CC BY
270
В.В. Черников
Черников Валерий Васильевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, советник генерального директора ЗАО «КонсультантПлюс»
Юридические коллизии современного полицейского законодательства России
1. Конфликтность — современная черта, как различных отраслей права, так и отельных правовых институтов1. Не является исключением в этом плане и полицейское законодательство, представляющее щее собой комплексный правовой институт, регулирующий полицейскую деятельность в государстве2.
Коллизии в полицейском праве — серьезная угроза правопорядку. Они существенно снижают эффективность усилий полицейских органов. Во-первых, выступают как дезорганизующий фактор полицейской практики, дезориентируя ее, внося в работу полиции рассогласованность, культивируя правовой нигилизм по отношению к закону. Во-вторых, сводят на нет разумную инициативу полицейских, без которой невозможно успешно противостоять преступной агрессии. В-третьих, ими всегда пользуются правонарушители, стремясь уйти от ответственности за совершенные общественно- опасные деяния.
В условиях правовой дезориентации сотрудник полиции нередко оказывается, пользуясь шахматным языком, в положении цугванца, когда любой его выбор может привести к невыгодным для него результатам. Это как в картине В.М. Васнецова «Витязь на распутье», когда сильный и бесстрашный богатырь, оказавшийся в чистом поле, стоит перед выбором: по какой дороге, из указанных на лежащем перед ним камне, держать путь? Каждый путь по-своему опасен, даже если он на первый взгляд кажется заманчивым.
Примером ситуации подобного рода могут служить предписания статьи 14 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»3.Часть 1 этой статьи устанавливает правило: до судебного решения лицо не может быть задержано на срок более 48 часов. В то же время пункт 9 части 2 той же статьи определяет, что лица, допустившие нарушение правил комендантского часа задерживаются на срок, определенный федеральным конституционным законом. Если обратиться к Федеральному конституционному закону от30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»4, который определяет режим комендантского часа, то часть 1 ст.31 закона гласит, что граждане, не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя, могут быть задержаны на срок до трех суток. Значит, общее правило здесь не действу-
1 См. об этом: Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984; Буяков А. Ю. Юридические коллизии и способы их устранения. Саратов, 1999; Жеребин В.С. Правовая конфликтология. Курс лекций. Часть первая. Владимир, 1998; Жеребин В.С. Правовая конфликтология: курс лекций. Владимир, 1999. Ч. 2; Жеребин В.С. Правовая конфликтология: курс лекций. 2000. Ч. 3.; Тихомиров, Ю.А. Юридическая коллизия. М., 2001; Буяков, А. Ю. Юридические коллизии и способы их устранения. Саратов, 1999; Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М., 2005.
2 О понятии и содержании полицейской деятельности и полицейского права см.: Аврутин Ю.Ю. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти России: теория, история, перспективы. Санкт Петербург, 2003; Бельский К.С. Полицейское право. М., 2004; Мушкет И.И. Генезис «полицейского права» в контексте эволюции правовой системы России: дис. ... д-ра юрид. наук. Санкт- Петербург, 2003; Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. М., 1993; Черников В.В. Полицейское законодательство России: состояние и направления развития // Полицейское право. 2005. № 1.
3 Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, ст. 900.
4 Собрание законодательства РФ. 2001. № 23, ст. 2277.
ет? В данном случае возникает и другой вопрос, а как же требование части 2 статьи 22 Конституции Российской Федерации 48 часовом сроке, на которое лицо может быть задержано без решения суда?
Другой пример — законодательные расхождения по вопросу применения специальных средств сотрудниками полиции при пресечении незаконных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований ненасильственного характера, которые не нарушают общественный порядок, работу транспорта средств связи и организаций. В частности, пункт 2 части 1 статьи 22 Закона о полиции устанавливает запрет на использование специальных средств при пресечении подобных акций. Но эта норма не корреспондируется со статьей 20.2 КоАП РФ, которая такие, на первый взгляд «безобидные», деяния рассматривает как административное правонарушение, посягающее на общественный порядок и общественную безопасность. А пункт 2 части 1 статьи 21 Закона о полиции разрешает сотруднику полиции использовать специальные средства в целях пресечения любого административного правонарушения! Как быть? Ответ остается открытым.
Полицейский в этих и других аналогичных случаях должен действовать по своему разумению. И практика знает немало примеров, когда такое полицейское усмотрение приводит к нарушению прав граждан и безответственности сотрудников, влечет иные серьезные негативные последствия.
