CC BY
68
М.В. Немытина, К.В. Ахметжанова
Немытина Марина Викторовна — доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой истории права и государства
Юридический институт Российского университета дружбы народов
Ахметжанова Кристина Викторовна — помощник городского прокурора
Домодедовская городская прокуратура
Юридические коллизии в контексте социологического подхода
8 декабря 2015 г. на традиционном ежегодном совещании со статс-секретарями министерств и ведомств Председатель Совета Федерации В.И. Матвиенко, определяя основные направления совместной работы Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, предложила ввести мораторий на бессистемное внесение поправок в законодательство. Ею было отмечено, что только в 2015 г. изменения в Уголовный кодекс вносились 13 раз, в Налоговый — 28 раз, рекордсменом стал Кодекс об административных правонарушениях, которого изменения коснулись 39 раз.1 «Давайте договоримся вносить изменения в них пакетом и не чаще одного раза в сессию», — призвала Спикер Совета Федерации, отметив при этом, что часто меняющиеся правила игры, в частности, в налоговой сфере, не дают эффективно работать бизнесу. Среди недостатков работы Правительства по внесению законодательных инициатив было отмечено, что каждый третий закон нуждается в дополнительных подзаконных актах, которые должны разрабатываться Правительством и вносится пакетом вместе с законом. Однако законопроекты вносятся в Государственную Думу РФ без такого пакета, что ведет к нарушению сроков принятия парламентом законодательных актов. Отметив, что в 2015 г. было принято порядка двух десятков федеральных законов, вносящих изменения в законы о поправках. В.И. Матвиенко потребовала отказаться от практики «принятия законов о внесении изменений в законы о внесении изменений» 2. Призвав Правительство РФ к системной работе по подготовке законопроектов, она пообещала, со своей стороны, навести в данной сфере должный порядок3.
Чтобы шире взглянуть на обозначенную проблему законотворческой активности на федеральном уровне, обусловившую высокую степень коллизионности законодательства, можно проанализировать динамику деятельности Государственной Думы Российской Федерации за последние годы. Так, в 2012 г. в Государственную Думу РФ было внесено 1202 проекта федеральных законов, из них было принято 3374; в 2013 поступило 1513 законопроектов, был принят 4515; в 2014 г. — 1688, одобрено 5556; в 2015 г. — 1588, одобрено — 4807. Анализируя данную статистику, можно констатировать, что количество поступающих проектов федеральных законов ежегодно увеличивалось. При этом примерно только 1/3 из общего количества поступивших законопроектов становится законами. Еще не факт, что все они пройдут верхнюю палату российского парламента и получат одобрение Президента РФ. При этом очевидно, что в каждом конкретном случае речь не идет о принятии новых, системно и концептуально проработанных законах. В среднем, около 80% принимаемых Государственной Думой законов направлено на изменение действующих федеральных законов и являются поправками к уже
1 См.: Петров В. С поправкой на кодекс // Российская газета. 2015. 9 декабря. С. 2.
2 См.: Там же.
3 Приведенные данные, конечно, нуждаются в более серьезном анализе для научных целей. Тем не менее, они взяты из официального источника — «Российской газеты». Периодическая печать, откуда можно черпать сведения о ситуации в обществе, сама по себе является источником в правоведении. Попутно следует заметить, что с позиций юридической науки источниками являются не только законы (иные нормативные правовые акты), но и материалы официального делопроизводства, отражающие «кухню» законотворческой деятельности (протоколы и
стенограммы заседаний официальных органов, проекты нормативных правовых актов и пояснительные записки к ним и др.), издания периодической печати, дневники и воспоминания государственных деятелей. Перенесением
«центра тяжести» в правовых исследованиях с источников права на источники правоведения (что гораздо шире) мы существенно расширим возможности правовых исследований, усилим их результативность и социальную зна-
чимость.
Ийр://шшш.Ьита.доу.ги/!ед18!а1:1уе/81а1:181:1с8/?1уре=уеаг&у=2012 (дата обращения: 20.04.2015). Ийр://шшш.Ьита.доу.ги/!ед18!а1:1уе/81а1:181:1с8/?1уре=уеаг&у= 2013 (дата обращения: 20.04.2015). Ийр://шшш.Ьита.доу.ги/!ед18!а1:1уе/81а1:181:1с8/?1уре=уеаг&у= 2014 (дата обращения: 20.04.2015). Ийр://шшш.Ьита.доу.ги/!ед18!а1:1уе/81а1:181:1с8/?1уре=уеаг&у= 2015 (дата обращения: 03.10.2015).
