CC BY
607
Суда состояла в том, что, поскольку установление порядка отлова и содержания безнадзорных животных относится к мерам по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, указанные полномочия относятся к компетенции органов государственной власти субъекта РФ. Представляется, что приведенная мотивация все же не совсем точна, поскольку необходимость проведения мероприятий, касающихся безнадзорных животных, вызвана, как уже отмечалось, не только опасностью болезней — здесь играет роль обеспечение чистоты и порядка, гуманного отношения к таким животным и т. д.
Таким образом, детальное определение полномочий всех уровней власти в решении вопросов, касающихся животных разных видов, является одной из важнейших задач будущего законодательства об ответственном обращении с животными.
Библиографический список
Беликова К. М. Законодательство Испании об охране животных: общие подходы // Законодательство и экономика. 2013. № 1.
Белов В. А. Европейское «свинское» право? (К вопросу об одной директиве Совета Европейского Союза) // Закон. 2014. № 7.
Боголюбов С. А., Болтанова Е. С., Выпха-нова Г. В. и др. Правовое обеспечение благоприятной окружающей среды в городах: науч.-практ. пособие / отв. ред. Н. В. Кичи-гин. М., 2013.
Бринчук М. М. Принципы экологического права: монография. М., 2013.
Данилова С. И. Проблемы законодательной регламентации обращения с животными в России и пути их решения. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2013.
Краев Н. В., Миньков С. И. Законодательство о гуманном отношении к животным. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2011.
Мадьярова А. В. Обращение с безнадзорными животными — чья сфера ответственности? // Практика муниципального управления. 2013. № 4.
Экологическое право: учебник. 5-е изд. / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2014.
Юридическая ответственность за земельные правонарушения
БОЛТАНОВА Елена Сергеевна, доцент, кандидат юридических наук, доцент Юридического института Национального исследовательского Томского государственного университета Российская Федерация, 634050, г. Томск, просп. Ленина, 36
В статье рассматриваются теоретические положения о земельных правонарушениях и выделяемых в юридической литературе и законодательстве видах ответственности за их совершение. С учетом взаимозависимости и взаимосвязи правовых норм и регулируемых ими общественных отношений сделан вывод о применении за земельные правонарушения различных видов юридической ответственности. Особое внимание уделяется такому земельно-правовому инструменту, как принудительное прекращение прав на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования.
Ключевые слова: земельный участок, ответственность за земельные правонарушения, ненадлежащее использование, изъятие земельного участка.
Legal Liability for Land Offences
E. S. Boltanova, PhD in law, associate professor
Institute of Law of the National Research Tomsk State University
36, Prospekt Lenina, Tomsk, 634050, Russia
E-mail: bes2@sibmail.com
Though the term "infringement of the land law" is quite broadly used both in the practical legislation and in the theory of law, the definition of the term is quite disputable. The same is true regarding the types of responsibility that the infringement can generate. The article is aimed at defining the term and the notion of the infringement of the land law and at the substantiating of the various types of responsibility for the infringement. Acting norms of law of Russia, practical legal cases, scientific, academic and other publications constitute the empiric data for the research. The method of the research in its broader sense is based on the materialist dialectic, which makes it possible to consider the facts and processes in their interrelation and development. Besides, the methods of formal logics, of normative dogmatics, of analysis and synthesis and others were used during the research. The article proves that the type of responsibility, be it criminal, administrative, disciplinary, property liability, depends on the social impact and danger, on the functions of responsibility, and, to certain extent, on the practical thought. This is viewed from the position of interrelated and objectively connected legal norms maintaining law, which, in its turn, determines the sanction be separate from the hypothesis and from the disposition of legal norm. The law of Russia determines such a sanction as the forced termination of the right for the spot of land due to its misuse. The sanction is strictly personified and restrictive. The article stipulates grounds for the usage of the sanction as a measure of special responsibility in the sphere of land law. The responsibility is objectively conditioned by the specificity of land social relations and by infringements of the land law in particular. The research concluded that the infringement of the land law is an integral notion, characterized by the action deviating from those required by the law, and breaking the land laws. The land law is enforced by a system of measures of various types of responsibility, whereas the legislation regulating the responsibility has certain completeness and systemic integrity.