Коллизий в полицейском законодательстве немало. Все их многообразие в зависимости от места конфликтующих норм в правовой системе, может быть подразделено на три большие группы — юридические коллизии внутри одного нормативного правового акта; юридические коллизии между нормами различных нормативных правовых актов; юридические коллизии между нормам полицейского законодательства и нормами других правовых институтов.
Первую группу образуют коллизии между нормами внутри конкретного нормативного правового акта, регулирующего полицейскую деятельность. К сожалению, такие конфликты норм являются не редкими, хотя их не должно быть в принципе, по определению. Эти недостатки присущи практически всем полицейским законам. Помимо Закона о полиции, который упоминался выше, такими дефектами страдают федеральные законы «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об участии граждан в охране общественного порядка», «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», «Об оружии», Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и другие.
Очень противоречив в терминологии, к примеру, Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»1.Он существует в правовой системе 24 года и за это время многократно корректировался. В результате было нарушено единообразие терминологии и появились разные термины для обозначения одних и тех же понятий. В частности, используются разные термины для обозначения самой частной детективной деятельности — в одних случаях (статьи 1,2 6 и др.) она именуется как «частная детективная деятельность», в других (название раздела 2) «частная детективная (сыскная) деятельность», в- третьих (статьи 5,7 и др.) —»частная сыскная деятельность» либо просто «сыскная деятельность». Хотя в названии закона четко обозначено, что предметом его правового регулирования является частная детективная деятельность. Непоследовательность наблюдается при применении таких понятий, как «заказчик», «клиент» (статьи 1,1.1, 3,7,9,12 и др.), «работники частной охранной организации»«, «частные охранники» ( статьи 1.1,11.1, 3, 12 и др.) и некоторых иных понятий.
Разумеется, подобные нестыковки в терминологии дезориентирует правоприменителя, порождают разночтения в судебных процессах. В тоже время непременным правилом юридической техники является то, что, для одного и того же акта требуется единство терминологии. Если в нормативном акте использованы разные термины, то законодатель придает им разное значение.
Обратимся к более свежему законодательному акту — Федеральному закону от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»2. Данным законом установлены ограничения в приеме граждан в народные дружины и основания исключения из них. Согласно части 2 статьи 14 не могут быть приняты в народные дружины: граждане, имеющие неснятую или непогашенную судимость; лица, в отношении которых осуществляется уголовное преследование; лица, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму; граждане, страдающие психическими расстройствами, больные наркоманией или алкоголизмом и так далее. Часть же 3 названной статьи определяет случаи, когда уже действующие дружинники могут быть исключены из народных дружин. В ряду этих случаев названы и обстоятельства, указанные в части 2 данной статьи. Получается странная вещь. Если гражданин имеет судимость, то в дружинники его не примут. А вот если гражданин, будучи дружинником, совершил преступление, то по закону он имеет возможность остаться в строю. Очевидно противоречие двух норм, которые могут породить произвол, основанный на разнице в словосочетаниях «можетбыть исключен» или «должен быть исключен».
1 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17, ст. 888.
2 Собрание законодательства РФ. 2014. № 14, ст.1536.
Аналогичная непоследовательность в терминологии между нормами существует в Федеральном законе о службе в органах внутренних дел. В части 1 статьи 14 закона перечислены случаи, при наступлении которых сотрудник органов внутренних дел не может находиться на службе в органах внутренних дел. Среди них называются такие как: осуждение его за преступление по приговору суда, вступившему в законную силу, а равно наличие судимости, в том числе снятой или погашенной, прекращение в отношении его уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон (кроме уголовных дел частного обвинения), вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием и др. Согласно же части 2 статьи 82 закона за несоблюдение сотрудником этих же ограничений и запретов контракт может быть расторгнут, а сотрудник органов внутренних дел может быть уволен со службы в органах внутренних дел. Правда, за несоблюдение отдельных из таких ограничений в соответствии с частью 3 этой же статьи сотрудник все-таки подлежит увольнению со службы в органах внутренних дел1.
Таких юридических ошибок добавится, если законодателем будут восприняты «предложения по совершенствованию» полицейского законодательства, находящиеся на рассмотрении Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации. Имеются в виду поправки в Федеральный закон « О полиции», которые предлагают группа депутатов Государственной Думы (проект федерального закона № 828616-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О полиции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесен в июле 2015 г.). Обратимся к отдельным положениям этого законопроекта.
