CC BY
291
ЮРИДИЧЕСКИЙ ХАРАКТЕР ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ГОСУДАРСТВ - УЧАСТНИКОВ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПАКТОВ О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА
А.Х. Абашидзе
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, Москва, Россия, 117198
В статье рассматриваются мнения двух договорных органов по правам человека системы ООН: Комитета по экономическим, социальным и культурным правам и Комитета по правам человека по вопросу об юридическом характере обязательств государств — участников Международных пактов о правах человека 1966 г.
Ключевые слова: Комитет по экономическим, социальным и культурным правам; Комитет по правам человека; замечания общего порядка; принцип добросовестности выполнения международных обязательств.
Нормативной основой системы прав человека ООН, детализирующей положения Устава ООН, касающихся «всеобщего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех без различия расы, пола, языка и религии», служат акты, составляющие «Международный билль о правах человека».
Еще в процессе создания Международного билля о правах человека вопрос о юридическом характере обязательств государств по различным категориям прав человека и основных свобод оказался решающим в деле выработки вместо одного двух пактов о правах человека.
В связи с этим в начале необходимо остановиться на истории выработки Международного билля о правах человека. После принятия Устава ООН и создания функциональных органов по правам человека в рамках ООН, подчиняющихся ЭКОСОС, начался процесс выработки Международного билля о правах человека. Сразу на своей 1-й сессии в 1947 г. Комиссия по правам человека (функциональный орган ЭКОСОС, которая в 2006 г. была заменена Советом по правам человека) поручила своим сотрудникам разработку «предварительного проекта международного билля о правах человека». В конце того же года Комиссия по правам человека решила, что термин «международный билль о правах человека» должен относиться ко всем разрабатываемым документам, и в связи с этим создала три рабочие группы: по декларации, по конвенции (которую она позже переименовала в «пакт») и по мерам осуществления.
На основе резолюции 217A (III) от 10 декабря 1948 г. Генеральная Ассамблея приняла Всеобщую декларацию прав человека в качестве первого из числа намечавшихся документов. В этот же день Генеральная Ассамблея просила Комиссию по правам человека подготовить в первоочередном порядке проект пакта о правах
человека и проект по его осуществлению. В 1949 г. Комиссия по правам человека рассмотрела такой проект пакта, а в 1950 г. пересмотрела первые 18 статей на основе замечаний, полученных от правительств. При этом ГА ООН в своей резолюции 421 (V) подчеркнула, что пользование гражданскими и политическими свободами и обладание правами экономическими, социальными и правами в области культуры связаны между собой и взаимно обусловливают друг друга. Однако в 1951 г. Генеральная Ассамблея поручила Комиссии по правам человека «выработать проекты двух пактов о правах человека, в одном из которых должны содержаться гражданские и политические права, а в другом — права экономические и социальные и права в области культуры» (рез. 543 (VI)).
Разработка двух пактов была завершена в 1966 г. 16 декабря того же года ГА ООН на основе своей резолюции утвердила Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. В соответствии с той же резолюцией был принят Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, предусматривающий меры по осуществлению данного пакта, возложенные на Комитет по правам человека, выполняющий функции контрольного органа (также известный под названием договорного органа). Что касается аналогичного факультативного протокола к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, он был принят ГА ООН более чем 40 годами позже, 10 декабря 2008 г., и предусматривает меры по осуществлению данного пакта, возложенные на Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (еще не вступил в силу).
Принятие вместо одного двух международных пактов часто в правовой литературе объясняется расхождением в позиции капиталистических и социалистических государств в разгар «холодной войны», обусловленным идеологическим противостоянием: западные капиталистические государства отдавали предпочтение гражданским и политическим правам человека, обвиняя социалистические государства в их нарушениях, а социалистические государства — наоборот, отдавали предпочтение экономическим и социальным правам, обвиняя капиталистические государства в нарушении этих прав [4].
Однако такое расхождение не помешало этим же государствам в Воззвании Тегеранской конференции от 13 мая 1968 г. (принятом на Международной конференции ООН по правам человека, которая проходила в Тегеране для обзора работы ООН, проделанной за 20 лет со времени принятия Всеобщей декларации прав человека (10 декабря 1948 г.), подчеркнуть, что, поскольку права и свободы человека неделимы, полное осуществление гражданских и политических прав невозможно без осуществления экономических, социальных и культурных прав [3. С. 75-77].