4
5
6 иВ1_
7 УВ1_
действующему законодательству. Тем самым основная работа нижней палаты российского парламента направлена на исправление ошибок, восполнение пробелов и преодоление коллизий ранее допущенных законодателем1. Для сравнения — в 90-е гг. число поправок составляло в среднем порядка 50% от общего числа принятых законов2.
Можно предположить, что в настоящее время «законодательный вал» достиг критической отметки, и большее количество законопроектов Государственная Дума Российской Федерации просто не в состоянии «переработать». За 20 лет, с 1994 по 2014 гг., Государственной Думой РФ было принято свыше 5 тыс. федеральных законов3. Эта цифра особенно впечатляет при сопоставлении с законодательной активностью в СССР. Так, Верховный Совет СССР за 40 лет за период с 1938 по 1979 гг. принял 403 закона4.
Законотворческий процесс на федеральном уровне оказывает влияние на состояние такого рода деятельности в субъектах Российской Федерации, где также фиксируется законотворческая активность и значительный рост числа принимаемых законов. Например, в 2011 г. на уровне субъектов Российской Федерации было принято 11 853 закона, в 2012 г. — 11 462, в 2013 г. — 11 6795. При этом не удивительно, что растет число законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих федеральному законодательству6.
Анализ законодательного регулирования позволяет ученым выявить серьезные дефекты законотворчества, среди которых: «неконтролируемый рост нормативного материала, водимого законодательными актами», чем обусловлено «еще большее отчуждение человека от закона»7; принятие законов вместо подзаконных нормативных правовых актов, что снижает авторитет закона как регулятора общественных отношений8.
Конституционные парламентские принципы и процедуры предопределили то, что «в ХХ веке избранный народом законодатель — парламент — работал с возрастающей активностью, и резко возрастало количество законов и других нормативных актов. Количество норм права, в том числе
V V V 9
изменений в действующем праве, возрастало в геометрической прогрессии»9, — отметила С.А. Осипова, судья Конституционного Суда Республики Латвия. Уже в 60—70-е гг. ХХ в. немецкие социологи права рост законодательной активности государства обозначили как «ЫогтвпАиЬ>, что переводится как потоп или наводнение норм, но в русском языке содержание этого явления, по мнению автора, лучше передает такое сочетание слов как «правовая лавина»10. Отмечается следующая тенденция: Ответом современному обществу, испытывающему «нормативный голод», становится «грандиозное увеличение числа правовых норм, которые безудержно обрушиваются на общество как правовая лавина. При таком количестве норм нельзя говорить о согласовании отдельных норм в процессе принятия закона с мнением заинтересованных сторон, для того, чтобы принятый закон отвечал социальным надеждам, возлагаемым на него, то есть, чтобы он создавал справедливое решение и гарантировал мир и стабильность в обществе»11. По мнению С.А. Осипо-вой, проблема состоит еще и в том, что «государство старается реализовать социальный контроль в отношениях», где общество должно самоорганизовываться, саморегулироваться и самоконтрали-роваться. Посредством нормативного правового регулирования происходит необоснованное вторжение государства в дела частных лиц12. «Правовая лавина влияет не только на количество, но и на качество законов. У законодателя при работе в таком темпе случается брак»13. Что же касается применения законов, то, как отмечает автор, «человек без специального образования не способен со-
1 См.: Евдокимов В.Б. О конституционной законности и единстве правового пространства в Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной Российской Федерации. 2013. № 3. С. 8.
2 См.: Исаков В.Б. Федеральное законодательство: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. № 10. С. 30.
3 См.: Участие прокуратуры в обеспечении единства правового пространства Российской Федерации. Информационно-аналитический обзор. М., 2014. С. 18.
4 См. Конституция СССР. Политико-правовой комментарий. М., 1982. С. 303.
5 См.: Участие прокуратуры в обеспечении единства правового пространства Российской Федерации. Информационно-аналитический обзор. М., 2014. С. 18.
6 См. там же.
7 Супатаев М.А. К проблематике цивилизационного подхода к праву (очерки общей теории и практики): монография. М., 2012. С. 6.
8См.: Власенко Н.А. Избранное. М., 2015. С. 311—312; Носов С.И., Гавашели Т.В. Систематизация как фактор модернизации российского законодательства // Право и образование. 2013. № 11. С. 30.