Одна из главных «новелл» законопроекта — установление презумпции доверия сотруднику полиции. Разработчики предлагают статью 9 действующего Закона о полиции дополнить частью 11 следующего содержания: «Сотруднику полиции при выполнении им служебных обязанностей гарантируется презумпция доверия и поддержка со стороны граждан и государства».
Не правда ли, слова о поддержке полиции со стороны государства звучат несколько странно? Полиция это государственный орган, его плоть. И каких-то дополнительных указаний на этот счет не требуется. Наряду с этим возникает вопрос, как может гарантироваться поддержка гражданами? Кто ее должен гарантировать? Получается, что доверие не завоевывается, оно полиции даруется свыше, а все действия полиции априори законны и справедливы?!
Но это так называемый нравственный аспект. Но есть и юридический. В законе уже имеется статья 9, часть 1 которой говорит: «Полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан». То есть полиция сама, своими действиями, формирует авторитет, а не рассчитывает на него как манну небесную. Но данная норма не изменяется.
Если поправка будет принята, то в Законе образуются две конкурирующие нормы. Какой норме следовать? От этого зависит, в конечном итоге, целевая установка деятельности полиции.
Законопроект предлагает дополнить статью 30 Закона о полиции частью 1.2, в соответствии с которой сотрудник полиции не будет подлежать преследованию за действия, совершенные при выполнении обязанностей, возложенных на полицию, и в связи с реализацией прав, предоставленных полиции, если эти действия осуществлялись по основаниям и в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу деятельности полиции.
Проектируемая норма входит в противоречие с другими нормами Закона о полиции, регулирующими вопросы ответственности сотрудника полиции. В частности, действующая статья 33 определяет, что сотрудник полиции независимо от замещаемой должности несет ответственность за свои действия (бездействие) и за отдаваемые приказы и распоряжения, а вред, причиненный гражданам и организациям противоправными действиями (бездействием) сотрудника полиции при выполнении им служебных обязанностей, подлежит возмещению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Кроме того, правомерные основания освобождения сотрудника полиции от уголовной ответственности уже предусмотрены действующим уголовным законодательством. Есть статья 38 УК РФ, которая устанавливает, что не является преступлением причинение вреда лицу, совершившему преступление, при его задержании и пресечении возможности совершения им новых преступлений, если иными средствами задержать такое лицо не представлялось возможным и при этом не было допущено превышения необходимых для этого мер.
Точно также исключается уголовная ответственность, когда сотрудник полиции действовал в условиях необходимой обороны или крайней необходимости.
Уголовным законодательством урегулированы и вопросы ответственности за исполнение приказа или распоряжения. Согласно статье 42 УК РФ не является преступлением причинение вреда лицом, действующим во исполнение приказа или распоряжения. Уголовную ответственность за причинение такого вреда несет лицо, отдавшее незаконные приказ или распоряжение. А лицо, совершившее умышленное преступление во исполнение заведомо незаконных приказа или распоряжения, не-
1 Собрание законодательства РФ. 2011. № 49, ч. 1, ст. 7020; 2015, № 7, ст. 1022.
56 --Юридическая техника. 2017. № 11
сет уголовную ответственность на общих основаниях. Неисполнение заведомо незаконных приказа или распоряжения исключает уголовную ответственность.
Законопроект предлагает возложить на полицию обязанность не только пресекать административные правонарушения, но и выявлять их. Более чем сомнительная правка. Она нагружает полицию неподъемной функцией, потому что латентность административных правонарушений очень высока. При существующих ресурсах полиция, равно как и другие органы, в состоянии только пресекать административные правонарушения и то не все. На сегодня полиция правомочна составлять протоколы в отношении более чем двух с половиной сотен составов административных правонарушений. Поэтому с уверенностью можно утверждать, что в случае принятия спорной поправки, деятельность полиции по борьбе с административными правонарушениями будет всегда признаваться не эффективной!? Данная поправка к тому же противоречит пункту 2 части 1 статьи 2 Закона о полиции, определяющему основные направления деятельности полиции, где речь идет только о пресечении административных правонарушений.
