CC BY
58
ПРЕДЕЛЫ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
ЮЛИЯ ГРИГОРЬЕВНА БЕЛЯЕВА,
адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Орловского юридического института МВД России им. В.В. Лукьянова
E-mail: Julia18flash@yandex.ru
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются признаки пределов законодательного ограничения прав государственных служащих в современной России. В соответствии с конституционными установлениями, регламентируя правовой статус государственных служащих, порядок поступления и прохождения государственной службы, государство применительно к этой сфере может устанавливать пределы и ограничения прав служащих с учетом обеспечения баланса конституционно защищаемых ценностей и интересов.
Ключевые слова: правовой статус; государственный служащий; запреты; требования; правовые пределы и ограничения прав государственных служащих.
Annotation. The article analyzes the characteristics of the limits of legislative restrictions of the rights of civil servants in modern Russia. In accordance with the constitutional provisions regulating the legal status of civil servants, the procedure of admission and the civil service, the state in relation to this sphere can set the limits and restrictions of the rights of employees, to ensure the balance of the constitutional protected values and interests.
Keywords: legal status; a state official; prohibitions; requirements, legal limits and restrictions of the rights of civil servants.
Пределы законодательного ограничения государственно-властных субъектов — это один из принципов организации их деятельности в границах правового государства и юридическое средство законодательного регулирования. Ограничение в праве, как производное от правового ограничения, являет собой сложный юридический феномен, системно включенный во все сферы жизнедеятельности отдельного человека и государства в целом. Его генезис характеризуется поступательным истори-ко-правовым развитием как в науке, так и в практике — от специально-отраслевых интерпретаций до общего теоретико-правового доктринирования1, от конституционного до конкретно-законодательного закрепления. Как и другие социальные регуляторы, правовые пределы и ограничения прав имеют особые признаки, зависящие от особенности само-
го законодательства, в котором они находят свое закрепление.
Анализируя пределы законодательного ограничения прав государственных служащих, классифицируем их по признакам.
1. Правовые пределы деятельности государственных служащих регламентируют определенные дозволения, которые выражены посредством прав, обязанностей и требований, составляющих статус государственного служащего. Например, государственному служащему предписано «исполнять свои должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных российским законодательством; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граж-
дан и организаций; соблюдать служебный распорядок государственного органа»2. Что касается прав, то уместно привести пример дозволения для государственного служащего, который «вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов»3.
2. Правовые пределы определены в законодательстве Российской Федерации. Нормы, устанавливающие правовые пределы для государственных служащих, закреплены в Основном законе государства — Конституции РФ в форме основания и правовых принципов государственной власти, ее компетенции (функций и полномочий), определенных запретов как средств ограничительного характера, а так же «в виде принципов права, которые должны определять содержание позитивного права и практики его реализации»4. Например, согласно ст. 10 Конституции РФ: «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»5. А в п. 3 ст. 11 Конституции РФ установлено, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».
В федеральных конституционных законах и в федеральных законах установлены правовые пределы, составляющие правовое положение непосредственно конкретных органов государственной власти. Например, согласно п. 6 ст. 29 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» сотрудник полиции не может находиться на службе в полиции, если имеет «близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с сотрудником полиции, а также если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому»6.
Акты Конституционного Суда РФ также имеют большое значение в регулировании правовых преде-
лов деятельности органов государственной власти, так как именно Конституционному Суду РФ дано право конституционного контроля на предмет соответствия законодательства Российской Федерации Конституции РФ, а также толкования ее положений. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 2014 г. сказано: «Законодатель, определяя правовой статус сотрудников, проходящих службу в органах внутренних дел, вправе устанавливать для этой категории граждан особые требования, в том числе к их личным и деловым качествам, и особые обязанности, обусловленные задачами, принципами организации и функционирования органов внутренних дел, а также специфическим характером деятельности указанных лиц. Граждане, добровольно избирая такого рода деятельность, в свою очередь, соглашаются с ограничениями, которые обусловливаются приобретаемым ими правовым статусом, а потому установление особых правил прохождения государственной службы, включая правоохранительную службу, и требований к избравшим ее лицам само по себе не может рассматриваться как нарушение закрепленных ст.ст. 32 (ч. 4) и 37 (ч. 1) Конституции Российской Федерации права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Это, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, находится в полном соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, допускающей в установленных ею целях ограничения прав граждан федеральным законом, и не противоречит п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ № 111 1958 г. относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которому различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией»7.
3. Правовые пределы выступают в качестве инструмента системы права, так как воплощаются с помощью правовых средств «как позитивных, так и негативных»8.