Keywords: land, responsibility for land offence, improper use, withdrawal of the land plot.
DOI: 10.12737/6590
Основанием ответственности в области охраны и использования земель является земельное правонарушение (его состав) как виновное противоправное деяние, посягающее на земельные общественные отношения, причиняющее им вред либо создающее угрозу такого причинения. Используемый в земельном законодательстве и науке земельного права термин «земельное правонарушение» отражает существо общей правовой категории «правонарушения», находится под воздействием апробированной и исторически устоявшейся терминологии смежных отраслей (уголовное преступление, административное правонарушение, дисциплинарный проступок, гражданский деликт).
В зависимости от общественной значимости и опасности, функций, выполняемых ответственностью, а также в определенной степени по практическим соображениям за земельные правонарушения наступают различные виды ответственности. В юриспруденции не прекра-
щаются споры о видах юридической ответственности, но, как правило, выделяют уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую (или имущественную) ответственность. В целом такой подход находит подтверждение в учебниках по земельному праву1 и соответствует содержанию гл. XIII Земельного кодекса РФ. С учетом отраслевой принадлежности норм, обеспечивающих такой правопорядок, условно можно говорить о земельных преступлениях, земельно-административных и земельно-гражданских правонарушениях, земельно-дисциплинарных проступках и собственно земельных правонарушениях.
1 См.: Краснова И. О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2001. С. 154—166; Крассов О. И. Земельное право: учебник. 2-е изд. М., 2005. С. 300; Боголюбов С. А. Земельное право: учебник. М., 2006. С. 263—264; Земельное право: учебник для бакалавров / под ред. Н. Г. Жаворонковой, И. О. Красновой. М., 2013. С. 325—326 (автор — О. Л. Дубовик).
Традиционно основанием для отграничения преступлений от иных видов правонарушений является общественная опасность как высшая степень общественной вредности противоправного поведения. Нормы уголовного законодательства, прежде всего УК РФ, имеют ярко выраженный охранительный характер, обеспечивают нормальное функционирование правовой системы в целом, охрану общественных отношений от преступных посягательств и их предупреждение. Представителями уголовно-правовой науки широко признается, что уголовно-правовая ответственность наступает в том числе за посягательства на общественные отношения, урегулированные иными отраслями права (не уголовным правом)2. Как справедливо отмечал В. Н. Кудрявцев, «большая часть преступных действий нарушает не только уголовно-правовую норму, но одновременно и нормы иных отраслей права»3.
Соответственно, квалификация противоправного деяния и привлечение к уголовной ответственности часто сопряжено с обращением к нормам иных отраслей законодательства и их уяснением. Так, ст. 254 УК РФ устанавливает ответственность за отравление, загрязнение, иную порчу земель. Указанные термины являются земельно-правовыми, и понимание их содержания связано с анализом специальных норм земельного законодательства, законодательства об охране окружающей среде.
Наряду с уголовным административное законодательство служит общей цели охраны правопорядка и содержит административные санкции за правонарушения, закрепляет процедуру их применения. Ответ-
2 См., например: Кашепов В. П. Развитие законодательства об уголовной ответственности за экологические преступления // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 29.
3 Кудрявцев В. Н. Объективная сторона
преступления. М., 1960. С. 120.
ственность в соответствии с нормами КоАП РФ находит широкое применение в том числе в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды4.
Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (курсив мой. — Е. Б.). Противоправность и закрепление в нормах об административных правонарушениях определенного деяния (административная наказуемость) в данном понятии «разведены». Это дополняющие друг друга категории. В данном контексте противоправность деяния свидетельствует о нарушении норм, не содержащихся в КоАП РФ или законах субъектов РФ об административных правонарушениях. Нарушаемые общеобязательные правила обеспечивают должный правопорядок во многих сферах (не только управленческой) и не всегда являются административно-правовыми. Например, ст. 8.7 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв; ст. 8.8 — за использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.
В юридической литературе справедливо указывается, что термин «производство по делам об админи-
4 Например, в результате проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства в 2010 г. на территории Российской Федерации выявлено 99 256 нарушений (см. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010 году).