9 Осипова С.А. Наводнение норм — фактор, влияющий на качество правовых норм // Правовые традиции = Legal traditions. Zhidkov's readings: материалы Международной научной конференции. Москва, 29—30 марта 2013 г. / под ред. Г.И. Муромцева, М.В. Немытиной. М.: РУДН, 2014. С. 428.
10 Там же.
11 Там же. С. 429.
12 См. там же.
13 Там же. С. 431
блюдать требования законов, и даже юристу это сложно. Похоже, в будущем придется отказаться от принципа «незнание закона не освобождает от ответственности». Этот принцип работал в тех столетиях, когда законов не было так много, и они были более- менее стабильны»1.
Таким образом, в сложившейся и описанной выше ситуации не просматривается предпосылок к снижению степени коллизионности законодательства. Законодательные органы сами создают коллизии, придавая юридическую силу все новым и новым актам и нормам, вступающим в противоречия с уже существующим правовым нормативным массивом.
При этом в российском правоведении пока недостаточно представлена проблема предотвращения коллизий в рамках правотворчества. Рассматривая проблему юридических коллизий, исследователи ведут речь преимущественно об их преодолении в правоприменении (устранении и разрешении) юридико-догматическими средствами на основе темпорального и иерархического подходов, разворачивая, дополняя и уточняя эти подходы.
Избыточность нормативного правового регулирования, а вместе с ней и рост коллизий обусловлены не только дефектами законодательного регулирования, которые признает власть. Проблема гораздо глубже, она уходит в противоречие социальной реальности и ее нормативного отражения в законодательстве, в адекватность отображения нормативными правовыми средствами существующих в обществе отношений. Поэтому авторы отмечают наличие глубоких кризисных явлений не только в рамках законотворчества, но и в сфере взаимоотношений права и общества в целом2.
В обществе случаются социальные потрясения, реформы и революции, в ходе которых меняется вектор его развития, как это произошло в России на рубеже ХХ—ХХ1 вв. Так, Закон РСФСР «О собственности» 1991 г., заложивший принципиально иные экономические основы жизни российского общества, вступил в противоречие с огромным массивом законодательных актов, принятых в советский период, отрицавших частную собственность и все то, что с ней связано. Одновременно Закон «О собственности» заложил принципиально иную социальную программу в обществе, обеспечивая нормативными правовыми средствами новый экономический правопорядок. Если после столь радикальных перемен ситуация в обществе стабилизируется и утверждается новый правопорядок, право в новых условиях обеспечивает устойчивое развитие общества, сглаживая конфликты и гармонизируя отношения. Ведь предназначение позитивного, идущего от государства, права, точнее законодательства, состоит в том, чтобы обеспечить общественную стабильность.
В системе правотворчества Российской Федерации отсутствует «механизм выявления, учета и «взвешивания» социальных факторов»3. Законодательные акты, «как и прежде, принимаются без социологического обоснования, а значит и без научного предвидения их социальных последствий»4. Одновременно в науке отсутствуют обязательные требования наполнения исследований в области права социологическим компонентом. Оба этих фактора создают ситуацию, в которой «законодатель вынужден работать в условиях острого дефицита достоверной социологической информации»5. Социологическое обеспечение законотворчества путем выявления правовых установок населения одинаково необходимо как на начальной стадии разработки концепции закона с использованием достоверных прогнозов, так и на стадии реализации закона посредством осуществления контроля за эффективностью и качеством принятого правового решения.
Юридическая наука, генерируя идеи, концепты, предложения по совершенствованию законодательного регулирования, призвана выступать в качестве посредника между обществом и властью в лице государственных институтов, их должностных лиц, проводящих публичную политику, занимающихся законотворческой и иной нормотворческой деятельностью. Принадлежа обществу, являясь его институтом, юридическая наука призвана осуществлять особую миссию — транслировать потребности и ожидания общества во власть. Если механизм такого рода взаимодействия общества и власти посредством научного юридического сообщества и правовой науки как социального института не отлажен, то подобная ситуация порождает социальные конфликты и кризис в обществе. В то же время юридическая наука с помощью существующего в ее арсенале социологического инструментария (если, конечно, он разработан и существует) способна определить как «слабые звенья», так и положительные векторы в движении общества.
1 Осипова С.А. Наводнение норм — фактор, влияющий на качество правовых норм // Правовые традиции = Legal traditions. Zhidkov's readings: материалы Международной научной конференции. Москва, 29—30 марта 2013 г. / под ред. Г.И. Муромцева, М.В. Немытиной. М.: РУДН, 2014.
