CC BY
229
УДК 342.7+351
ББК 67.99(2)0 + 67.99(2)+16.1
ограничение прав и свобод
государственных служащих в правовых позициях конституционного суда
российской федерации
Юлия григорьевна Беляева
адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected] Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Хазов Е.Н.
Citation-индекс в электронной библиотеке НииоН
Аннотация. Анализируются правовые позиции Конституционного Суда РФ относительно правомерности ограничений прав и свобод государственных служащих. Установление ограничений прав и свобод государственных служащих с конструктивно-содержательной позиции Конституционного Суда РФ является обоснованным, только если учитывается принцип соразмерности таких ограничений конституционно значимым целям и задачам правового регулирования и правоприменения.
Ключевые слова: ограничение прав и свобод государственных служащих, Конституционный Суд РФ, правовая позиция.
Annotation. The article analyzes the legal position of the constitutional Court of the Russian Federation regarding the lawfulness of restrictions on the rights and freedoms of civil servants. Restriction of rights and freedoms of civil servants with structurally-informative positions of the constitutional Court of the Russian Federation is justified, only if taken into account the principle of proportionality of such constitutional limitations relevant to the goals and objectives of legal regulation and enforcement.
Keywords: restriction of the rights and freedoms of civil servants, the constitutional Court of the Russian Federation, the legal position.
Сегодня в Российской Федерации положения, касающиеся ограничений конституционных прав и свобод государственных служащих, конкретизируются нормами значительного количества законодательных актов, регулирующих порядок прохождения того или иного вида государственной службы. К ним относятся федеральные законы от 7.02.2011 № З-ФЗ «О полиции»1, от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»2, от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»3, от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»4, от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»5 и др. Особую детализацию эти нормы получили в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»6.
Положения российского законодательства, касающиеся ограничений конституционных прав и свобод государственных служащих, соответствуют установлениям ограничений прав и свобод, связанных с государственной службой на международном уровне.
Так, например, согласно п. 8 Международного кодекса государственных должностных лиц, принятого 12 декабря 1996 г., «государственные должностные лица, в соответствии с занимаемым ими служебным положением и как это разрешено или требуется законом и административными положениями, выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) и (или) иждивенцев»7. Всеобщая декларация прав человека 1948 г., допускает ограничения прав и свобод, которые устанавливаются законом исключительно «с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других людей и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе»8.
Кроме того, вопросы правомерности ограничения прав и свобод государственных служащих нашли своё отражение в этических международных стандартах служебного поведения госслужащих, изложенных в
документах Организации Объединённых Наций и Совета Европы, таких как Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка9, Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию право-порядка10 и др.
Как справедливо отмечает В.Н. Агеев «определение границ допустимого ограничения основных прав и свобод в силу содержащейся в Конституции отсылки к федеральному закону относится к полномочиям законодателя, однако он не свободен в своих решениях. Соответствие этих границ установленным Конституцией критериям может быть предметом судебной проверки, имея при этом в виду, что такие ограничения должны быть соразмерны конституционным целям ограничений, и соответствовать характеру и природе отношений государства и человека»11.
Следует отметить, что в институциональном аспекте сегодня в России только суд является устойчивой, не подлежащей преобразованию гарантией обеспечения субъективных прав и свобод при их ограничении. И в этом отношении Конституционный Суд РФ занимает ведущее место. Его сфера деятельности и предметы ведения позволяют не только восстановить нарушенные права, но и предупредить конфликтные ситуации, в частности в сфере ограничения прав государственных служащих, а также минимизировать их неблагоприятные последствия.
Представляется, что именно Конституционный Суд РФ имеет возможность в конституционно-правовом аспекте ориентировать и направлять не только законодателя и правоприменителя, но и непосредственно государственного служащего, права и свободы которого ограничиваются.
Сегодня специалисты отмечают тенденцию достаточно частых обращений в Конституционный Суд РФ по вопросам об ограничениях прав и свобод. В этой связи представляется актуальным рассмотрение правовых позиций Конституционного Суда РФ по проблемным вопросам ограничения прав и свобод государственных служащих в российском законодательстве и в практике их применения.
Конституционный Суд РФ в своих определениях неоднократно указывал, что «специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила. К их числу относится, в частности, введенное
Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на государственную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на государственной должности государственной службы. Установление таких правил (специальных требований), обусловленных задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью поддержания ее высокого уровня (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), специфическим характером деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушение права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий, закрепленные статьями 32 (часть 4) и 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, либо как не согласующееся с предписаниями ее статьи 55 (часть 3) ограничение этих прав»12.
Согласно данной правовой позиции Конституционного Суда РФ различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, согласуются с принципом равенства. «Гарантированное статьей 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств не препятствует установлению различий в правовом регулировании труда (прохождении службы) в отношении лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно пункту 2 статьи 1 Конвенции МОТ N 111 1958 года не считаются дискриминацией»13.
Таким образом, например «установление предельного возраста для нахождения на государственной должности государственной службы, как обусловленного спецификой профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав»14.