стративных правонарушениях» следует заменить на термин «производство по привлечению лиц к административной ответственности». С позиции П. И. Кононова, предлагаемое название более точно определяет содержание указанного производства, поскольку в его рамках разрешаются дела о нарушениях не только норм административного права, но и норм конституционного, земельного, финансового, налогового, экологического, таможенного и других отраслей права5.
Отношения по природопользованию характеризуются воздействием на природные ресурсы (в частности, земельные) в ходе осуществления человеческой деятельности, довольно часто имеющей место в трудовом коллективе. Такие отношения охраняются дисциплинарными санкциями. В силу ст. 21 ТК РФ работник должен добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, возложенные на него трудовым договором; соблюдать правила внутреннего трудового распорядка и трудовую дисциплину.
Объект дисциплинарного проступка — социально-трудовые отношения, составляющие содержание дисциплины труда. Несмотря на тот факт, что целью дисциплинарной ответственности является обеспечение дисциплины труда, она выполняет природоохранную функцию и функцию, когда ее превентивное назначение связано с соблюдением работником обязанностей в сфере охраны и использования окружающей среды в целом или ее отдельных компонентов. В специальных исследованиях справедливо указывается особая значимость дисциплинарной ответственности в сфере природопользования и охраны окружающей среды6.
5 См.: Кононов П. И. Административный процесс: Подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. № 6. С. 24.
6 См., например: Эффективность юри-
дической ответственности в охране окру-
Дисциплинарная ответственность за земельное правонарушение применяется к работнику за нарушение им земельно-правовых требований, соблюдение или исполнение которых относится к его трудовой функции. Соответственно, объектом земельно-дисциплинарного проступка (правонарушения) является комплекс земельных и социально-трудовых отношений.
Представителями цивилисти-ческой науки при характеристике гражданского правонарушения подчеркивается, что гражданские противоправные деяния нарушают норму не только объективного права, но и субъективного права граждан и юридических лиц. Придерживаясь данной позиции, необходимо подчеркнуть, что если речь идет о субъективном праве на земельный участок, то значительную роль играют земельно-правовые нормы. Нельзя не заметить, что нормы гражданского права в основном защищают частные интересы. Публичный интерес, неизменно присутствующий в земельно-правовой сфере, определяет наличие специальных норм, направленных на защиту потребности общества в сохранении природных объектов и благоприятной окружающей среды. Поэтому имущественное субъективное право частных лиц и публичных образований на земельные участки обеспечивается нормами гражданского законодательства по остаточному принципу, при отсутствии норм земельного законодательства, учитывающих специфику объекта права и последствия нарушения охраняемого субъективного права (см. ч. 3 ст. 2 ЗК РФ). Как правильно отме-
жающей среды: сб. ст. / отв. ред. О. С. Кол-басов, Н. И. Краснов. М., 1985. С. 98 (автор — О. В. Даниленко); Боголюбов С. А. Экологическое (природоресурсное) право: учебник для юрид. вузов. М., 2010. С. 240; Куделькин Н. С. Юридическая ответственность за загрязнение морской среды: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 15.
чает В. П. Мозолин, «подавляющая масса имущественных отношений, регулируемых в динамичном режиме гражданским законодательством, уже находится в сфере комплексного правового регулирования, под воздействием публичных норм права»7. Поэтому и в сфере гражданско-правовой ответственности нельзя отрицать существование земельных правонарушений.
Возмещение вреда (убытков) является основной гражданско-правовой санкцией, применяемой в договорных и внедоговорных отношениях (см. ст. 393, 394, гл. 59 ГК РФ). Пленум ВС РФ обратил внимание судов на то, что гражданско-правовая (имущественная) ответственность за вред, причиненный окружающей среде, может возникать в результате нарушения договора в сфере природопользования (например, договора аренды лесного участка), а также в результате внедоговор-ного (деликтного) причинения вреда8.
Рассматривая сложные общественные отношения, возникающие в связи с возмещением вреда, В. П. Мозолин справедливо подчеркивает их комплексный характер и пишет о необходимости координации материальных и (или) процессуальных различных по правовой природе норм, участвующих в правовом регулировании таких отношений9.
7 Мозолин В. П. Роль гражданского законодательства в регулировании комплексных имущественных отношений // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 26.