Вторая группа — коллизии между нормами разных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность полиции. Эти коллизии самые многочисленные. Нестыковки наблюдаются между самыми разными актами
Сравним в этой связи Федеральный закон «О полиции» и Федеральный закон от 12 августа 1995 г. №144-ФЗ «Об оперативно- розыскной деятельности»1.
Начнем с того, что укажем на различие подходов к пониманию целей оперативно- розыскной деятельности. Согласно пункту 10 части 1 статьи 12 Закона «О полиции» ее оперативно-розыскная деятельность осуществляется в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, обеспечения собственной безопасности, а также в иных целях, предусмотренных федеральным законом.
В то же время цели оперативно — розыскной деятельности в Законе «Об оперативно-розыскной деятельности» сформулированы иначе — защита жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечение безопасности общества и государства от преступных посяга-тельств(ст.1).
Это что, тождественные цели? Конечно, нет. В них как минимум заложены разные масштабы ответственности и усилий для оперативных работников.
Противоречия имеются в вопросе направления запросов в органы и организации о предоставлении соответствующей информации.
Пунктом 2 части 1 статьи 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» определено, что оперативные аппараты полномочны, осуществлять такое оперативно-розыскное мероприятие, как «наведение справок». В рамках этого полномочия оперативные аппараты направляют запросы в адрес конкретных должностных лиц и организаций о предоставлении соответствующих материалов и сведений. Вместе с тем эти запросы не всегда исполняются лицами, которым они адресованы, а судебные органы нередко встают на защиту прав лиц, у которых испрашивается такая информация.
При этом суды ссылаются на пункт 4 части 1 статьи 13 Закона «О полиции», согласно которому полиции предоставлено право запрашивать и получать на безвозмездной основе необходимую информацию, в том числе персональные данные граждан, только в связи с расследуемыми уголовными делами и делами об административных правонарушениях, а также в связи с проверкой заявлений и сообщений, разрешение которых отнесено к компетенции полиции. А если это так, то в отношении запросов оперативных подразделений полиции действует общий порядок. И письма о предоставлении соответствующей информации за подписью оперативных работников и их руководителей несостоятельны!
Расхождения касаются оснований проникновения в жилые помещения. По оперативно-розыскному законодательству (статья 8 Закона) такое вхождение допускается на основании судебного решения. Закон о полиции же определяет, что вхождение в жилое помещение без воли проживающих там лиц может быть в соответствующих случаях и без судебной санкции, но с последующим уведомлением об этом прокурора (статья 15).
Есть и другие несоответствия — в отношении оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, выполнения поручений дознавателя и т. д.
Много несогласованностей наблюдается у Закона о полиции и КоАП РФ. Это, например, нормы о задержании лиц, совершивших административные правонарушения. В силу пункта 2 части 2 статьи 27 Федерального закона «О полиции» сотрудник полиции обязан в случае обращения к нему гражданина с заявлением принять меры по предотвращению правонарушения, задержанию лиц, подозреваемых в его совершении, по охране места совершения административного правонарушения. Однако согласно статьям 27.2, 27.3 КоАП РФ сотрудники полиции уполномочены осуществлять доставление и административное задержание по делам, не относящимся к компетенции полиции, только в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях. И полицейский, нередко являясь очевидцем правонарушения, стоит перед дилеммой: задерживать или не задерживать правонарушителя?
1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 33, ст. 3349.
Примером разноактовой коллизии по вертикали могут служить нормы об исчислении сроков задержания. Общее правило, установленное частью 4 статьи 14 Закона о полиции, звучит так: «срок задержания исчисляется с момента фактического ограничения свободы передвижения лица».
Несколько иначе трактует этот срок Наставление о порядке исполнения обязанности и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после задержания граждан, утвержденное приказом МВД России от 30 апреля 2012 г. № 389. В пункте 19 этого Наставления записано: «задержанные лица содержатся в помещениях для задержанных с момента их доставления».
Возникает закономерный вопрос, включается ли время, потраченное на доставление лица в полицию, в срок задержания? По ведомственному праву получается, что доставление не предполагает ограничение свободы! Простая же логика говорит, что при доставлении гражданина в полицию в большинстве случаев он ограничивается в передвижении.
Поэтому на практике этой нормой права манкируют как могут. Самое распространенное оправдание — доставление произошло на добровольной основе, мол гражданин сам изъявил желание пройти, проехать в полицию.