Для справки отметим, что Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах вступил в силу 3 января 1976 г., а Международный пакт о гражданских и политических правах — 23 марта того же года. В настоящее время Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах ратифицировали 160 государств, а Международный пакт о гражданских и политических правах — 165 государств.
Казалось бы, указанная статистика, а также множество актов, принятых в системе ООН, подтверждают одинаковое отношение государств ко всем правам человека: гражданским, политическим, социальным, экономическим и культурным. Однако на практике, особенно на уровне тех же государственных органов, отвечающих за выполнение обязательств по этим пактам, наблюдаются попытки неодинакового подхода по их осуществлению путем различной трактовки нормативного характера самих этих прав.
Прежде всего указывается на то, что Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах в отличие от Международного пакта о гражданских и политических правах предоставляет государствам большую гибкость в обеспечении экономических, социальных и культурных прав. Соответствующее положение (п. 1 ст. 2) Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах в этом отношении гласит: «Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер». Более того, в п. 3 данной статьи предусмотрено, что «развивающиеся страны могут с надлежащим учетом прав человека и своего народного хозяйства определять, в какой мере они будут гарантировать признаваемые в настоящем Пакте экономические права лицам, не являющимся их гражданами» [5. С. 8].
Очевидно, что в определенной степени эти положения Пакта могут использоваться правительствами в качестве своеобразной отговорки в случае, когда они не обеспечивают достижение надлежащих стандартов в рассматриваемой сфере. Такая вероятность вполне допускается, поскольку многие правительства не считают экономические, социальные и культурные права в качестве прав человека. Ряд из них склоны рассматривать эти вопросы в аспекте, скорее, формирования политики и программы, а не прав. В результате правительства решают, когда именно они считают принимать те или иные меры и какой объем ресурсов они готовы ассигновать на решение соответствующих вопросов.
Учитывая подобные обстоятельства, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам принял Замечание общего порядка в 1990 г. (№ 3), а затем дополнил его положение другим Замечанием общего порядка в 1998 г. (№ 9). Указанные замечания рассматривают сущность обязательств государств относительно обеспечения реализации на их территории основных положений Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах во внутреннем праве государства — участника Пакта.
Заметим, что эти акты были приняты Комитетом в условиях отсутствия «холодной войны» и глобального идеологического противостояния.
В Замечании общего порядка № 3 (о природе обязательств государств-участников по п. 1 ст. 2 Пакта) Комитет по экономическим, социальным и культурным правам рассмотрел вопросы, связанные с природой и сферой охвата обяза-
тельств государств-участников. В Замечании № 9 Комитет попытался органично развить некоторые элементы предыдущего Замечания общего порядка № 3.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам подчеркивает, что главное обязательство государств-участников по Пакту об экономических, социальных и культурных правах заключается в обеспечении осуществления признаваемых в нем прав.
Обязывая правительства добиваться этого «всеми надлежащими способами», Пакт предлагает широкий и гибкий подход, позволяющий принимать во внимание специфику правовых и административных систем каждого государства. Однако, по мнению Комитета, данная гибкость сосуществует с обязательством каждого государства-участника использовать все имеющие в его распоряжении средства для обеспечения осуществления признаваемых в Пакте прав. В этой связи необходимо учитывать основополагающие требования международного права прав человека, а именно: нормы Пакта должны быть надлежащим образом признаны во внутреннем праве; любому потерпевшему лицу или группе лиц должны быть обеспечены надлежащие средства восстановления нарушенных прав, или средства защиты, а также должны быть приняты надлежащие меры для обеспечения подотчетности правительств.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам считает, что вопросы, касающиеся применения положений Пакта во внутреннем праве, следует рассматривать сквозь призму двух принципов международного права. Первый из этих принципов, отраженный в ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., заключается в том, что «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора».
Другими словами, государствам надлежит при необходимости изменять свое внутреннее право с тем, чтобы обеспечить осуществление своих договорных обязательств.
Второй принцип нашел отражение в ст. 8 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой «каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом».