Помимо указанного, Конституционным Судом РФ в контексте рассматриваемого вида ограничений уделялось определенное внимание и вопросам соотношения ограничительных норм законодательства о гражданской службе общим конституционным принципам
и гарантиями конституционно закрепленных прав и свобод личности, отраженными в соответствующем отраслевом законодательстве. Так, наличествует позиция Суда относительно «соответствия конституционному принципу равенства правомочия законодателя в сфере регулирования трудовых отношений в рассматриваемой сфере устанавливать различный правовой статус лиц в зависимости от условий и рода деятельности по категориям, включая введение особых правил замещения должностей и оснований освобождения от должностей, если такие различия объективно оправданы, обоснованы и соответствуют конституционно значимым целям и требованиям»15.
Обоснованность или необоснованность ограничений конституционных прав и свобод государственных служащих, по мнению Конституционного Суда РФ, означает их соответствие или несоответствие целям и задачам государственной службы как специфической профессиональной деятельности. При чем, сам Конституционный Суд Российской Федерации, обращаясь к изучению различных вопросов правового регулирования государственной службы, четко не указывал, в чем конкретно состоит специфика государственной службы, как особого вида профессиональной деятельности. Однако при этом Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что, во-первых, законодательное установление ограничений прав и свобод для государственных служащих следует признать обоснованным, если установлен соответствующий компенсаторный порядок (повышенные льготы и гарантии социальной защищенности). Во-вторых, — включение в правовой статус государственных служащих «ограничений конституционных прав должно быть необходимым и соразмерным конституционно признаваемым целям таких ограничений; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных
интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм; чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения»16.
Безусловно, установление специальных требований и ограничений конституционных прав и свобод к лицам, проходящим государственную службу либо замещающим должности государственной службы, является прерогативой законодателя. Вместе с тем данное преимущественное право законодателя в этом смысле не должно быть абсолютным.
Представляется достаточно логичной позиция Конституционного Суда РФ, согласно которой «специфика государственной гражданской службы в Российской Федерации как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти предопределяет особый правовой статус гражданских служащих, который включает в себя, в частности, обусловленные характером соответствующей деятельности права и обязанности гражданских служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной гражданской службой, а также предоставляемые гражданским служащим гарантии.
Установление особого правового статуса гражданских служащих осуществляется федеральным законодателем, который посредством специального правового регулирования вправе определять для данной категории лиц соответствующие права, обязанности, ограничения и гарантии с учетом специфики задач, принципов организации и функционирования государственной гражданской службы.
Поскольку государственная гражданская служба представляет собой особую форму реализации права на свободное распоряжение своими способностями к труду, специальные нормы, которые регулируют служебные отношения лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, могут отличаться от норм, регламентирующих отношения, возникающие в процессе реализации указанного права в иных формах (в частности, путем заключения трудового договора)»17.
Таким образом, следует, что специальное правовое регулирование служебных отношений лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, может отличаться от регламентации осуществления указанного права в иных формах (в том числе, в части
положений соответствующего трудового договора).
Кроме того, Конституционный Суд неоднократно подчеркивал тот факт, что «специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет правовой статус государственных служащих, исходя из особенностей которого, обусловленных характером выполняемой ими деятельности и предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, законодатель вправе в рамках своей дискреции определять с помощью специального правового регулирования права и обязанности государственных служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной службой, а также предоставлять им соответствующие гарантии с учетом задач, принципов организации и функционирования того или иного вида государственной службы (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 14-П, Определения Конституционного Суда РФ от 2.04.2009 № 472-О-О и от 19.01.2011 № 48-О-О). Необходимость предоставления гражданским служащим дополнительных гарантий в сфере труда и занятости при расторжении с ними служебного контракта в связи с сокращением должностей гражданской службы непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает. Определение вида и объема подобных гарантий, а также случаев их предоставления является прерогативой федерального законодателя (Определения Конституционного Суда РФ от 2.04.2009 № 472-О-О и от 13.05.2010 № 655-О-О)»18.
Одним из центральных направлений современной российской внутренней политики, ориентированной в том числе на повышение качества и эффективности государственного управления, является противодействие коррупции, которая в утвержденной Президентом РФ Концепции общественной безопасности в Российской Федерации19 названа одной из системных угроз общественной безопасности, существенно затрудняющей нормальное функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В порядке реализации данной задачи наряду с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года (Федеральный закон от 8.03.2006 № 40-ФЗ) был принят Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»20, устанавливающий, как следует из его преамбулы, основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Согласно положений п. 2 ст. 1 указанного закона противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, осуществляемая в пределах их полномочий, реализуется по нескольким направлениям:
• во-первых, профилактика коррупции, т.е. предупреждение коррупции, в том числе выявление и последующее устранение причин коррупции;
• во-вторых, борьба с коррупцией, предполагающая выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений;
• в-третьих — минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений.