Между тем через «полицейское доставление» проходят сотни тысяч граждан. Не допускается ли здесь массовое нарушение прав задержанных? Потенциально находятся в опасности и сами полицейские, которые могут быть подвергнуты уголовному преследованию за незаконное задержание.
Третью группу рассматриваемых юридических коллизий образуют нормативные расхождения по соответствующим вопросам между полицейским законодательством и другими правовыми институтами.
Так, по-разному понимается оружие в административном, уголовном и гражданском праве. К примеру, пневматическое оружие, сигнальные пистолеты, электрошоковые устройства не относятся к оружию, ответственность за противоправные действия с которым предусмотрена статьями 222—226.1 УК РФ. Наряду с этим в уголовно- правовом значении механические распылители, аэрозольные и другие устройства, снаряженные слезоточивыми и раздражающими веществами также не являются оружием, а выступают в качестве предметов, используемых в качестве оружия. Тогда как в административном праве данные предметы выступают разновидностью гражданского оружия — оружия самообороны.
Отсутствие единообразия во взглядах на оборот оружия запутывает правоприменителя, в частности, при решении вопросов оценки правомерности или неправомерности его приобретения, ношения, хранения, изготовления, сбыта и других действий с оружием. Возникают известные сложности и при квалификации деяний, связанных с применением оружия, например, по делам о разбое, бандитизме. В этой связи Пленум Верховного Суда Российской Федерации вынужден был давать неоднократные разъяснения, которые, по сути, подправляют уголовный и оружейный законы (постановленя Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2002 г. № 5»О судебной практике по делам о хищении, вымогательстве и незаконном обороте оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств» (в редакции постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2007 г. № 7, от 3. декабря 2013 г. № 34), от 27 декабря 2002 г. № 29 «О судебной практике по делам о краже, грабеже и разбое» (в редакции постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 6 февраля 2007 г. № 7, от 23 декабря 2010 г. № 31, от 3 марта 2015 г. № 9).
По-разному решаются вопросы применения оружия сотрудниками правоохранительных органов и специальных служб по отношению к гражданам в полицейском и военном законодательстве, несмотря на то, что военным законодательством в основе своей и воспринята схема Закона о полиции. По большому счету нужно принимать специальный закон, который бы на единообразной основе урегулировал применение оружия и специальных средств различными государственными органами. Это необходимо, так как органов и организаций, в которых сотрудники и служащие уполномочены применять оружие, сегодня насчитывается несколько десятков. Только государственных военизированных организаций — 14.
На протяжении несколько лет существует коллизия между Законом о полиции и Федеральным законом 28 марта 1998 г.№ 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»1 в части розыска и задержания граждан, уклоняющихся от воинского учета и призыва. Закон о воинской обязанности возлагает данные действия на органы внутренних дел (статья 4). Но Закон о полиции такой обязанности не предусматривает. Более того, концепция Закона о полиции как раз предполагала освобождение полиции от этой обязанности, а все обязанности полиции, возложенные на нее полицейским законом, являются исчерпывающими. Наряду с этим действует и межведомственная Инструкция, которая предписывает, что органы внутренних дел осуществляют розыск военнообязанных, вручают им направления для постановки на воинский учет. Как поступать в этой ситуации сотрудникам полиции, какому закону следовать? Поэтому не удивительно, что на местах данные нормы применяются и действуют избирательно, по усмотрению, по принципу, кто как договорятся на межведомственном уровне. Конечно, такое положение негативно сказывается на правоприменительной практике.
1 Собрание законодательства РФ. 1998. № 13, ст. 1475.
58 -
Отдельные положения Закона «О частной детективной и охранной деятельности» не согласуются с гражданским и трудовым законодательством Российской Федерации. Это касается, в частности, целей частной детективной и охранной деятельностей, обозначенных в части 1 статьи 1 данного закона. Они определены как оказание услуг в целях защиты прав и интересов клиентов. Но, частная охранная и частная детективная деятельности являются разновидностями предпринимательской деятельности. А это значит, что их цели должны определяться, прежде всего, с учетом норм гражданского законодательства. В соответствии же с положениями ст. 2 ГК РФ предпринимательская деятельность осуществляется направлена на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами.
Кстати, процитированная норма закона об охранной деятельности до сих пор содержит грубую методологическую ошибку, когда говорит о «законных правах и интересах клиентов». Нет незаконных прав. Все права априори законны. Иначе — это не права, а присвоенные полномочия.