Комитет замечает, что Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах не содержит прямого аналога Международного пакта о гражданских и политических правах, который налагает обязательства на государства-участников, в частности, «развивать возможности судебной защиты». Тем не менее, с точки зрения Комитета по экономическим, социальным и культурным правам, государству-участнику, стремящемуся оправдать отсутствие в его правовой системе каких-либо внутренних средств правовой защиты в случаях нарушений экономических, социальных и культурных прав, необходимо будет доказать, что:
- либо такие средства защиты не предоставляют собой «надлежащих способов» по смыслу п. 1 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах;
- либо, ввиду наличия других используемых способов — в них нет необходимости.
Однако это будет трудно доказать, и Комитет считает, что во многих случаях другие используемые «способы», возможно, окажутся неэффективными, если они не будут подкреплены или дополнены средствами судебной защиты.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам отмечает, что в целом имеющие обязательную юридическую силу международные стандарты в области прав человека должны иметь непосредственное применение во внутренней правовой системе каждого государства-участника, предоставляя тем самым реальную возможность лицам добиваться обеспечения осуществления своих прав через национальные суды и другие органы правосудия. В данном плане норма исчерпания внутренних средств правовой защиты, безусловно, укрепляет примат национальных средств защиты.
Существование и дальнейшее развитие международных процедур рассмотрения индивидуальных жалоб является важным, однако аналогичные процедуры, в конечном счете, только дополняют эффективные внутренние средства правовой защиты.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам подчеркивает, что Пакт не предусматривает конкретных средств, при помощи которых его положения должны осуществляться в национальном праве. Более того, он не содержит никаких положений, обязывающих к его полной инкорпорации или требующих предоставления ему какого-либо определенного статуса в национальном праве. Хотя выбор конкретного метода обеспечения осуществления признанных Пактом прав в национальном праве оставлен на усмотрение каждого государства-участника, используемые способы должны быть надлежащими в смысле обеспечения результатов, сообразующихся с полным осуществлением государством-участником своих обязательств. По мнению Комитета, избранные способы также подлежат рассмотрению в качестве части процедуры обсуждения Комитетом вопроса о выполнении государством-участником его обязательств по Пакту.
Анализ практики государств по применению положений Пакта показывает, что государства используют разнообразные подходы.
Одни вообще не принимают никаких конкретных мер. Из числа тех государств, которые принимают меры, одни «трансформировали» Пакт во внутреннее право путем дополнения или изменения действующего законодательства и без ссылок на конкретные положения Пакта.
Другие интегрировали его положения во внутреннее право таким образом, что они были оставлены в неизменном виде, что, в свою очередь, сделало их частью национального права. Зачастую это делается посредством конституционных положений, предоставляющих преимущественную силу положениям международных договоров по правам человека перед любыми несоответствующими национальными законами. Подход государств к трактовке положений Пакта в значительной степени зависит от подходов, применяемых ими во внутреннем праве в отношении международных договоров в целом.
По убеждению Комитета по экономическим, социальным и культурным правам, вне зависимости от предпочитаемой методологии должен соблюдаться ряд принципов, вытекающих из обязанности обеспечивать осуществление Пакта.
Во-первых, выбранные способы осуществления должны быть адекватными, чтобы обеспечить выполнение обязательств по Пакту. При определении оптимального способа придания юридической силы признаваемым Пактом правам в системе внутреннего права актуальное значение имеет необходимость обеспечения возможности защиты прав в судебном порядке.
Во-вторых, должны приниматься во внимание средства, которые уже доказали в соответствующей стране свою наибольшую эффективность в деле обеспечения защиты других прав человека. В тех случаях, когда средства, используемые для обеспечения осуществления положений Пакта об экономических, социальных и культурных правах, в существенной степени отличаются от средств, используемых при осуществлении других договоров в области прав человека, для обоснования этого должны быть представлены веские доводы с учетом того, что положения Пакта в значительной степени сопоставимы с положениями, используемыми в договорах о гражданских и политических правах.
В-третьих, хотя Пакт по экономическим, социальным и культурным правам формально не обязывает государства инкорпорировать содержащиеся в нем положения во внутреннее право, такой подход является желательным. Прямая инкорпорация позволяет избежать проблем, которые могут возникнуть при «переводе» договорных обязательств в нормы национального права, и обеспечивает лицам основу для прямых ссылок на признаваемые Пактом права в национальных судах. По этим причинам Комитет настоятельно рекомендует официально принять или инкорпорировать Пакт в национальное право.