2 См.: Власенко Н.А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. № 8. С. 43—48; Казимирчук В.П., Худойкина Т.В. Основы концепции стабильности закона. Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 18; Матузов Н.И. Коллизии в праве: ричины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. № 5. C. 243; Немытина М.В. Трехмерная коммуникативная модель правообразования // Правоведение. 2015. № 4.
3 Законодательная социология / отв. ред. В.П. Казимирчук и С.В. Поленина. М., 2010. С. 114.
4 Там же. С. 221.
5 Там же. С. 199.
Изложенное выше позволяет сделать вывод об ограниченном пока арсенале средств российской правовой науки, которые не позволяют существенно продвинуться в решении проблемы юридических коллизий, что, на наш взгляд, актуализирует необходимость изменения ракурса правовых исследований — от юридического позитивизма (этатизма), юридической догматики — к социологическому подходу. Хотя, как отмечают авторы, в современных научных исследованиях существует тенденция, связанная с отходом от традиционного понимания коллизий в русле юридического позитивизма, и наблюдается «распространение социологической ориентации в постижении действия права»1.
Собственно, направление по разрешению коллизий в праве на основе социологического подхода было заложено в советском правоведении еще в 70-е гг. С.С. Алексеев, определявший коллизию как «столкновение» между нормативными актами, отмечал, что «в самом праве выработаны такие «внутренние механизмы», которые в ряде случаев дают возможность преодолеть просчеты законодателя, обеспечить действие юридических норм в соответствие с требованиями развивающихся общественных отношений»2. М.Т. Баймаханов3 писал о коллизиях как о противоречиях двух видов, первый из которых отражает противоречия между общественными отношениями и направленными на их регулирование правовыми нормами и институтами, второй — между самими правовыми институтами и нормами, выявлял «противоречия между разными формами субъективного, внутри самой правовой системы»4.
Понятия «коллизии в праве», «правовые коллизии», как они используются в российском правоведении, чаще означают коллизии правовых норм, а еще точнее — норм законодательства. Существующее в отечественной правовой науке понимание коллизий как противоречий законодательных норм предопределено доминированием в ней концепта юридического позитивизма. В рамках же социологического и интегративного концептов понимания права юридические коллизии следует рассматривать в русле противоречий реально существующих общественных отношений и их нормативной правовой регламентации, нашедшей отражение во всем многообразии источников права (законодательных актов, обычаев, правил корпораций, доктрин и и др.).
По мнению Ю.А. Тихомирова, юридическая коллизия представляет собой «противоречие между правовыми нормами, актами и институтами и притязаниями, действиями по их изменению, нарушению, отторжению»5. Используя термин «юридическая коллизия», автор решает проблему в более широком формате. Он исходит из того, что юридические коллизии следует рассматривать не только как несоответствие норм, правил, но как противоречие правовых притязаний, источником которых являются социальные отношения. Несколько позже в своем обширном труде «Коллизионное право» Ю.А. Тихомиров дает другое определение юридической коллизии — это «противоречие между существующим правовым порядком и намерениями и действиями по его изменению. Происходит своего рода соизмерение этого притязания либо с действующим правопорядком, либо с принципами права»6. Под «притязанием» автор понимает, во-первых, гарантированную субъектам права возможность легально защищать свой статус, во-вторых, стремление реализовать законный интерес, в-третьих, намерение ослушаться требований действующего права с целью добиться осуществления своих ин-тересов7. То есть, притязание видится автору и как право, и как интерес, и как действие. Тем самым предлагается более широкая трактовка коллизий, когда во внимание принимается не нормативный правовой акт, содержащиеся в нем нормы, а общий правопорядок, состояние общественных отношений, когда требуется соблюдение законов и нормативных правовых актов в единстве с реальными общественными отношениями, обусловленными интересами субъектов, создающих эти отношения.
Таким образом, для достижения не только терминологической, но и сущностной определенности при разграничении подходов к коллизиям в контексте юридического позитивизма (этатизма), с одной стороны, социологизма и интегративизма — с другой, следует четко разделить «коллизии в законодательстве», «коллизии в праве» и «юридические коллизии». Понятие «юридические коллизии» гораздо шире, нежели понятие «коллизии в праве», «коллизии правовых норм». Использование в обороте правовой науки более емкого понятия «юридические коллизии» позволяет отграничить в общественных отношениях: 1) сферы юридического от неюридического, когда осуществляется переход реально существующих общественных отношений на уровень их нормативной правовой регламентации, когда могут коллизировать нормы закона и морали, нормы закона и корпоративного акта; 2) реально сложившиеся в обществе отношения и их формальную регламентацию в источниках права.
