CC BY
459
УДК 349.4
КОНСТРУКЦИЯ СПЕЦИАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ЗЕМЕЛЬНОМ ПРАВЕ
THE DESIGN OF SPECIAL RESPONSIBILITY IN THE LAND LAW Е. С. БОЛТАНОВА (E. S. BOLTANOVA)
Рассматривается принудительное прекращение прав на земельные участки ввиду их ненадлежащего использования как мера земельно-правовой ответственности. Обосновывается самостоятельное значение данного вида юридической ответственности за земельные правонарушения, называются её отличительные признаки. Указываются проблемы правоприменения и предлагаются изменения в предусмотренную российским законодательством процедуру принудительного прекращения прав на земельные участки в связи с их ненадлежащим использованием.
Ключевые слова: земельный участок; ответственность за земельные правонарушения;
ненадлежащее использование; изъятие земельного участка.
In this article compulsory termination of rights to land plots in the mind of their improper use is considered as a measure of land responsible. Substantiates the independent significance of this type of legal liability for the land of the offence referred to as the distinctive signs. Indicated the problems of law enforcement and proposes changes in under Russian law the procedure of compulsory termination of rights to land plots in connection with their misuse.
Key words: land; responsibility for land offence; improper use; withdrawal of the land plot.
В литературе постоянно поднимаются проблемы юридической ответственности, хотя от этого их не становится меньше и проблематика не утрачивает своей актуальности. Хотелось бы вернуться к обсуждению видов юридической ответственности за земельные правонарушения, развив существующие в юридической литературе и предложив дополнительные доводы в обоснование такого самостоятельного вида юридической ответственности, как земельно-правовая.
Основанием ответственности в области охраны и использования земель является земельное правонарушение (его состав) как виновное противоправное деяние, посягающее на земельные общественные отношения, причиняющее им вред либо создающее угрозу такого причинения. В зависимости от общественной значимости и опасности, функций, выполняемых ответственностью, в определенной степени по практическим соображениям за земельные правонарушения наступают различные виды ответственности. В юриспруденции традиционно выделяют уголов-
ную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую (или имущественную) ответственность. В целом такой подход находит подтверждение в учебниках по земельному праву и соответствует содержанию гл. XIII Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ). С учётом отраслевой принадлежности норм, обеспечивающих такой правопорядок, условно можно говорить о земельных преступлениях, земельно-административных и земельногражданских правонарушениях, земельнодисциплинарных проступках и собственно земельных правонарушениях. В последнем случае наступает земельно-правовая ответственность, характеризуемая применением специальной санкции - принудительного прекращения права на земельный участок ввиду ненадлежащего его использования.
В специальной юридической литературе можно встретить две крайние позиции по вопросу существования земельно-правовой ответственности, наряду с иными «традиционными» видами ответственности. Одни авторы (А. П. Анисимов, Ю. Г. Жариков, О. В. Измай-
© Болтанова Е. С., 2014
1б1
лов, К. Х. Ибрагимов, И. Ф. Панкратов и др.) считают необходимым выделять самостоятельный вид - земельно-правовую ответственность, другие (Д. А. Липинский, М. С. Ромадин, Н. И. Таскин, Д. В. Якунин и др.) -отрицают её самостоятельное значение и характер.
В основе выделения «традиционных» видов ответственности лежит так называемый отраслевой критерий. И. С. Самощенко, М. Х. Фарукшин обращали внимание на возможность выделения отдельных видов по материальному признаку (отраслевому) и по иным, прежде всего процессуальным, основаниям. При этом под материальным признаком авторы предлагали понимать совокупное понятие, охватывающее ряд элементов: характер применяемых санкций, степень заключенного в ответственности государственного осуждения, первоочередность выполняемых задач, сферу действия [1]. Как представляется, каждый из названных составных признаков материального основания классификации и все они в совокупности присущи земельно-правовой ответственности, реализуемой в применении такой санкции, как принудительное прекращение прав на земельный участок ввиду ненадлежащего его использования. Выделение земельно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности связано с наличием у нее специфических черт, особенностей.
Юридическая ответственность как системное образование характеризуется общими признаками, свойственными любому виду ответственности, независимо от её отраслевой принадлежности. Такая диалектическая общность определяет, что применение мер земельно-правовой ответственности связано с дополнительными отрицательными последствиями, возникающими у правонарушителя. Главная цель реализации мер ответственно -сти, в том числе земельно-правовой, состоит в обеспечении надлежащего правопорядка с помощью санкций. Эта цель достигается применением мер земельно-правовой ответственности для воспитания и наказания правонарушителя, общепревентивного воздействия на всех иных лиц с целью не совершения ими правонарушений, восстановления нарушенных прав и законных интересов.
