права на труд - в обязанность трудиться). В результате обязанностям одной стороны соответствуют обязанности же другой стороны, а правами по отношению к ним наделяется государство [26].
Для современных правовых демократических государств характерна модель конституционного закрепления прав и свобод человека и гражданина. Не является исключением в этой связи и Российская Федерация. В ст. 2 её Конституции человек, его права и свободы объявлены высшей ценностью, а их
признание, соблюдение и защита определены как обязанность государства [1]. Вследствие этого во взаимоотношениях человека, общества и государства приоритет принадлежит правам и законным интересам человека [32]. В этом аспекте важное значение имеет ст. 18 Базового закона Российской Федерации, объявляющая права и свободы человека и гражданина в качестве «мерила» применения законов, деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления.
Поясним, что аксиологическое ограничение государственной власти мы не связываем с ограничением субъективных прав. В данном случаем мы имеем в виду то, что имманентные пределы основных прав зафиксированы в конституции и представляют собой границы признаваемой и защищаемой конституцией свободы индивидов и их ассоциаций; нормативное содержание того или иного права, состав его правомочий и систему гарантий [34]. Основные права, закрепленные в Конституции России, накладывают на государство не только пассивную обязанность воздержания от вмешательства в границы свободы личности, индивида, но и активную обязанность, выражающуюся в законодательной, управленческой и судебной деятельности, направленной на содействие в практическом осуществлении индивидом принадлежащих ему прав и свобод [34, с. 114].
2. Самоограничение государственной власти, проявляющееся в принципе разделения государственной власти.
В соответствии с принципом разделения власти предназначение отдельных ее ветвей -функционирование лишь в определенной сфере. Орган, составляющий данную ветвь власти, полностью выполняет порученную ему задачу, и выполняет только ее. Так, для законодательной власти предусмотрена процедура законотворческого процесса, включая регламентацию его стадий. В отношении исполнительной власти используются ограничения ведомственного нормотворчества и делегированного законодательства, запреты на принятие ею ведомственных актов, затрагивающие такие отношения, которые должны быть урегулированы только законом. Сюда же можно отнести установленные в законе сроки президентской власти, процедуры отрешения от должности, вотума недоверия правительству и т.п. [27, с. 233]. Однако в системах, где осуществляется разграничение компетенции между органами власти, существует значительное число «сдержек и противовесов». Сделаем ремарку, что государство может признавать разделение компетенций между его высшими органами, но отрицать разделение властей и проводить в жизнь принцип единства государственной власти (якобинская Франция, Парижская коммуна 1871 г., Советский Союз) [28, с. 22-31].
Действительные ограничения или перевесы проистекают из обоюдного влияния автономии существования и автономии решений. Какой бы разграниченной и независимой ни была законодательная власть, это не имеет значения, если она не способна осуществлять свою волю посредством законов, если исполнительная власть имеет конституционную возможность навязать ей свою собственную волю или просто имеет конституционное право законодательствовать в определенных вопросах [33, с. 96].
В рамках системы «сдержек и противовесов» решения о назначении судей и создании отдельных органов правосудия часто принимает другая власть (не имея возможности удалить в отставку этих судей). В своей деятельности судебные органы в целом не зависят от иных ветвей власти, хотя осуществляют свою деятельность по правилам, определяемым другими ветвями власти. Такие проявления можно обнаружить в отношении каждой из ветвей власти.
В Российской Федерации осуществляется еще и вертикальное ограничение власти, опосредованное принципом федерализма.
3. Ограничения, адресованные представителям публичных властных структур, реализующим государственную и муниципальную власть - служащим. Безусловно, государство, является категорией абстрактной, и его конкретные полномочия реализуются в рамках государственных органов соответствующими служащими. Данные правовые ограничения мы относим к разновидности процессуальных (ввиду специфичности субъекта адресации и особенностей, связанных с содержанием нормы процессуального права). В отличие от двух представленных выше, эти ограничения носят оперативный характер; подвержены постоянным изменениям с целью соответствия той ситуации, которая характерна для государства и общества; не получили в теории статуса аксиом (как признание прав и свобод личности и принцип разделения государственной власти), поэтому достаточно дискуссионны как в доктрине, так и на практике. Вместе с тем считаем, именно они в прикладной деятельности способны скорректировать пределы в деятельности публичных властных структур, т.к. адресуются конкретным субъектам с указанием необходимого варианта поведения, а следовательно, в каждом случае возможна персонификация ответственности.