В соответствие с Конституцией РФ государству предоставлено право использовать определенные юридические «позитивные» средства по организации государственной власти для целей, стоящих
перед государством и обществом. Они оформляются посредством функций и властных полномочий, принципов организации и деятельности органов государственной власти и их должностных лиц. Например, в своем Постановлении от 21 марта 2014 г. № 7-П Конституционный Суд РФ указывает: «осуществляя в соответствии с п. г, м, т ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование отношений, связанных с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, в том числе устанавливая требования к сотрудникам, проходящим службу в органах внутренних дел, обусловленные возложением на них обязанностей правоохранительной деятельности, и последствия невыполнения этих требований, федеральный законодатель обязан обеспечивать баланс между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами, соблюдая вытекающие из Конституции Российской Федерации принципы справедливости, равенства и соразмерности, а вводимые им нормы должны отвечать критериям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования; при этом ограничения прав и свобод во всяком случае не должны посягать на само существо права и приводить к утрате его основного содержания»9.
Так, в подпункте 4 п. 3 ст. 4 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел» четко установлено, что «ограничение прав и свобод человека и гражданина в отношении сотрудника органов внутренних дел допускается федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для выполнения задач, связанных с защитой основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, и для обеспечения безопасности государства»10.
Так же государству дано право применять и так называемые «негативные» юридические средства разрешительного правового регулирования, отлича-ющимеся такими свойствами как упорядоченность, конкретизация, процессуально-процедурная форма закрепления, а также обеспеченность государственно-властным принуждением. В практическом применении данные правовые средства призваны обеспечить четкую организованность, дисциплину,
порядок и регламент деятельности органов государственной власти и их должностных лиц.
4. Правовые пределы являются не только основой разрешительного правового регулирования, но и основой правового ограничения функционирования государственной власти.
Так, говоря о принципах правового государства, уместно выделить два из них:
ф первый, раскрывающий социальную сторону сущности правового государства — наиболее полное обеспечение прав человека и гражданина;
Ф второй — показывает формально-юридическую сторону правового государства — это последовательное связывание государственной власти правом и формирование для государственных органов режима правового ограничения. Первый принцип четко зафиксирован в ст. 2 Конституции РФ: «человек, его права и свободы являются высшей ценность»; государство должно, следуя этому принципу, создать систему социальных средств, при которой конституционные права и свободы человека будут на первом месте, а осуществление функций государственной власти будет вторичны.
Что касается второго принципа, уместно привести высказывание А. Эсмена, который еще в начале XX в. писал: «Индивидуальные права представляют все одну общую черту: они ограничивают права государства. Государство должно воздерживаться от вмешательства в известные области, предоставляя известный простор личной деятельности.. ,»п.
Государство, каким бы оно ни было, не может само себя ограничить. Государственную власть могут ограничить именно права и свободы человека, воля гражданского общества, составляющие главную часть права. «Кто защищает свое право, — писал Р. Иеринг — тот в узких пределах его защищает право вообще»12. Так, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе» говорится: «гражданский служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций»13.
Так же ко второму принципу правоограниче-ний государственной власти можно отнести принцип разделения властей, выдвинутый Дж. Локком и Ш. Монтескье, главное требование которого заклю-
чается в том, что законодательная, исполнительная и судебная ветви власти самостоятельные, взаимос-держивающие друг друга, осуществляющие свои функции посредством особой системы органов государственной власти. В частности, данная система сдержек и противовесов установлена в Конституции РФ (ст. 10, 11) и в российском законодательстве посредством норм, закрепляющих правовые ограничения в отношении государственных органов вышеназванных ветвей власти.
5. Правовые пределы, применительно к органам государственной власти и их должностным лицам, осуществляя правовое регулирование должны достигать социально полезные цели и задачи. Среди таких целей является ориентирование государственных служащих на выполнение государственно-служебных полномочий и исключение различных злоупотреблений со стороны служащих, а также предотвращение использования в своих личных целях служебного положения14. Для примера можно привести п. 4 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» где говорится, что «гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе, не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности».
6. Правовые пределы призваны выполнять регулятивную и охранительную функции.
Так, регулятивная функция осуществляется путем нормативного закрепления функций, обязанностей, запретов и на добровольной основе исполнения властных полномочий органами государственной власти и их должностных лиц для обеспечения устойчивости и стабильности социально-правовой системы. Например, «гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств
федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации»15.
В свою очередь, охранительная функция правовых пределов, как указывает С.С. Алексеев, «как бы «растворена» во всех институтах права, и основным средством ее проявления является принуждение лиц к юридической ответственности»16. Например, «использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, — наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо принудительными работами на срок до четырех лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет»17.