Для воспитания уважения к существующим в обществе правовым нормам, предупреждения правонарушений, оценивания противоправного поведения лица, нарушившего нормы в сфере использования земельных участков, и порицания его, а также предупреждения возможной и (или) дальнейшей деградации земельного участка как природного объекта или иного негативного (вредного) воздействия на него в результате его ненадлежащего использования применяются нормы о земельно-правовой ответственности. По сути, реализация санкций земельноправовой ответственности требуется для того, чтобы показать всем, что ненадлежащее использование земельного участка недопустимо, прекратить вещное право лица, использующего земельный участок с нарушением земельно-правовых норм, а также сохранить, восстановить земельный участок как природный объект и защитить публичный интерес в рациональном использовании земель. Такая направленность земельно-правовой ответственности объясняет, почему относительно «нерадивых» собственников осуществляется изъятие земельного участка на возмездной основе.
Земельно-правовая санкция является строго персонифицированной, выражается в имущественном лишении (земельного участка) виновного в земельном правонарушении и является правоограничительной.
Объективной предпосылкой появления земельно-правовой ответственности является специфика земельных общественных отношений и, в частности, разновидности последних - земельных правонарушений.
Фактическим основанием земельно-правовой ответственности выступают составы только одной разновидности земельных правонарушений, которую законодатель в ст. 45, 54 ЗК РФ, п. 6, 8, 9 ст. 6 ФЗ от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» именует «ненадлежащим использованием». В Гражданском кодексе РФ (далее - ГК РФ) такой термин не употребляется, но по своей сути указанные в ст. 284 и 285 ГК РФ основания изъятия земельного участка у собственника (неиспользование земельного участка в соответствии с назначением или использование с грубым нарушением правил рационального ис-
пользования земель) охватываются понятием «ненадлежащее использование», содержание которого находит закрепление в подп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ.
Выделение в качестве основания земельно-правовой ответственности «ненадлежащего использования земельного участка» связано с тем экологическим вредом, который причиняется земле как природному объекту в результате такого противоправного деяния, или опасностью его наступления. Требования охраны земли как важнейшей составной части природы, используемого природного ресурса определяют введение законодателем специальной санкции, применение которой в конечном счёте всегда оказывает влияние на качественное состояние изъятого земельного участка.
Ярко выраженными особенностями земельного правонарушения, за совершение которого установлена земельно-правовая ответственность, - «собственно земельного правонарушения» является его длящийся и злостный характер. Ненадлежащее использование земельного участка характеризуется продолжительностью противоправного деяния, непрерывным осуществлением состава соответствующего земельного правонарушения, даже несмотря на вмешательство органа государственного земельного надзора, в том числе путём привлечения к административной ответственности за данное правонарушение. Применение мер земельно-правовой ответственности сопряжено с длительным невыполнением в установленный срок предписания об устранении выявленного земельного правонарушения. Происходит развитие незаконного деяния, усиление его противоправности.
Сведения ежегодных Государственных докладов об использовании и охране земель подтверждают, что существует стабильная тенденция невыполнения предписаний гос-земинспекторов по вопросам устранения нарушений земельного законодательства. Про-тивоправно-нарастающее поведение свидетельствует об усиливающейся общественной вредности ненадлежащего использования земельного участка, и для достижения целей юридической ответственности в сфере использования земель требуется адекватная складывающейся ситуации и значительным
общественно вредоносным последствиям го -сударственная реакция на правонарушение. Такой соразмерной реакцией при ненадлежащем использовании земельного участка является его принудительное изъятие, в результате которого пресекается земельное правонарушение, законный публичный интерес в надлежащем использовании природных ресурсов получает защиту от противоправных посягательств, цели ответственности достигнуты, земельный правопорядок восстановлен.
Для определения лиц, которые могут быть привлечены к земельно-правовой ответственности, необходимо рассмотреть правовую природу и содержание отношений, возникающих при использовании земельных участков. В гл. VII ЗК РФ не только раскрываются элементы составов «ненадлежащего использования земельного участка», но и указывается, что такие правонарушения являются основаниями для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, безвозмездного срочного пользования (см. ст. 45-47); а согласно ст. 44 ЗК РФ, ст. 284285 ГК РФ, ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» - права собственности на земельный участок.
Характер, содержание, субъектный состав возникающих при применении земельно-правовой санкции отношений, когда правонарушителем выступает собственник земельного участка либо лицо, которому земельный участок принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, а также специальная процедура её возложения свидетельствуют о земельно-правовой наказуемости противоправного деяния, выражающегося в ненадлежащем использовании земельного участка. Названные правообладатели являются субъектами земельно-правовой ответственности. Цели охраны земель определяют обязательное участие в рассматриваемых правоотношениях и органа государственной власти (органа госземнадзора).
Инициатором прекращения договора аренды, права безвозмездного срочного пользования на земельный участок при ненадлежащем его использовании арендатором или землепользователем является иной субъект,
существующего обязательственного правоотношения - арендодатель или лицо, предоставившее земельный участок. Земельное законодательство порядок принудительного прекращения права в этом случае не устанавливает, хотя определяет ограничения на расторжение договора аренды при использовании земельного участка с грубым нарушением правил рационального использования земель (см. п. 3 ст. 46 ЗК РФ). По своему содержанию между лицом, предоставившим земельный участок, и лицом, ненадлежащим образом использующим земельный участок, возникают гражданско-правовые отношения по досрочному прекращению договорного обязательства.