По мнению Комитета по экономическим, социальным и культурным правам, право на эффективную защиту не следует толковать в качестве непременно требующих наличия средств судебной защиты.
Во многих случаях средства административной защиты будут достаточными, и те, кто находится под юрисдикцией государства-участника, имеют законные основания, базирующиеся на принципе добросовестности, рассчитывать на то, что при принятии своих решений все административные органы будут учитывать требования Пакта. Любые такие средства административной защиты должны быть доступными, приемлемыми, своевременными и эффективными. Зачастую уместной была бы также возможность обжалования, в конечном итоге, таких административных процедур в судебном порядке. Иными словами, во всех случаях, когда полное и эффективное осуществление того или иного права по Пакту невозможно обеспечить без определенного судебного вмешательства, необходимо предусмотреть адекватные средства судебной защиты.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам подчеркивает, что, когда речь идет о гражданских и политических правах, необходимость наличия средств судебной защиты в случае их нарушений, как правило, воспринимается как нечто само собой разумеющееся. К сожалению, в случае экономических, социальных и культурных прав подход очень часто является
противоположным. Такое расхождение не может быть оправдано ни характером прав, ни соответствующими положениями Пакта. Комитет уже четко заявил, что считает возможным прямое применение многих положений Пакта, прежде всего положений ст. 3, 7, 8, 10, 13 и 15 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.
В данной связи Комитет считает важным проводить различие между возможностью обеспечения прав в судебном порядке и прямо применяемыми нормами. Кроме того, следует иметь в виду, что в Пакте нет ни одного права, которое в подавляющем большинстве систем не могло бы рассматриваться в качестве обладающего, по крайней мере, некоторыми существенными аспектами, обеспечивающими возможность его защиты в судебном порядке.
По замечанию Комитета по экономическим, социальным и культурным правам, иногда высказывается мысль о том, что вопросы, связанные с распределением ресурсов, должны рассматриваться не судами, а политическими органами власти. По мнению Комитета, хотя к разделению сфер компетенции между различными ветвями власти необходимо относиться с уважением, нужно признать, что суды, как правило, уже участвуют в решении широкого спектра вопросов, имеющих важное значение с точки зрения распределения ресурсов. Таким образом, принятие жесткой классификации экономических, социальных и культурных прав, которая уже в силу самого их определения вывела бы их из круга ведения судов, было бы произвольным и несовместимым с тем принципом, согласно которому названные две группы прав человека являются неделимыми и взаимозависимыми. Это также резко сократило бы возможности судов по защите прав самых уязвимых групп общества.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам считает, что Пакт не исключает возможности рассмотрения содержащихся в нем прав в качестве прямо применяемых в системах, предусматривающих такую возможность. В связи с этим Комитет напоминает, что в период подготовки Пакта попытки включить в него конкретное положение о «невозможности его прямого применения» были решительно отвергнуты.
По мнению Комитета, в большинстве государств решение вопроса о возможности прямого применения того или иного договорного положения относится к компетенции судов, а не исполнительной или законодательной власти. Для эффективного выполнения этой функции соответствующие суды и другие органы правосудия должны понимать характер и значение Пакта, а также важную роль средств судебной защиты в его осуществлении.
Так, например, когда правительства участвуют в судопроизводстве, они должны содействовать такому толкованию внутреннего права, которое способствовало бы осуществлению их обязательств по Пакту. Особенно важно не занимать заранее той позиции, в соответствии с которой такие нормы не должны рассматриваться в качестве прямо применяемых норм.
Из имеющейся информации ясно следует, что практика государств является неодинаковой. Комитет отмечает, что некоторые суды применяют положения Пакта либо непосредственно, либо в качестве толковательных стандартов. Дру-
гие суды готовы в принципе признать значимость Пакта для толкования положений внутреннего права, но на практике влияние Пакта на обоснование решений или итоги рассмотрения дел является весьма ограниченным.
Суды отказываются признать какие-либо юридические последствия Пакта в делах, при рассмотрении которых участники разбирательства пытаются опереться на его положения. В большинстве стран остаются значительные нереализованные возможности для большей опоры судов на положения Пакта.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам отмечает, что в пределах надлежащего выполнения своих функций в сфере судебного надзора суды должны учитывать признаваемые Пактом права в тех случаях, когда это необходимо для обеспечения соответствия между поведением государства и его обязательствами по Пакту. Пренебрежение этой ответственностью со стороны судов несовместимо с принципом господства права, который неизменно подразумевает уважение международных обязательств в области прав человека.