7. Правовые пределы определяют статическое состояние правового статуса органов государственной власти и их должностных лиц. Так, статическое состояние компетенции органов государственной власти и их должностных лиц регулируется законодательством Российской Федерации, например, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» и многими другими законодательными актами.
Итак, правовые пределы установленные Конституцией РФ, являются первичными, а закрепленные в других нормативно-правовых актах — производные; материальные, с помощью которых государство осуществляет воздействие посредством прямого правового регулирования и процессуальные, являющиеся
юридической категорией и одновременно процессуальной формой выражения; в зависимости от направленности юридических средств правовые пределы могут быть как позитивные, так и негативные; разрешительные и ограничительные правовые пределы; в зависимости от функциональных начал — регулятивные и охранительные; правовые пределы, являющиеся частью правового статуса могут быть конституционные, уголовные, административные и др.
Проведенный анализ показал, что правовые пределы организации и деятельности органов государственной власти и государственных служащих представляют собой установленные и закрепленные на законодательном уровне пределы и ограничения прав служащих, в которых определена юридическая фабула государственной власти.
Представляется, что специфика государственной службы как профессиональной деятельности, гарантирующей реализацию полномочий государственных органов, опосредуется специфическим правовым статусом государственных служащих. Исходя из этого, регламентируя правовой статус государственных служащих, порядок поступления и прохождения государственной службы, государство, применительно к этой сфере, может устанавливать пределы и ограничения прав служащих, с учетом обеспечения баланса конституционно защищаемых ценностей и интересов.
Таким образом, следует сказать, что ключевыми положениями, регламентирующими включение ограничений прав государственных служащих в систему правоотношений, выступают установления ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, определяющие юридические пределы и фактические условия их применения. При этом косвенным подтверждением соблюдения принципов конституционного строя в данном вопросе выступает наличие в указанной норме закрытого перечня условий ограничения субъективных прав служащих, а также их непосредственная взаимосвязь с формально-юридической стороной вопроса — конституционной гарантией от злоупотребления в части определения таких ограничений непосредственно федеральным законом. Более того, как представляется, данное конституционное положение в последующем ориентирует законодателя на обязательное и четкое установление в федеральном законе конкретных условий и пределов ограничений субъек-
тивных прав государственных служащих в соответствующей правовой ситуации, в чем также прослеживается правообеспечительный потенциал.
1 См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юристъ, 2004. С. 106.
2 Ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 2 апреля 2014 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации // Консультант Плюс: [Электронный ресурс]. http://www.consultant.ru
3 Ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 2 апреля 2014 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации // Консультант Плюс: [Электронный ресурс]. http://www.consultant.ru
4 Варламова Н.В. Доклад, представленный на первых фи-лософско-правовых чтениях памяти академика B.C. Нерсе-сянца // Право и политика. 2006. № 12. С. 37.
5 Конституция РФ 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ и от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ) // Консультант Плюс: [Электронный ресурс]. http://www.consultant.ru
6 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (в ред. от 3 февраля 2014 г.) // Российская газета. 2011, 10 февраля.
7 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2014 г. № 7-П По делу о проверке конституционности положения п. 7 ч. 3 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А.М. Асельдерова, К.Г. Рабаданова, Г.К. Сулейманова и Е.В. Тарышкина // http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_160804/
8 См.: КарташовВ.Н. О системном и ситуационном подходах к проблеме ограничения прав человека // Теория и практика ограничения прав человека по российскому законодательству и международному праву : сб. науч. тр. / под. ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 1998. Ч. 1. С. 43—47.
9 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2014 г. № 7-П По делу о проверке конституционности положения п. 7 ч. 3 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А.М. Асельдерова, К.Г. Рабаданова, Г.К. Сулейманова и Е.В. Тарышкина // http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_160804/
10 Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (в ред. от 21 марта 2014 г.) «О службе в органах внутренних дел» // Консультант Плюс: [Электронный ресурс]. http://www.consultant.ru
11 Эсмен А. Общие основания конституционного права. СПб, 1909. С. 398.
12 ИерингР. Борьба за право. СПб , 1907. С. 44.
13 П. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 2 апреля 2014 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Консультант Плюс: [Электронный ресурс]. http://www.consultant.ru
14 См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 175.
15 Ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 2 апреля 2014 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Консультант Плюс: [Электронный ресурс]. http://www.consultant.ru
16 См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1963. Вып. 1: Введение. Сущность социалистического права. С. 64—67.
17 Ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации // Консультант Плюс: [Электронный ресурс]. http://www. consultant.ru