От четкости законодательного определения ограничений, адресованных государственным служащим, во многом зависит эффективность их профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов, законность принятия решений и гарантированность соблюдения прав личности. В основе деятельности государственного служащего должен быть закон, а не проявление его субъективной воли.
Таким образом, следует признать положительным подход законодателя к определению ограничений, связанных с гражданской службой, в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ). Их назначение состоит в обеспечении четкой работы государственных служащих, создании условий для их независимости от различного рода государственных и негосударственных структур, предотвращении возможных злоупотреблений.
В целом ограничение прав государственных гражданских служащих определяют как гарантированность реализации служебной деятельности в сфере соблюдения государственными
служащими публичного интереса (прав и законных интересов граждан и организаций) и пресечения различного рода злоупотреблений своими обязанностями [25, с. 14-19].
В теории права выделяют разнообразные классификации правовых ограничений для государственных гражданских служащих. Напр., В. А. Козбаненко обособляет общие и специальные ограничения. Первые являются неизменным элементом в своем нормативном содержании для всех гражданских служащих, а специальные связаны с особенностями их профессиональной деятельности и могут вводиться только на основании федерального закона или устанавливаться подзаконными актами в зависимости от того, на какую сферу отношений они направлены [25, с. 196].
Е. В. Охотский считает целесообразным делить ограничения с учетом цели их установления на:
1) ограничения, касающиеся политической сферы; 2) ограничения, направленные на недопущение использования служебных полномочий; 3) ограничения, направленные на недопущение получения неимущественных выгод; 4) запреты на использование в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения, другого государственного имущества [30, с. 22-24].
Не отрицая предложенных в науке подходов, считаем целесообразным на основании теоретического обоснования включения в процессуальные правовые ограничения таких разновидностей, как запреты, обязанности, приостановления, а также с учетом положений Федерального закона № 79-ФЗ обособить следующие виды ограничений, адресованных государственным служащим: 1) ограничения, связанные с гражданской службой (ст. 16); 2) запреты, связанные с гражданской службой (ст. 17); 3) запреты, сохраняющиеся после увольнения со службы (п. 3 ст. 17); 3) основные обязанности гражданского служащего (ст. 14). Целью данной работы не является раскрытие всех видов процессуальных правовых ограничений, адресованных государственным служащим. Особое внимание уделим непосредственно ограничениям.
Итак, ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены следующие правовые ограничения.
Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:
1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;
4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;
7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
9) непредставления установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу;
10) утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;
11) иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, за исключением ограничений, указанных в ч. 1 ст. 16 ФЗ № 79, устанавливаются федеральными законами.
В 2008 г. с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» [5], обусловленного ратификацией конвенций ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. [12] и об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. [11], на военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, органов уголовно-исполнительной системы, прокуратуры и иных федеральных государственных служащих распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные данным правовым актом, а также Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4]. Поэтому в отраслевые законодательные акты о различных видах государственной службы помимо наличествующих были внесены изменения в части ограничений и запретов, обязанностей, отраженных в
указанных выше актах. Поэтому далее, исходя из критерия отраслевой принадлежности, проанализируем законодательство на предмет выявления соответствующих норм.
В ст. 14 Федерального закона РФ от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» консолидированы ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел [8]. Таким образом, законодатель, не разграничивая ограничения и запреты, объединяет их в одной норме и «отправляет» к ст. 29 Федерального закона «О полиции» [7]. В таковой дублируются положения ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ, исключая п. 3 о прекращении в отношении сотрудника полиции уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием. Также отсутствует п. 9, имеющийся в ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ, связанный с представлением информации о доходах.
Помимо этого, в ч. 2 ст. 29 указанного правового акта на сотрудника полиции распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции», и ст. 17 «Запреты, связанные с гражданской службой», ст. 18 «Требования к служебному поведению гражданского служащего» и ст. 20 «Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» Федерального закона № 79-ФЗ, за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником полиции оперативно-розыскной деятельности.