8 См. пункт 33 постановления Пленума ВС РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования».
9 Подробнее см.: Мозолин В. П. Гражданско-правовая ответственность в системе российского права // Журнал российского права. 2012. № 1. С. 33—40. Детально исследуя отношения по возмещению экологического вреда, Г. А. Мисник также делает вывод о существовании комплексного правового института, включающего нормы раз-
По этой причине терминологически более правильно говорить об имущественной ответственности за земельные правонарушения, главенствующее положение в которой занимает гражданско-правовая ответственность.
Подтверждение того факта, что противоправность правонарушений в сфере природопользования и охраны окружающей среды характеризуется нарушением не только норм собственно УК РФ, КоАП РФ или ГК РФ, но и специальных норм отраслевого законодательства (ЗК РФ, ЛК РФ и др.), можно обнаружить в судебных актах10.
Дифференциация правонарушения определяет и обусловливает индивидуализацию ответственности. Как известно, взаимозависимость и неразрывная связь правовых норм, обеспечивающих правопорядок в государстве, определяет возможность нахождения санкции отдельно от гипотезы и диспозиции правовой нормы. «...Исходя из понятия системности права, взаимосвязи правовых норм, образующих единую систему, — писал О. Э. Лейст, — санкцию следует рассматривать не как "составную часть" отдельно взятой нормы права, а как ее необходимый ат-рибут»11. Ученый справедливо обращал внимание, что санкция «нередко определяется нормой, относящейся к другой отрасли права, чем диспозиция»12.
Изложенное выше позволяет согласиться с учеными13, выделяющи-
личной отраслевой принадлежности. См.: Мисник Г. А. Возмещение экологического
вреда в российском праве: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 20—21, 41, 44.
10 См., например, п. 1 постановления Пленума ВС РФ от 18 октября 2012 г. № 21.
11 Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 21.
12 Там же.
13 См., например: Кудрявцев В. Н. Объективная сторона преступления. М., 1960. С. 120—125; Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985.
ми смешанную противоправность, имеющую место в тех случаях, когда состав правонарушения и ответственность за него регулируются нормами различных отраслей права, и деяние запрещается «постольку, поскольку оно признано противоправным нормами другой отрасли права». Взаимозависимость уголовной, административной, гражданско-правовой и трудоправовой противоправности и ее отношение с эколого-правовой (в широком смысле) противоправностью объяснима объективными связями российской правовой системы.
В российском законодательстве закрепляется и специальная санкция — принудительное прекращение права на земельный участок ввиду ненадлежащего его использования. Наличие такой санкции в нормах земельного законодательства и специальный порядок ее наложения позволили некоторым ученым утверждать о существовании земельно-правовой ответственности14.
В юридической литературе можно встретить две противоположные позиции по вопросу существования земельно-правовой ответственности наряду с иными «традиционными» видами ответственности. Одни авторы (А. П. Анисимов, Ю. Г. Жариков, О. В. Измайлов, К. Х. Ибрагимов, И. Ф. Панкратов и др.) считают необходимым выделять самостоятельный вид — земельно-правовую ответственность, другие (С. А. Боголюбов, Д. А. Липинский, М. С. Ромадин,
С. 27; Дубовик О. Л., Жалинский А. Э. Причины экологических преступлений / отв. ред. О. С. Колбасов. М., 1988. С. 65.
14 См.: Анисимов А. П. Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений // Журнал рос-
сийского права. 2004. № 2; Ибрагимов К. Х. Вопросы земельно-правовой ответственности // Журнал российского права. 2006. № 10; Лукьяненко В. Е., Пудлина Е. И. Специальные нормы-запреты, нормы-ограничения и нормы, прекращающие оборот земельных участков и других природных объектов // Журнал российского права. 2009. № 8.
Н. И. Таскин, Д. В. Якунин и др.) — отрицают ее самостоятельное значение и характер. Как представляется, выделение земельно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности связано с наличием у нее специфических черт.