Комитет напоминает общепризнанный подход о том, что нормы внутреннего права следует в максимально возможной степени толковать таким образом, чтобы это соответствовало международно-правовым обязательствам государства. Следовательно, когда перед национальным правоприменительным органом встает проблема выбора между толкованием норм внутреннего права, которое приведет к нарушению государством Пакта, и толкованием, которое позволит государству выполнить положения Пакта, международное право диктует необходимость выбора второго варианта. Гарантии справедливости и недискриминации должны в максимально возможной степени толковаться так, чтобы содействовать обеспечению полной защиты экономических, социальных и культурных прав [4. С. 102-109].
В 2004 г. Комитет по правам человека принял Замечание общего порядка (№ 31) о характере общего юридического обязательства, налагаемого на государства-участников Международного пакта о гражданских и политических правах [1. Р. 308-314], которое заменило прежнее Замечание общего порядка (№ 3) по аналогичному вопросу. Данный вопрос также был затронут в Замечании общего порядка № 18 и Замечании общего порядка № 28.
Поскольку Замечание общего порядка (№ 31) касается ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, вначале целесообразно провести основные положения из этой статьи:
«1. Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте, без какого то ни было различия...
2. Если это уже не предусмотрено существующими законодательными или другими мерами, каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется принять необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и положениями настоящего Пакта для принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте.
3. Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется:
а) обеспечивать любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в настоящем Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве.» [5. С. 19].
Комитет по правам человека отмечает, что в данной статье определяется сфера охвата юридических обязательств, принимаемых на себя государствами — участниками Пакта. На государства-участники налагается общее обязательство уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах их территории и под их юрисдикцией лицам права, признаваемые в Пакте. Согласно принципу, сформулированному в ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., государства-участники обязаны добросовестно выполнять свои обязательства по Пакту.
Обязательства по Пакту в целом, и по ст. 2 в частности, являются юридически обязательными для каждого государства-участника. Действия всех ветвей государственного управления (исполнительной, законодательной и судебной) и других органов государственной или правительственной власти любого уровня (национального, областного или местного) могут повлечь за собой ответственность государства-участника.
Исполнительная ветвь государственной власти, которая обычно представляет государство-участник на международном уровне, в том числе и в Комитете, не может ссылаться на то обстоятельство, что действие, несовместимое с положениями Пакта, было осуществлено другой ветвью власти, в качестве оправдания для освобождения государства-участника от ответственности за указанное действие и имевшее в результате этого место нарушение Пакта. Такое понимание проистекает непосредственно из содержащегося в ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. принципа.
Хотя в п. 2 ст. 2 государствам-участникам разрешается осуществлять признаваемые в Пакте права в соответствии со своими конституционными процедурами, этот же принцип работает и на то, чтобы не дать государствам-участникам возможности ссылаться на положения конституционного права или других отраслей внутреннего права для оправдания несоблюдения или невыполнения обязательств по договору. В этом отношении Комитет напоминает государствам-участникам, имеющим федеративную структуру, положения ст. 50 Пакта, согласно которым его постановления «распространяются на все части федеративных государств без каких бы то ни было ограничений или изъятий».
Предусмотренное в п. 1 ст. 2 обязательство уважать и обеспечивать права, признаваемые в Пакте, имеет прямое действие для всех государств-участников. Комитет по правам человека напоминает о том, что в своем замечании общего порядка № 24 Комитет указал, что оговорки к ст. 2 будут несовместимы с Пактом с точки зрения его объекта и целей.
Юридическое обязательство по п. 1 ст. 2 является одновременно негативным и позитивным по своей природе. Государства-участники обязаны воздерживаться от нарушения прав, признаваемых в Пакте, и любое ограничение лю-
бого из этих прав должно быть допустимым соответствующими положениями Пакта. Когда такие ограничения имеют место, государства обязаны доказывать их необходимость и принимать только такие меры, которые требуются для достижения законных целей с точки зрения обеспечения непрерывной и эффективной защиты прав по Пакту. Ни при каких обстоятельствах ограничения не могут применяться таким образом, чтобы это нарушало существо признанного в Пакте права.