В целом на основании правовых позиций, выраженных в Постановлении от 6 июня 1995 г. № 7-П [15] и Определении от 21 декабря 2004 г. № 460-О [13], Конституционный Суд России в Определении от 16 апреля 2009 г. № 566-О-О [14] указал, что служба в ОВД является особым видом государственной службы, направлена на реализацию публичных интересов, что предопределяет наличие у сотрудников, проходящих службу в этих органах, специального правового статуса, обусловленного выполнением конституционно значимых функций по обеспечению правопорядка и общественной безопасности; законодатель, определяя правовой статус сотрудников, проходящих службу в ОВД, вправе устанавливать для этой категории граждан как определенные ограничения в части реализации ими гражданских прав и свобод, так и особые обязанности, обусловленные задачами, принципами организации и функционирования ОВД, а также специфическим характером деятельности указанных лиц; установление законодателем определенных ограничений прав и свобод в отношении лиц, проходящих службу в органах внутренних дел, само по себе не противоречит Конституции РФ.
В ч. 2 ст. 14 Федерального закона РФ от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ Президент РФ наделен полномочием по определению порядка, в котором осуществляется рассмотрение вопросов, касающихся соблюдения сотрудниками ОВД ограничений и запретов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.
Таким актом является Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» [9]. В нем также утверждено Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Основной задачей указанных комиссий является содействие государственным органам: а) в обеспечении соблюдения федеральными государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции», другими федеральными законами; б) в осуществлении в государственном органе мер по предупреждению коррупции (п. 3).
В отношении федеральных государственных гражданских служащих на основании названного Указа издан Приказ МВД России от 8 сентября 2010 г. № 652 «О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата МВД России и урегулированию конфликта интересов» [10], которым утверждено Положение
06 одноименной Комиссии [См.: 16].
Положения ст. 7.1. «Ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением службы в таможенных органах» Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [2] дублируют норму ч. 2 ст. 29 Федерального закона «О полиции» в части уточнения таковых федеральными законами «О противодействии коррупции» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Помимо этого, в законе содержится ст.
7 «Ограничения в приеме на службу в таможенные органы и при ее прохождении», «Предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».
Аналогична ситуация с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» [3], в ст. 27.1 которого сформулированы ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением военной службы с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ [6], обусловленных принятием Федерального закона «О противодействии коррупции».
Солидаризируемся с мнением о том, что понятие «ограничения, связанные с прохождением военной службы», следует отличать от понятия «правовые ограничения», адресованные военнослужащим, т.к. последнее является более широким понятием, означающим установленную действующим законодательством систему правоограничивающих норм, обусловленных задачами, принципами организации и функционирования военной службы, направленных на обеспечение должного исполнения военнослужащими функций в сфере обороны и безопасности государства,
нарушение или несоблюдение которых влечет правовые последствия. Вместе с тем считаем, что представленные категории и «ограничения, связанные с прохождением военной службы», и «ограничения, связанные с прохождением государственной гражданской службы» являются частными проявлениями процессуальных правовых ограничений.
На основании приведенных рассуждений, можно сделать следующие выводы и обобщения.
Положительным является опыт законодателя по легальному отражению ограничений и запретов, предусмотренных для различных видов государственной службы. Вместе с тем отсутствует унификация при регулировании таковых. Законодательно без обособления объединяются в одной норме и ограничения, и запреты, и даже обязанности. Данная ситуация объяснима тем, что в федеральные законы, касающиеся прохождения государственной службы были внесены изменения в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». На момент его принятия не все отраслевые законы имели одинаковый «набор ограничений». В связи с этим представляется целесообразным:
- адаптировать из теории права унифицированный подход к определению понятий «запрет» и ограничение», «обязанность»; указать их в рамочном федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
- исключить копирование и повторение норм в отраслевом законодательстве с рамочным законодательством о «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О противодействии коррупции»;
- систематизировать в каждом отраслевом законе в отдельной статье или в различных частях одной статьи ограничения, запреты и обязанности, адресованные государственным служащим, связанные со спецификой ее конкретных видов.
Представляется, что имеющаяся в настоящее время в законодательстве ситуация не только не способствует определению пределов в деятельности публичных субъектов власти, но и минимально не решает задач в этой области, определенных в конкретном законе.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря; 2009. - 21 января.
2. Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (в ред. от 6 декабря 2011 г.) // Российская газета. - 1997. - 31 июля; 2011. - 9 декабря.
3. Федеральный закон РФ от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в ред. от 25 июня 2012 г.) // Российская газета. - 1998. - 2 июня; 2012. - 27 июня.
4. Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 21 ноября 2011 г.) // Российская газета. - 2004. - 31 июля; 2011. - 26 ноября.
5. Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. от 21 ноября 2011 г.) // Российская газета. - 2008. - 30 декабря; 2011. - 26 ноября.
6. Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» (в ред. от 21 ноября 2011 г.) // Российская газета. - 2008. - 30 декабря.
7. Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (в ред. от 25.06.2012 г.) // Российская газета. - 2001. - 8 февраля; 2012. - 27 июня.
8. Федеральный закон РФ от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. - 2011. - 7 декабря.
9. Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» // СЗ РФ. - 2010. - № 27. - Ст. 3446.
10. Приказ МВД России от 8 сентября 2010 г. № 652 «О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата МВД России и урегулированию конфликта интересов» // БНА ФОИВ. - 2010. - № 42.
11. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию ETS № 173 заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г. // СЗ РФ. - 2009 г. - № 20. - Ст. 2394.
12. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции заключена в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. // Российская юстиция. - 2004. - № 4. - С. 17-40.
13. Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. № 460-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Журавлева Анатолия Петровича на нарушение его конституционных прав положениями части первой статьи 19 Закона Российской Федерации «О милиции», части пятой статьи 11 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и части первой статьи 221 Кодекса законов о труде Российской Федерации» // Документ опубликован не был; www.garant.ru.
14. Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2006 г. № 566-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Зимина Владимира Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1.1 Положения об исчислении выслуги лет, назначении и выплате
пенсий и пособий прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, имеющим классные чины, и их семьям» // Документ опубликован не был; www.garant.ru.
15. Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июня 1995 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года «О милиции» в связи с жалобой гражданина В.М. Минакова» // Российская газета. - 1995. - 15 июня.
16. Барсуков, С. И., Борисов, А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный). - М.: Деловой двор, 2012. - 424 с.
17. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 г. // Российская газета. - 2006. - 15, 21, 29 июня.
18. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 г. // Российская газета. - 2008. - 14 марта.
19. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 г. // Российская газета. - 2009. - 17 апреля.
20. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. // Российская газета. - 2010. - 28 мая.
21. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ «О практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ» // Российская газета. - 2008. - 26 января.
22. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 27 мая 2008 г. «Проблемы защиты прав потерпевших от преступлений» // Российская газета. - 2008. - 4 июня.
23. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 3 марта 2011 г. за 2010 г. // Российская газета. - 2011. - 13 мая.
24. Козбаненко, А. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты) : дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2003. - 598 с.
25. Козбаненко, В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 13-24.
26. Луковская, Д. И. Права человека и права гражданина. Правовой статус человека и гражданина // История государства и права. - 2007. - № 13. - С. 34-36.
27. Малько, А. В. Стимулы и ограничения в праве. - М.: Юристъ, 2004. - 250 с.
28. Муравский, В. А. Органическая концепция разделения властей // Российский юридический журнал. - 2010. - № 2. - С. 22-31.
29. Насташкин, А. М. Предельный возраст нахождения на государственной службе как свидетельство незрелости российской демократии // Закон и право. - 2000. - № 11. - С. 14-19.
30. Охотский, Е. В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. - 2003. - № 9. - С. 17-26.
31. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. // Парламентская газета. - 2010. - 3-9 декабря.
32. Садовникова, Г. Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). -М.: Юрайт-Издат, 2006. - 188 с.
33. Шайо, Андраш. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / пер. с венг.
- М.: Юристъ, 2001. - 292 с.
34. Эбзеев, Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. - М.: Норма, 2008. - 384 с.
Literature
1. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii: prinyata vsenarodnyim golosovaniem 12 dekabrya 1993 g. (s uchetom popravok, vnesennyih zakonami Rossiyskoy Federatsii o popravkah k Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii ot 30 dekabrya 2008 g. # 6-FKZ i ot 30 dekabrya 2008 g. # 7FKZ) // Rossiyskaya gazeta. - 1993.
- 25 dekabrya; 2009. - 21 yanvarya.
2. Federalnyiy zakon RF ot 21 iyulya 1997 g. # 114-FZ «O sluzhbe v tamozhennyih organah Rossiyskoy Federatsii» (v red. ot 6 dekabrya 2011 g.) // Rossiyskaya gazeta. - 1997. - 31 iyulya; 2011. - 9 dekabrya.