Противоречие, охватываемое понятием «юридические коллизии», видится в расхождении между реально существующими в обществе отношениями и их нормативной правовой регламентацией. И в
1 Юдин А.И. Юридические коллизии и механизм их разрешения: теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2013. С. 23.
2 Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 265.
3 М.Т. Баймаханов выдающийся казахстанский ученый.
4 Баймаханов М.Т. Противоречия в развитии правовой надстройки при социализме. Алма-Ата, 1972. С. 215—216.
5 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия, власть и правопорядок // Государство и право. 1994. № 1. С. 3.
6 Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М., 2000. С. 43.
7 См. там же. С. 19.
этом отношении правовые акты с массивом содержащихся в них норм должны следовать за формирующимися и развивающимися общественными отношениями, чутко отражая их тенденции и динамику, формально закрепленные в законодательстве нормы и институты должны получать реальное воплощение в жизни общества.
Существующее в российском правоведении отношение к проблеме коллизий коренным образом отличается от ситуации, сложившейся по данному поводу в западной юриспруденции, в странах как континентального, так и англо-американского права, где проблема коллизий в праве не является столь актуальной, как в российском праве, не привлекает пристального внимания исследователей. В странах континентального права при выявлении противоречий, разного рода неопределенных ситуаций по поводу подлежащей применению нормы, юристы руководствуются общими принципами права (принципом справедливости, приоритета прав и свобод человека, принципом взвешенных интересов). В англо-американском праве в случае выявления противоречий в правовых нормах можно создать новую норму посредством судейского правотворчества. То есть, существует возможность устранить коллизию через состоявшееся судебное решение, содержащее новую норму — действует доктрина судебного прецедента.
Таким образом, решение проблемы коллизий в российском правоведении зависит от того, как будут в нем решены другие, пожалуй, более значимые проблемы. Во-первых, будет ли признана решающая роль принципов права в регулировании общественных отношений, и какие из этих принципов будут иметь первостепенное значение. Во-вторых, получит ли, наконец, повсеместное признание в качестве источника российского права судебный прецедент.
По мнению М.В. Баглая, для преодоления юридических коллизий «во всех случаях должен соблюдаться примат естественного права»1. М.А. Занина отмечает, что для преодоления коллизий частно-правовых и публично-правовых норм правоприменительные органы, в том числе суды, должны в первую очередь исходить из общих требований положений Конституции Российской Федерации и норм международного права о высшей ценности прав и свобод человека, и в каждом конкретном случае учитывать, не повлечет ли применение той или иной нормы нарушение конституционных прав граждан2. Позиции авторов отличает ценностно-ориентированный подход, который базируется на таких началах как равенство, свобода, справедливость, приоритет прав и свобод человека. Вероятно, при последовательном соблюдении данных принципов кризисные явления в правовой сфере, в том числе и юридические коллизии, могут постепенно нивелироваться, что, в свою очередь, будет способствовать повышению эффективности правого регулирования.
Коллизии в праве могут означать противоречия в концептуальных и институциональных подходах к регулируемым общественным отношениям, заложенным в законах и иных нормативных правовых актах при их построении, а также в принципах права, определяющих содержание этих актов. Есть и другие аспекты проблемы, которые создают неопределенность и путаницу в регулировании общественных отношений.
Решение проблемы юридических коллизий — это одна из задач юридической науки в общем контексте совершенствования действующего права, улучшения состояния правовых институтов, регламентирующих эти институты на законодательном уровне принципов и норм. Однако реализация этих задач приобретает смысл только при изучении с помощью социологического инструментария реальной ситуации в обществе, его потребностей в конкретных законодательных мерах, реалистичный характер которых предопределяет степень эффективности правового регулирования. В этом контексте более сложной задачей является не преодоление уже существующих коллизий внутри массивов правовых норм путем их разрешения или устранения, а предотвращение коллизий, что следует связывать с законотворческим процессом, а также всем тем, что ему предшествует, предопределяет формализованную процедуру принятия закона. В этой связи следует переориентировать усилия научного юридического сообщества с решения проблемы преодоления уже существующих коллизий, на проблему предупреждения коллизий, предложение и разработку превентивных мер, препятствующих их возникновению.
1 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов / М.В. Баглай., 6 -е изд., изм. и доп. М., 2007. С. 44—45.
2 См.: Занина М.А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды): монография. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 60—61.