Предусмотренные в п. 1 ст. 2 обязательства юридически связывают государства-участники и как таковые не имеют прямой горизонтальной силы с точки зрения международного права.
Пакт нельзя рассматривать как замену внутреннего уголовного или гражданского законодательства. Однако позитивные обязательства государств-участников по обеспечению соблюдения предусмотренных Пактом прав будут выполнены полностью только в том случае, если люди будут защищены государством не только от нарушения предусмотренных Пактом прав представителями государства, но и от актов, совершаемых частными лицами или негосударственными образованиями, наносящими ущерб осуществлению предусмотренных Пактом прав в той мере, в какой они могут применяться в отношениях между частными лицами или негосударственными образованиями.
Могут иметь место такие обстоятельства, при которых необеспечение признаваемых в Пакте прав, как это требуется положениями ст. 2, приведет к нарушениям государствами-участниками этих прав в результате попустительства со стороны государств-участников или непринятия ими необходимых мер или неосуществления должной предусмотрительности в целях предупреждения, наказания, расследования или компенсации вреда, причиненного такими действиями со стороны частных лиц или негосударственных образований. Государствам надлежит помнить о взаимосвязи между позитивными обязательствами, налагаемыми ст. 2, и необходимостью обеспечить в соответствии с п. 3 ст. 2 эффективные средства судебной защиты в случае нарушений.
В некоторых статьях самого Пакта предусматриваются определенные области существования позитивного обязательства государств-участников, касающегося регулирования деятельности физических лиц или негосударственных образований. Например, защиты со стороны закона требует гарантированное в ст. 17 невмешательство в личную жизнь. Аналогичным образом из ст. 7 непрямо вытекает, что государства-участники должны принимать позитивные меры, для того чтобы частные лица или негосударственные образования не подвергали пыткам или жестокому, бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию других подвластных им лиц.
Бенефициарами прав, признаваемых в Пакте, являются отдельные лица. Хотя, за исключением ст. 1, в Пакте не перечислены права юридических лиц или сходных с ними образований или сообществ, многие из прав, признанных в Пакте, таких, как свобода иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору (ст. 18), свобода ассоциации с другими (ст. 22) или права представителей меньшинств (ст. 27), могут реализовываться сообща с другими лицами.
Тот факт, что компетенция Комитета получать и рассматривать сообщения ограничивается теми из них, которые представляются отдельными лицами или от их имени (ст. 1 Первого Факультативного протокола), не мешает таким лицам утверждать, что действия или бездействие, затрагивающие юридических лиц и сходные с ними образования, представляют собой нарушение их собственных прав.
Согласно п. 1 ст. 2, от государств-участников требуется уважать и обеспечивать признаваемые в Пакте права всем лицам, находящимся в пределах их территории, и всем лицам, находящимся под их юрисдикцией. Это означает, что государство-участник обязано уважать и обеспечивать любому лицу, находящемуся в пределах компетенции или эффективного контроля этого государства-участника, права, признаваемые в Пакте, даже если лицо не находится на территории государства-участника.
Как указывается в Замечании общего порядка № 15 (1986 г.), возможность пользоваться предусмотренными в Пакте правами имеют не только граждане государств-участников, но и все лица, независимо от их гражданства или отсутствия такового, которые могут оказаться на территории или под юрисдикцией государства-участника, т.е. такие лица, как просители убежища, беженцы, трудящиеся-мигранты или иные категории лиц. Этот принцип применим также к лицам, находящимся в рамках компетенции или под эффективным контролем сил государства-участника, действующих за пределами его территории, независимо от обстоятельств, при которых была установлена такая компетенция или эффективный контроль, как, например, в случае сил, представляющих собой национальный контингент государства-участника, выделенный для участия в международной операции по поддержанию или укреплению мира.
Как указывается в Замечании общего порядка № 29, положения Пакта применяются также и в ситуациях вооруженного конфликта, к которым применимы нормы МГП.