3. Federalnyiy zakon RF ot 27 maya 1998 g. # 76-FZ «O statuse voennosluzhaschih» (v red. ot 25 iyunya 2012 g.) // Rossiyskaya gazeta. - 1998. - 2 iyunya; 2012. - 27 iyunya.
4. Federalnyiy zakon RF ot 27 iyulya 2004 g. # 79-FZ «O gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe Rossiyskoy Federatsii» (v red. ot 21 noyabrya 2011 g.) // Rossiyskaya gazeta. - 2004. - 31 iyulya; 2011. - 26 noyabrya.
5. Federalnyiy zakon RF ot 25 dekabrya 2008 g. # 273-FZ «O protivodeystvii korruptsii» (v red. ot 21 noyabrya 2011 g.) // Rossiyskaya gazeta. - 2008. - 30 dekabrya; 2011. - 26 noyabrya.
6. Federalnyiy zakon RF ot 25 dekabrya 2008 g. # 280-FZ «O vnesenii izmeneniy v otdelnyie zakonodatelnyie aktyi Rossiyskoy Federatsii v svyazi s ratifikatsiey Konventsii Organizatsii Ob'edinennyih Natsiy protiv korruptsii ot 31 oktyabrya 2003 goda i Konventsii ob ugolovnoy otvetstvennosti za korruptsiyu ot 27 yanvarya 1999 goda i prinyatiem Federalnogo zakona «O protivodeystvii korruptsii» (v red. ot 21 noyabrya 2011 g.) // Rossiyskaya gazeta. - 2008. - 30 dekabrya.
7. Federalnyiy zakon RF ot 7 fevralya 2011 g. # 3-FZ «O politsii» (v red. ot 25.06.2012 g.) // Rossiyskaya gazeta. - 2001. - 8 fevralya; 2012. - 27 iyunya.
8. Federalnyiy zakon RF ot 30 noyabrya 2011 g. # 342-FZ «O sluzhbe v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii i vnesenii izmeneniy v otdelnyie zakonodatelnyie aktyi Rossiyskoy Federatsii» // Rossiyskaya gazeta. - 2011. - 7 dekabrya.
9. Ukaz Prezidenta RF ot 1 iyulya 2010 g. # 821 «O komissiyah po soblyudeniyu trebovaniy k sluzhebnomu povedeniyu federalnyih gosudarstvennyih sluzhaschih i uregulirovaniyu konflikta interesov» // SZ RF. - 2010. - # 27. - St. 3446.
10. Prikaz MVD Rossii ot 8 sentyabrya 2010 g. # 652 «O Komissii po soblyudeniyu trebovaniy k sluzhebnomu povedeniyu federalnyih gosudarstvennyih grazhdanskih sluzhaschih tsentralnogo apparata MVD Rossii i uregulirovaniyu konflikta interesov» // BNA FOIV. - 2010. - # 42.
11. Konventsiya ob ugolovnoy otvetstvennosti za korruptsiyu ETS # 173 zaklyuchena v g. Strasburge 27 yanvarya 1999 g. // SZ RF. - 2009 g. - # 20. - St. 2394.
12. Konventsiya Organizatsii Ob'edinennyih Natsiy protiv korruptsii zaklyuchena v g. Nyu-Yorke 31 oktyabrya 2003 g. // Rossiyskaya yustitsiya. - 2004. - # 4. - S. 17-40.
13. Opredelenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 21 dekabrya 2004 g. # 460-0 «Ob otkaze v prinyatii k rassmotreniyu zhalobyi grazhdanina Zhuravleva Anatoliya Petrovicha na narushenie ego konstitutsionnyih prav polozheniyami chasti pervoy stati 19 Zakona Rossiyskoy Federatsii «O militsii», chasti pyatoy stati 11 Polozheniya o sluzhbe v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii i chasti pervoy stati 221 Kodeksa zakonov o trude Rossiyskoy Federatsii» // Dokument opublikovan ne byil; www.garant.ru.
14. Opredelenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 21 dekabrya 2006 g. # 566-O «Ob otkaze v prinyatii k rassmotreniyu zhalobyi grazhdanina Zimina Vladimira Sergeevicha na narushenie ego konstitutsionnyih prav punktom 1.1 Polozheniya ob ischislenii vyislugi let, naznachenii i vyiplate pensiy i posobiy prokuroram i sledovatelyam, nauchnyim i pedagogicheskim rabotnikam organov i uchrezhdeniy prokuraturyi Rossiyskoy Federatsii, imeyuschim klassnyie chinyi, i ih semyam» // Dokument opublikovan ne byil; www.garant.ru.
15. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 6 iyunya 1995 g. # 7-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti abzatsa 2 chasti sedmoy stati 19 Zakona RSFSR ot 18 aprelya 1991 goda «O militsii» v svyazi s zhaloboy grazhdanina V.M. Minakova» // Rossiyskaya gazeta. - 1995. - 15 iyunya.
16. Barsukov, S. I., Borisov, A. N. Kommentariy k Federalnomu zakonu ot 30 noyabrya 2011 g. # 342-FZ «O sluzhbe v organah vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii i vnesenii izmeneniy v otdelnyie zakonodatelnyie aktyi Rossiyskoy Federatsii» (postateynyiy). - M.: Delovoy dvor, 2012. - 424 s.
17. Doklad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossiyskoy Federatsii za 2005 g. // Rossiyskaya gazeta. - 2006. - 15, 21, 29 iyunya.
18. Doklad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossiyskoy Federatsii za 2007 g. // Rossiyskaya gazeta. - 2008. - 14 marta.
19. Doklad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossiyskoy Federatsii za 2008 g. // Rossiyskaya gazeta. - 2009. - 17 aprelya.
20. Doklad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossiyskoy Federatsii za 2009 g. // Rossiyskaya gazeta. - 2010. - 28 maya.
21. Doklad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v RF «O praktike iz'yatiya rossiyskih pasportov u byivshih grazhdan SSSR, pereselivshihsya v Rossiyskuyu Federatsiyu iz stran SNG» // Rossiyskaya gazeta. - 2008. - 26 yanvarya.
22. Doklad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v RF ot 27 maya 2008 g. «Problemyi zaschityi prav poterpevshih ot prestupleniy» // Rossiyskaya gazeta. - 2008. - 4 iyunya.
23. Doklad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v RF ot 3 marta 2011 g. za 2010 g. // Rossiyskaya gazeta. - 2011. - 13 maya.
24. Kozbanenko, A. A. Pravovoe obespechenie statusa gosudarstvennyih grazhdanskih sluzhaschih (teoretiko-administrativnyie aspektyi) : dis. ... dokt. yurid. nauk. - M., 2003. - 598 s.
25. Kozbanenko, VA. Pravovoe obespechenie statusa gosudarstvennyih i munitsipalnyih sluzhaschih: obschee i osobennoe // Gosudarstvo i pravo. - 2003. - # 1. - S. 13-24.
26. Lukovskaya, D. I. Prava cheloveka i prava grazhdanina. Pravovoy status cheloveka i grazhdanina // Istoriya gosudarstva i prava. - 2007. - # 13. - S. 34-36.
27. Malko, A. V. Stimulyi i ogranicheniya v prave. - M.: Yurist', 2004. - 250 s.
28. Muravskiy, V. A. Organicheskaya kontseptsiya razdeleniya vlastey // Rossiyskiy yuridicheskiy zhurnal. - 2010. - # 2. - S. 22-31.
29. Nastashkin, A. M. Predelnyiy vozrast nahozhdeniya na gosudarstvennoy sluzhbe kak svidetelstvo nezrelosti rossiyskoy demokratii // Zakon i pravo. - 2000. - # 11. - S. 14-19.
30. Ohotskiy, E. V. Pravovoy status gosudarstvennogo sluzhaschego Rossiyskoy Federatsii // Gosudarstvo i pravo. - 2003. - # 9. - S. 17-26.
31. Poslanie Prezidenta RF Federalnomu Sobraniyu ot 30 noyabrya 2010 g. // Parlamentskaya gazeta. - 2010. - 3-9 dekabrya.
32. Sadovnikova, G. D. Kommentariy k Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii (postateynyiy). - M.: Yurayt-Izdat, 2006. - 188 s.
33. Shayo, Andrash. Samoogranichenie vlasti (kratkiy kurs konstitutsionalizma) / per. s veng. - M.: Yurist', 2001. - 292 s.
34. Ebzeev, B. S. Lichnost i gosudarstvo v Rossii: vzaimnaya otvetstvennost i konstitutsionnyie obyazannosti. - M.: Norma, 2008. - 384 s.