Для воспитания уважения к существующим в обществе правовым нормам, предупреждения правонарушений, оценивая противоправное поведение лица, нарушившего нормы в сфере использования земельных участков, и порицая его, а также предупреждая возможную и (или) останавливая дальнейшую деградацию земельного участка как природного объекта или иное негативное (вредное) воздействие на него в результате его ненадлежащего использования, применяются нормы о земельно-правовой ответственности. По сути, реализация санкций земельно-правовой ответственности требуется для того, чтобы показать всем, что ненадлежащее использование земельного участка недопустимо, прекратить вещное право лица, использующего земельный участок с нарушением земельно-правовых норм, а также сохранить, восстановить земельный участок как природный объект и защитить публичный интерес в рациональном использовании земель. Как отмечает Е. А. Гали-новская, «путем вмешательства государства земельно-правовые отношения с нерадивым природопользо-вателем прекращаются, с тем чтобы земельный участок был в дальнейшем передан субъекту, который способен обеспечить его использование в соответствии с установленными требованиями»15.
Земельно-правовая санкция является строго персонифицированной и правоограничительной.
Объективной предпосылкой появления земельно-правовой ответ-
15 Институты экологического права / рук. авт. кол., отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 2010. С. 277.
ственности выступает специфика земельных общественных отношений и, в частности, как разновидности последних — земельных правонарушений.
Фактическим основанием земельно-правовой ответственности выступают составы только одной разновидности земельных правонарушений, которую законодатель в ст. 45, 54 ЗК РФ, п. 6, 8, 9 ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» именует ненадлежащим использованием. В Гражданском кодексе РФ такой термин не употребляется, но по своей сути указанные в ст. 284 и 285 ГК РФ основания изъятия земельного участка у собственника — неиспользование земельного участка в соответствии с назначением или использование с грубым нарушением правил рационального использования земель — охватываются понятием «ненадлежащее использование», содержание которого находит закрепление в подп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ.
Выделение в качестве основания земельно-правовой ответственности ненадлежащего использования земельного участка связано с тем экологическим вредом, который причиняется земле как природному объекту в результате такого противоправного деяния, или опасностью его наступления. Требования охраны земли как важнейшей составной части природы, используемого природного ресурса определяют введение законодателем специальной санкции, применение которой в конечном счете всегда оказывает влияние на качественное состояние изъятого земельного участка.
Ярко выраженной особенностью земельного правонарушения, за совершение которого установлена земельно-правовая ответственность, является его длящийся и злостный характер. Ненадлежащее использование земельного участка характеризуется продолжительностью
противоправного деяния, непрерывным осуществлением состава соответствующего земельного правонарушения, даже несмотря на вмешательство органа государственного земельного надзора, в том числе путем привлечения к административной ответственности за данное правонарушение. Применение мер земельно-правовой ответственности сопряжено с длительным невыполнением в установленный срок предписания об устранении выявленного земельного правонарушения. Происходит развитие незаконного деяния, усиление его противоправности.
Сведения ежегодных государственных докладов об использовании и охране земель подтверждают, что существует стабильная тенденция невыполнения предписаний госземинспекторов по вопросам устранения нарушений земельного законодательства (в 2006 г. данное нарушение составляло 5% в общем количестве выявленных нарушений земельного законодательства, в 2007 г. — 8,4%, в 2008 г. — 12,4%, в 2009 г. — 16,4%, в 2010 г. — 19%). Нарастающее противоправное поведение свидетельствует об усилении общественного вреда ненадлежащего использования земельного участка. Для достижения целей юридической ответственности в сфере использования земель требуется соразмерная государственная реакция на правонарушение. Такой реакцией является принудительное изъятие земельного участка.
Характер, содержание, субъектный состав отношений, возникающих при применении земельно-правовой санкции, когда правонарушителем выступает собственник земельного участка либо лицо, которому земельный участок принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, а также специальная процедура ее возложения свидетельствуют о земельно-правовой наказуемости противо-
правного деяния, выражающегося в ненадлежащем использовании земельного участка. Названные правообладатели являются субъектами земельно-правовой ответственности. Цели охраны земель определяют обязательное участие в рассматриваемых правоотношениях и органа государственной власти (органа госземнадзора).