Кроме того, предусмотренное в ст. 2 обязательство государств-участников уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах их территории и под их контролем лицам признаваемые Пактом права влечет за собой обязательство не экстрадировать, не депортировать, не высылать и не выдворять каким-либо иным образом лицо со своей территории, когда имеются серьезные основания полагать, что существует реальная опасность причинения невозместимого вреда, такого, как предусмотренный в ст. 6 и 7 Пакта, будь то в страну, в которую планируется выдворить данное лицо, или в любую страну, в которую данное лицо может быть выслано впоследствии.
Пункт 2 ст. 2 налагает на государства-участники обязательство предпринимать необходимые шаги для обеспечения соблюдения признаваемых в Пакте прав во внутреннем законодательстве. Это означает, что если признаваемые в Пакте права уже не защищены во внутреннем законодательстве или практике государств-участников, от них требуется при ратификации Пакта внести во внутреннее законодательство и практику такие изменения, которые необходимы для обеспечения их соответствия положениям Пакта. Статья 2 требует, чтобы в случае наличия расхождений между положениями внутреннего законода-
тельства и Пакта внутреннее законодательство или практика были изменены таким образом, чтобы они соответствовали стандартам, устанавливаемым предусмотренными в Пакте существенными гарантиями. Статья 2 разрешает государству-участнику принимать необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и, соответственно, не требует, чтобы Пакт путем инкорпорации его в национальное законодательство мог прямо применяться в судах.
Комитет по правам человека, со своей стороны, придерживается того мнения, что гарантируемые в Пакте права могут быть лучше защищены в государствах, в которых Пакт автоматически или через соответствующую процедуру инкорпорации становится частью внутренней правовой системы. В целях содействия полному осуществлению признаваемых в Пакте прав в соответствии со ст. 2 Комитет призывает те государства-участники, в которых Пакт не является частью внутренней правовой системы, рассмотреть вопрос об инкорпорации Пакта, с тем чтобы сделать его частью внутреннего права.
Провозглашаемое в п. 2 ст. 2 обязательство принимать меры для обеспечения реализации признаваемых в Пакте прав является абсолютным обязательством непосредственного действия. Несоблюдение этого обязательства не может быть оправдано какими бы то ни было внутренними соображениями политического, социального, культурного или экономического характера.
В п. 3 ст. 2 содержится требование о том, чтобы наряду с эффективной защитой признаваемых в Пакте прав государства-участники обеспечивали любым лицам доступные и эффективные средства правовой защиты для восстановления нарушенных прав. Такие средства правовой защиты должны соответствующим образом адаптироваться, с тем чтобы учитывать особую уязвимость некоторых категорий лиц, включая, в частности, детей.
Комитет по правам человека придает большое значение тому, чтобы государства-участники создавали надлежащие судебные и административные механизмы для рассмотрения жалоб на нарушение прав во внутреннем законодательстве.
Комитет отмечает, что осуществление признаваемых в Пакте прав может быть эффективным образом обеспечено судами различными способами, включая прямое применение положений Пакта, применение сопоставимых конституционных или иных положений закона или же путем ссылок на положения Пакта при применении положений национального законодательства.
Особенно важное значение для выполнения общего обязательства по скорейшему, тщательному и эффективному расследованию утверждений о нарушениях прав с помощью независимых и беспристрастных органов имеют административные механизмы. Непринятие государством-участником мер для проведения расследования утверждений об имевших место нарушениях само по себе может стать отдельным нарушением Пакта. Важнейшим элементом права на эффективное средство правовой защиты является прекращение длящегося нарушения.
Пункт 3 ст. 2 требует, чтобы государства-участники обеспечивали возмещение лицам, права которых, признаваемые в Пакте, были нарушены. Без обеспечения возмещения лицам, права которых, признаваемые в Пакте, были нару-
шены, обязательство обеспечения эффективного средства судебной защиты, занимающее центральное место в обеспечении эффективности п. 3 ст. 2, останется невыполненным.
Наряду с ясно выраженным требованием возмещения в п. 5 ст. 9 и п. 6 ст. 14 Комитет по правам человека считает, что Пактом предусматривается, как правило, обязательство выплаты соответствующей компенсации.
Комитет отмечает, что в соответствующих случаях возмещение может представлять собой реституцию, реабилитацию и такие меры сатисфакции, как публичные извинения, публичные церемонии, гарантии неповторения и внесение изменений в соответствующие законы и практику, а также привлечение к судебной ответственности лиц, виновных в нарушениях прав человека.