Закон содержит также норму-требование (часть 7 статьи 15.1) об обязанности руководителя частной охранной организации иметь удостоверение частного охранника, запрет на совместительство, что входит в разрез с трудовым законодательством. Это нарушает правовой статус руководителя и особенности регулирования его труда, которые должны быть установлены исключительно трудовым законодательством (ч. 6 ст. 11 ТК РФ). Таких ограничений для руководителя организации глава 43 ТК РФ не содержит.
Причины появления и существования в полицейском законодательстве, как и в праве в целом, коллизионных норм самые разные. В числе таких объективных и субъективных факторов: противоречивость повседневной жизни, несовпадение интересов различных участников общественных отношений, отставание права от более динамичных общественных отношений, стихийность и интенсивность нормотворческого процесса, нечеткость правотворческих полномочий государственных органов, не-скоординированность правотворческой деятельности различных субъектов права, низкий уровень правовой культуры и другие.1
Назовем три фактора, предопределяющих именно сегодняшний уровень конфликтности в полицейском праве.
Первый из них — масштабность и запутанность нормативного материала, регламентирующего полицейскую деятельность. Эту область регулирует около 400 только базовых федеральных законов, из которых почти каждый третий содержит слово «полиция» или словосочетание «органы внутренних дел». К этому массиву нужно прибавить порядка тысячи президентских и правительственных актов, примерно 1200 нормативных правовых актов МВД России. Подчеркну, именно базовых. Без учета нормативных правовых актов, вносящих изменения в них, число которых, как минимум, на порядок выше.
Поэтому нужно откровенно признать, что правовая база правоохранительной деятельности, как и в целом, правовое регулирование в нашей стране — избыточны.
Четверть века назад, в связи с разработкой Закона о милиции (1991) нами была сделана попытка оценить доставшуюся России правовую базу правоохранительной деятельности. Тогда мы пришли к выводу, что «советское правовое наследство» есть не что иное, как «правовые джунгли». Мы говорили о том, что в нем есть свои «страшные хищники» в виде антидемократических норм. Есть «буйная растительность» — масса противоречащих друг другу, а то и здравому смыслу, правовых актов. Немало «топких болот» — намеренных правовых пробелов, загоняющих в тупик правоприменительную практику. Имеются «капканы и ловушки» — в виде подзаконных актов, вторгающихся в права граждан. Существуют также «стаи надоедливых насекомых», олицетворяющих собой правовую бюрократию2.
Нужно, с сожалением, признать, что за прошедшее время ситуация не только не улучшилась, а существенно ухудшилась. «Правовые джунгли» буйно разрослись, стали намного «гуще».
Обильность полицейского законодательства обусловлена рядом факторов, в том числе сложностью и многоаспектностью предмета правового регулирования. Нормативно урегулированными должны быть разные и разноплановые сферы полицейской деятельности, субъектами которых являются сотни государственных и негосударственных организаций, имеющих, кроме общегосударственных, также свои собственные, ведомственные интересы.
Поэтому любой нормативный правовой акт — это результат общественного компромисса на данный исторический момент. В условиях большого массива нормативных актов согласовать интересы всех участников нормотворческого процесса, особенно в плане однозначности и четкости вырабатываемого правила, крайне сложно. Но очевиден и другой факт. Громоздкость нормативного материала,
1 По вопросу о причинах правовых коллизий см.: Занина М.А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды). 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010; Гончаров Р.А. Понятие, природа и виды юридических коллизий. Аксиологическая характеристика коллизионности в праве. URL:http://www.jourclub.ru/33/1804/ (дата обращения: 29.09.2016); Ильиных А.В. Понятие и виды причин возникновения коллизий в праве. Электронное научное издание «Ученые заметки ТОГУ», 2015. Том 6. № 4. C. 90—98. URL: http://pnu.edu.ru/media/ejournal/articles-2015/TGU_6_161.pdf (дата обращения: 29.09.2016).
2 См.: Кондратов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Российский закон о милиции. М.,1992. С. 7—8.
его некодифицированность, бессистемность уже сами по себе содержат потенциальную угрозу коллизионного регулирования. Сохраняется, в частности, ведомственное прочтение законов, что получает отражение в подзаконных актах.