Прекращение обязательственных правоотношений по аренде, безвозмездному срочному пользованию выступает способом защиты прав и охраняемых законных интересов лица, предоставившего земельный участок в пользование. По этой причине арендодатель лишь вправе потребовать расторжения договора (в том числе исходя из формулировки п. 2 ст. 46 ЗК РФ), но в то же время на нем как на собственнике земельного участка лежит обязанность контролировать использование своего земельного участка и обеспечить надлежащий характер такой эксплуатации. Поэтому наличие договора аренды или безвозмездного пользования и передача земельного участка в пользование третьему лицу не освобождают от земельно-правовой ответственности собственника земельного участка при наличии оснований, предусмотренных ст. 284, 285 ГК РФ. Такой подход позволяет стимулировать собственника к исполнению своих юридических обязанностей в сфере использования и охраны земель; реализовывать предоставленную законодательством возможность защиты своих прав в связи с нарушением договора и обеспечивать публичный интерес в использовании земельных участков в соответствии с целевым назначением и иными требованиями, установленными в нормативных правовых актах.
По своей форме земельно-правовая ответственность связана с особой деятельностью государственных органов по осуществлению земельного надзора и судебных органов по рассмотрению дела о земельном
правонарушении. Данное обстоятельство определяет строгую правовую регламентацию процессуальными нормами деятельности по применению мер земельно-правовой ответственности. Только для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предоставленным государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук и учреждений, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им), достаточно решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Но такое решение может быть вынесено на основе анализа документов, связанных с результатами проверки выполнения предписания органов государственного земельного надзора об устранении земельного правонарушения.
Таким образом, земельно-правовая ответственность является разновидностью властного (чаще всего государственно-властного) принуждения, но не составной частью гражданско-правовой ответственности, несмотря на расположение норм о принудительном прекращении права собственности на земельные участки в ГК РФ и возможность правонарушителя добровольно исполнить решение об изъятии.
Земельно-правовая ответственность существует наряду с иными «традиционными» видами ответственности. Ее в большей степени карательный характер определяет возможность применения земельно-правовых санкций наряду с мерами дисциплинарной и имущественной ответственности за земельные правонарушения.
Выделение видов юридической ответственности имеет субъективно-объективный характер, и в настоящее время как объективные обстоятельства (наличие земельных правоотношений и необходимость охраны правопорядка в сфере использова-
ния и охраны земель), так и субъективные факторы (не поименова-ние в закрытом перечне видов административных взысканий (ст. 3.2 КоАП РФ) принудительного прекращения права на имущество, и наличие соответствующих положений в земельно-правовых нормах) приводят к выводу о существовании земельно-правовой ответственности.
«Вторжение» норм о земельно-правовой ответственности в сложившуюся систему традиционно охранительных отраслей права связано с существованием земельного правонарушения как самостоятельного и реального явления правовой действительности и недостаточностью применяемых мер административной, уголовной ответственности, а также в определенной степени с неэффективностью административно-правовой санкции — штрафом за конкретное земельное правонарушение. Неэффективности применения мер ответственности способствует низкий уровень правового сознания граждан, в результате чего устраняется лишь половина выявленных нарушений земельного законодательства. Недостаточность административных наказаний вызвана не объективными причинами, свойственными внутреннему содержанию административной ответственности, а субъектной характеристикой правонарушителя и его внутренним отношением к совершаемому противоправному деянию.
Земельно-правовые санкции имеют огромный потенциал в сохранении земельно-правового порядка. В настоящее время основная проблема не в том, к санкциям какого вида ответственности отнести меры о принудительном прекращении прав на земельные участки, а в обеспечении их применения на практике. Например, в судебной практике можно встретить иски о принудительном прекращении прав на земельные участки, не используемые более 10 лет. Соответственно, возникает вопрос о добросовестности вы-
полнения своих обязанностей лицами, обязанными следить за надлежащим использованием земель, о правовой культуре и уровне правосознания граждан, допускающих и попустительствующих таким нарушениям. Одной из задач Российского государства является обеспечение действия закрепленного в законодательстве механизма защиты интересов общества в рациональном использовании земельных ресурсов с помощью специальных мер.