Одной из основных мер профилактики коррупции в рамках контроля государства за имущественным положением государственных служащих в п. 4 ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения с замещаемой должности лица, замещающего должность государственной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, либо для применения в отношении него иных мер юридической ответственности указывается непредставление таким лицом сведений (представление заведомо недостоверных или неполных сведений, представление заведомо ложных сведений) о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Данная мера была предусмотрена не только для государственных гражданских служащих, но и для работников органов и учреждений прокуратуры, сотрудников органов внутренних дел, таможенных органов, судебных приставов, военнослужащих и других государственных служащих. В нормативные правовые акты, закрепляющие статус указанных служащих, были введены нормы, согласно которым на них распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Например, статья 27.1 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»21, введенная Федеральным законом от 25.12.2008 № 280-ФЗ. Соответственно, предусмотренное в п. 4 ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» основание увольнения с государственной службы
установлено как Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе», так и иными законодательными актами22 в отношении других категорий государственных служащих.
Такое правовое регулирование, направленное на предотвращение и преодоление коррупции, обусловлено спецификой государственной службы, поступая на которую гражданин реализует право на свободное распоряжение своими способностями к труду23 и добровольно избирает профессиональную деятельность, предполагающую наличие определенных запретов и обязанностей, связанных с реализацией особых, публично-правовых полномочий.
В этой связи Конституционный Суд РФ указывает, что «закрепляя особенности правового статуса военнослужащего и устанавливая соответствующие требования, федеральный законодатель определяет правовые последствия их несоблюдения и вправе рассматривать совершение военнослужащим какого-либо нарушения в качестве основания для прекращения военно-служебных отношений как наиболее адекватной меры реагирования на такое поведение лица, проходящего военную службу»24.
Такой подход, как нам представляется, соответствует конституционным установлениям, а последовательная практика Суда, поддерживающая и обосновывающая подход законодателя, придает устойчивость и гарантирует единообразное понимание правовых норм о государственной службе. Это в определенной степени обеспечивает правомерность применения ограничений конституционных прав и свобод государственных служащих. Более того, учитывая компе-тенционную возможность Конституционного Суда РФ обосновывать свою правовую позицию по аналогии, со ссылкой на ранее принятые решения, отмеченная тенденция к универсализации может выступить действенной конституционно-судебной гарантией при разрешении вопросов о конституционности соотносимых по предмету и содержанию ограничений прав и свобод государственных служащих.
1 Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (в ред. от 03.02.2014) // Российская газета от 10 февраля 2011.
2 Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. от 02.04.2014) «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366.
3 Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (в ред. от 03.02.2014) «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.
4 Закон РФ от 26.06.1992 № 3131-1 (в ред. от 25.11.2013) «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1792.
5 Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О службе в таможенных органах Российской Феде-
рации» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
6 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. от 02.04.2014) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
7 Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (Принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Консультант Плюс: [Электронный ресурс]. http://www.consultant.ru
8 Всеобщая декларация прав человека: принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года // Российская газета. 1995. 5 апр.
9 Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Принят 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. — М.: Юридическая литература, 1990. С. 319 325.
10 Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Приняты 24 мая 1989 г. Резолюцией 1989/61 на 15-ом пленарном заседании Экономического и Социального Совета ООН) // Консультант Плюс: [Электронный ресурс]. http:// www.consultant.ru
11 Агеев В.Н. Правомерность ограничения прав и свобод государственных служащих в Российской Федерации: правовая оценка Конституционного Суда // NB: Вопросы права и политики. 2013. № 1. С. 168.
12 См., например: Определения Конституционного Суда РФ от 04.12.1997 № 115-О; от 01.07.1998 № 84-О; от 19.04.2000 № 73-О; от 05.07.2001 № 134-О.
13 Там же.
14 См., например: Определения Конституционного Суда РФ от 3.10.2002 № 233-О; от 06.010.2003 № 322-О.
15 См., например: Определения Конституционного Суда РФ от 20.12.2005 № 482-О; от 11.07.2006 № 213-ОПО.
16 См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П.
17 См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 2.04.2009 № 472-О-О.
18 См., например: Определения Конституционного Суда РФ от 19.06.2012 № 1130-О; от 22.03.2012 № 619-О-О; от 29.05.2012 № 1005Ю; от 20.03.2014 № 478-О.
19 Концепции общественной безопасности в Российской Федерации. Утв. Президентом РФ // http://www.kremlin.ru/ acts/19653
20 Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ (в ред. от 28.12.2013) «О противодействии коррупции» // Консультант Плюс: [Электронный ресурс]. http://www.consultant.ru
21 Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-Федерального закона «О статусе военнослужащих» (в ред. от 03.02.2014, с изм. 04.06.2014) // Консультант Плюс: [Электронный ресурс]. http:// www.consultant.ru
22 П. 1.1 ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (в ред. от 02.04.2014) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; п. 22 ч. 2, 4 ст. 82 Федерального закона от 30 ноября 2011 № 342-ФЗ (в ред. от 21.03.2014) «О службе в органах внутренних дел»; ст. 29.2 Федерального закона от 21 июля 1997 № 114-ФЗ (в ред. от 25.11.2013) «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; п. 10 ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (в ред. от 21.07.2014) и др.
23 Ст. 37 ч. 1 Конституции РФ 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ и от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Консультант Плюс: [Электронный ресурс]. http://www. consultant.ru
24 Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2014 № 94-О.