Второе обстоятельство, способствующее появлению коллизионных норм — нестабильность полицейского законодательства, его динамизм. Впрочем, это замечание касается в целом правового регулирования. Современное законодательство весьма подвижно. Обновление законов в силу объективных, а отчасти и субъективных причин идет постоянно. И ситуация такова, что новую
нормативную базу, в том числе полицейскую, не успевают осмыслить не только ученые, но и практики, а что говорить тогда о простых гражданах.
Так, к примеру, со дня принятия в 1996 г. Уголовного кодекса Российской Федерации в него было внесено, по нашим подсчетам, более 2100 поправок, которые вносились разными субъектами законодательной инициативы, но, к сожалению, на практике оказывались несистемными и противоречивыми. Тот же недостаток имеет Закон о полиции. За 5,5 лет в него уже внесено около 150 поправок, в этой связи издано 24 федеральных закона! При этом много надуманных, поспешных правок, дополнений на потребу дня.
Спешка, игнорирование концептуальных положений первоначально принятого акта, отсутствие комплексного подхода к совершенствованию всего законодательства, связанного с вносимыми изменениями, неизбежно ведут не только к юридико-техническим, но и содержательным ошибкам. Параллельное изменение в другие нормативные акты запаздывает.
Третий фактор, крайне негативно сказывающейся на качестве правового регулирования — постоянные реформы, которые сопровождают полицейскую систему России. Она все время находится в состоянии перестройки, надстройки, доводки. И самое главное, интенсивность этого процесса лишь нарастает. Только за последние 5 лет мы являемся свидетелями и участниками крупных реформ, связанных с образованием полиции (2011), созданием национальной гвардии, упразднением ФМС России и ФСКН России (2016).
Автор не против реформ. Они нужны и позволяют системе не костенеть, заставляют ее постоянно находиться в развитии. Речь о другом. Реформы у нас происходят скоротечно, без должной подготовки и неизбежно влекут снижение качества правового регулирования, нарастание числа несогласованных и противоречащих норм и актов.
Дело в том, что организационная настройка в правоохранительной сфере проходит, как правило, без выделения ресурса времени для проработки и подготовки соответствующих сопровождающих документов. В результате, не только подзаконное, и параллельное законодательное регулирование не выдерживает темпы, предложенные реформами
На то, чтобы обновить подзаконное регулирование на качественном уровне, подчеркнем, именно на качественном, должном уровне, при масштабности проводимых реформ требуется несколько лет. К примеру, в полицейском праве до сих пор продолжают действовать отдельные нормы милицейского права, изданные еще в 1993 г.! В качестве примера можно назвать Инструкцию по организации розыскной работы.
По нашим подсчетам, последняя реформа полицейского аппарата потребует внесения изменений в сотни актов Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации.
И в заключении два вывода, которые адресуются действующим и сотрудникам полиции и выпускникам образовательных организаций, которые вольются в их ряды.
Первый: коллизии в полицейском законодательстве — это данность современного этапа развития российского права, от которой нельзя избавиться одномоментно. Поэтому с такой реальностью нужно считаться. И психологически готовить себя к тому, что в полицейской практике коллизионные нормы будут встречаться достаточно часто.
Второй: важно прогнозировать возможность появления коллизий на этапе нормотворчества, своевременно диагностировать рассогласованности в праве и намечать меры к их устранению. Это одно из слабых мест в механизме преодоления противоречий в праве.
В системе МВД России большие надежды в этой связи возлагались на АИС «Мониторинг», которая предназначена собирать информацию обо всех недостатках правового регулирования сферы внутренних дел, в том числе о коллизионных нормах. Однако пока она не оправдывает надежд, потому что чаще собирает, так называемые, «мнимые коллизии», выявленные правоприменителем ошибочно или от правовой безграмотности, либо в силу разного прочтения норм. К примеру, в Договорно-правовой департамент МВД России в АИС «Мониторинг» за 2014 г. поступило 149 предложений по устранению нормативных коллизий сферы внутренних дел, а в 2015 г. — 150. Это примерно 8-12% от всего количества предложений, направленных на совершенствование правового регулирования, содержащихся в этой системе. Но по результатам экспертной проработки поддерживается не более 2-3%.
Поэтому важно постоянно работать над своей правовой образованностью. Особенно это касается сотрудников, которые «пишут» нормативные правовые акты и осуществляют правовую экспертизу этих актов. Это поможет принимать правильные решения в условиях действия противоречивых норм.