Итак, земельное правонарушение — интегративное понятие, характеризуемое отклоняющимся от предусмотренного нормами земельного права поведением, нарушающим правопорядок в земельной сфере. Земельный правопорядок обеспечивается комплексом мер различных видов ответственности, и законодательство о привлечении к ответственности за земельные правонарушения «обладает определенной полнотой и системностью»16. В то же время в ряде случаев реализация существующих норм об ответственности за земельные правонарушения затруднена в силу недостаточной их согласованности, отсутствия доступного и понятного механизма их реализации, ненадлежащего выполнения функций земельного контроля и надзора соответствующими органами и несогласованности их действий. Устранение уже неоднократно отмечаемых в юридической литерату-ре17 пробелов в законодательстве об
16 Галиновская Е. А. Институт юридической ответственности как составляющая земельного правопорядка // Журнал российского права. 2014. № 1. С. 41.
17 О проблемах правоприменения в рассматриваемой сфере см., например: Болта-нова Е. С. Земельно-правовая ответственность: проблемы правоприменения // Российское правосудие. 2009. № 2. С. 43—50; Хлупина Г., Качина Н. Проблемы применения нормы об уголовной ответственности за порчу земли // Уголовное право. 2010. № 1. С. 49—54; Старова Е. В. Целевое назначение земельных участков, предоставлен-
ответственности за земельные правонарушения и недостатков в его применении позволит создать эффективный механизм обеспечения охраны земель и рационального их использования.
Библиографический список
Анисимов А. П. Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений // Журнал российского права. 2004. № 2.
Боголюбов С. А. Земельное право: учебник. М., 2006.
Боголюбов С. А. Экологическое (природо-ресурсное) право: учебник для юрид. вузов. М., 2010.
Болтанова Е. С. Земельно-правовая ответственность: проблемы правоприменения // Российское правосудие. 2009. № 2.
Галиновская Е. А. Институт юридической ответственности как составляющая земельного правопорядка // Журнал российского права. 2014. № 1.
Дубовик О. Л., Жалинский А. Э. Причины экологических преступлений / отв. ред. О. С. Колбасов. М., 1988.
Земельное право: учебник для бакалавров / под ред. Н. Г. Жаворонковой, И. О. Красновой. М., 2013.
Ибрагимов К. Х. Вопросы земельно-правовой ответственности // Журнал российского права. 2006. № 10.
Институты экологического права / рук. авт. кол., отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 2010.
Кашепов В. П. Развитие законодательства об уголовной ответственности за экологические преступления // Журнал российского права. 2012. № 6.
ных для размещения и эксплуатации промышленных объектов: проблемы применения административной ответственности // Правовые вопросы недвижимости. 2010. № 2. С. 18—20; Мисник Г. А., Бабенко Л. Н. Возмещение вреда, причиненного земельным правонарушением // Экологическое право. 2011. № 1. С. 19—24; Галиновская Е. А. Указ. соч. С. 41—48.
Кононов П. И. Административный процесс: Подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. № 6.
Краснова И. О. Земельное право. Элементарный курс. М., 2001.
Крассов О. И. Земельное право: учебник. 2-е изд. М., 2005.
Куделькин Н. С. Юридическая ответственность за загрязнение морской среды: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
Кудрявцев В. Н. Объективная сторона преступления. М., 1960.
Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М., 1962.
Лукьяненко В. Е., Пудлина Е. И. Специальные нормы-запреты, нормы-ограничения и нормы, прекращающие оборот земельных участков и других природных объектов // Журнал российского права. 2009. № 8.
Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985.
Мисник Г. А. Возмещение экологического вреда в российском праве: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008.
Мисник Г. А., Бабенко Л. Н. Возмещение вреда, причиненного земельным правонарушением // Экологическое право. 2011. № 1.
Мозолин В. П. Гражданско-правовая ответственность в системе российского права // Журнал российского права. 2012. № 1.
Мозолин В. П. Роль гражданского законодательства в регулировании комплексных имущественных отношений // Журнал российского права. 2010. № 1.
Старова Е. В. Целевое назначение земельных участков, предоставленных для размещения и эксплуатации промышленных объектов: проблемы применения административной ответственности // Правовые вопросы недвижимости. 2010. № 2.
Хлупина Г., Качина Н. Проблемы применения нормы об уголовной ответственности за порчу земли // Уголовное право. 2010. № 1.
Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды: сб. ст. / отв. ред. О. С. Колбасов, Н. И. Краснов. М., 1985.