В целом, непризнание наличия вытекающего из ст. 2 обязательства принимать меры для предупреждения повторения нарушений Пакта противоречило бы его целям. Поэтому Комитет нередко отмечает необходимость принятия мер, направленных на недопущение повторения рассматриваемого нарушения. Такие меры могут потребовать внесения изменений в законы и практику государства-участника.
В тех случаях, когда в результате расследований вскрываются нарушения некоторых признаваемых в Пакте прав, государства-участники обязаны обеспечить привлечение к судебной ответственности лиц, виновных в нарушении указанных прав. Как и в случае непроведения расследования, непривлечение к ответственности лиц, виновных в совершении таких нарушений, может само по себе стать отдельным нарушением Пакта.
Поэтому в тех случаях, когда государственные должностные лица или государственные служащие совершают нарушения признаваемых в Пакте прав, соответствующие государства-участники не имеют права освобождать лиц, виновных в совершении этих нарушений, от личной ответственности, как это имело место в ряде случаев применения амнистии (см. Замечание общего порядка № 20) и имевших ранее место случаев предоставления иммунитета и освобождения от наказания.
Кроме того, никакое должностное положение не может служить оправданием для того, чтобы лица, которые могут быть признаны виновными в совершении таких нарушений, пользовались иммунитетом от привлечения к юридической ответственности.
Следует также устранить и другие препятствия на пути установления юридической ответственности, такие, как ссылки на исполнение приказа вышестоящего начальника или чрезмерно короткие сроки давности в тех случаях, когда такие сроки применяются. Государствам-участникам надлежит также оказывать друг другу помощь в привлечении к судебной ответственности лиц, подозреваемых в совершении нарушений Пакта, которые являются наказуемыми в соответствии с внутренним или международным правом.
В Замечании общего порядка (№ 31) Комитет по правам человека напоминает о том, что предусмотренную ст. 41 Пакта процедуру следует рассматривать как подкрепляющую заинтересованность государств-участников в выпол-
нении другими государствами-участниками своих обязательств. Исходя из этого, привлечение внимания к возможным нарушениям установленных Пактом обязательств другими государствами-участниками и предложение соблюдать их обязательства по Пакту следует рассматривать как отражение всеобщей законной заинтересованности и отнюдь не как недружественный акт [1. Р. 308-314].
Таким образом, замечания общего порядка Комитета по экономическим, социальным и культурным правам и Комитета по правам человека подтверждают, что все права и свободы человека: гражданские, политические, экономические, социальные и культурные — не только взаимосвязаны и дополняют друг друга, но и подлежат одинаковому соблюдению и выполнению государствами-участниками соответствующих пактов. Лишь такой подход содействует «улучшению условий жизни при большей свободе», как об этом говорится в преамбуле Устава ООН. По мнению Генерального секретаря ООН Кофи Анна-на, понятие «большей свободы включает целую идею о том, что развитие, безопасность и права человека неотделимы друг от друга» [2. С. 6].
ЛИТЕРАТУРА
[1] Док. ООН. HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. I). 2004.
[2] Доклад Генерального секретаря ООН «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» // Док. ООН. A/59/2005. 21 марта 2005 г.
[3] Международные акты о правах человека: Сборник документов / Сост. В.А. Карташ-кин, Е.А. Лукашева. — 2-е изд., доп. — М.: НОРМА-М, 2002.
[4] Организация Объединенных Наций и защита прав человека: Монография / Под. ред. А.Х. Абашидзе. — М.: РУДН, 2009.
[5] Права человека: Сборник международных договоров. Том I (часть первая). Универсальные договоры. Организация Объединенных Наций. — Нью-Йорк и Женева, 2002.
JURIDICAL CHARACTER OF THE STATE-PARTIES' OBLIGATIONS ON THE INTERNATIONAL COVENANTS ON HUMAN RIGHTS
A.Kh. Abashidze
The Department of International Law Peoples' Friendship University of Russia
6, Miklukho-Maklaya st., Moscow, Russia, 117198
Opinions of the two UN's system treaty bodies on human rights: Committee on human rights and Committee on economic, social and cultural rights on the question of juridical character of the stateparties' obligations on the international covenants on human rights (1966) are analysed in the theses.
Key words: Committee on economic, social and cultural rights; Committee on human rights; general commonts; Principle pacta sunt servanda.