Правила п. 2 ст. 46 ЗК РФ (о возможности прекращения договора аренды по инициативе арендодателя при ненадлежащем использовании земельного участка) со ссылкой на п. 2 ст. 45 ЗК РФ детализируют и развивают положения п. 3 ст. 615, ст. 619 ГК РФ о праве арендодателя требовать досрочного расторжения в судебном порядке договора аренды, а также приняты на основании п. 2 ст. 450 ГК РФ, закрепляющей, что по требованию одной из сторон договор может быть расторгнут по решению суда в случаях, предусмотренных законами или договором. К договору безвозмездного пользования применяются правила, предусмотренные п. 3 ст. 615 ГК РФ в силу положений п. 2 ст. 689 ГК РФ. Применение гражданско-правовых конструкций определяет и процедурные требования к расторжению договора по требованию арендодателя или лица, предоставившего земельный участок в безвозмездное пользование. В названных нормах заложены пределы использования земельных участков (использование должно быть надлежащим, т. е. по назначению и с выполнением возложенных законом и (или) договором природоохранных мероприятий, например, по проведению рекультивации участка).
Досрочное расторжение договора безвозмездного срочного пользования регулируется ст. 615, 698, 699 ГК РФ, и при наличии нарушений, определенных в п. 1 ст. 47 ЗК РФ, обязательство может быть прекращено в одностороннем порядке (по инициативе лица, передавшего земельный участок). Данные положения применимы независимо от формы
собственности на земельный участок, поскольку в ЗК РФ упоминается лишь то, что при наличии земельного правонарушения (п. 1 ст. 45 ЗК РФ) право безвозмездного срочного пользования земельным участком прекращается по решению лица, предоставившего земельный участок, или по соглашению сторон.
Прекращение обязательственных правоотношений по аренде, безвозмездному срочному пользованию выступает способом защиты прав и охраняемых законных интересов лица, предоставившего земельный участок в пользование. По этой причине арендодатель лишь вправе потребовать расторжения договора (в том числе исходя из формулировки п. 2 ст. 46 ЗК РФ), но при этом на нём как на собственнике земельного участка лежит обязанность контролировать использование своего земельного участка и обеспечить надлежащий характер такой эксплуатации. Поэтому наличие договора аренды или безвозмездного пользования и передача земельного участка в пользование третьему лицу не освобождает от земельно-правовой ответственности собственника земельного участка при наличии оснований, предусмотренных ст. 284, 285 ГК РФ. Такой подход позволяет стимулировать собственника к исполнению своих юридических обязанностей в сфере использования и охраны земель; реализовывать предоставленную законодательством возможность защиты своих прав в связи с нарушением договора и обеспечивать публичный интерес в использовании земельных участков в соответствии с целевым назначением и иными требованиями, установленными в нормативных правовых актах.
Расторжение договора, как и односторонний отказ от исполнения договора, имеет целью прекращение обязательства, и само по себе не влечет дополнительные лишения имущественного и неимущественного характера, т. е. не является мерой ответственности, но в то же время может служить основанием возникновения правоотношения по применению мер гражданско-правовой ответственности [2] (см., например, п. 3 ст. 615 ГК РФ).
По своей форме земельно-правовая ответственность связана с особой деятельностью государственных органов по осуществлению земельного надзора и судебных орга-
нов по рассмотрению дела о земельном правонарушении. Данное обстоятельство определяет строгую правовую регламентацию процессуальными нормами деятельности по применению мер земельно-правовой ответственности. Только для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предоставленным государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им учреждений), достаточно решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Но такое решение может быть вынесено на основе анализа документов, связанных с результатами проверки выполнения предписания органов государственного земельного надзора об устранении земельного правонарушения.
Наличие процедуры применения земельно-правовой ответственности является гарантией стабильности прав на земельные участки и предсказуемости деятельности органов, осуществляющих изъятие земельных участков. Известно, что в системе отношений по использованию имущества отношения собственности обладают высшей степенью устойчивости, что очевидно выражается в том, что законодатель предусматривает изъятие земельного участка как земельно-правовую санкцию за незначительный (по сравнению с иными правами на землю) круг земельных правонарушений. В то же время процедура применения земельно-правовой ответственности к собственникам, ненадлежащим образом использующим земельные участки, в недостаточной мере урегулирована нормами ГК РФ[3], что в том числе определяет редкость её использования и возникающие ошибки в правоприменении. Большая определенность свойственна положениям ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», устанавливающим порядок изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения у собственника в связи с его неиспользованием или ненадлежащем использованием.
Сложившаяся в настоящее время ситуация с процедурной стороной земельно-правовой ответственности не может быть при-
знана удовлетворительной и обоснованной. Проблема не только в разрозненности положений по нормативным правовым актам, но и в различиях процедуры применения земельно-правовой ответственности в зависимости от правового статуса субъекта ответственности. Весьма сложно объяснить, почему для принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования требуется предварительное привлечение правообладателя к административной ответственности и назначение административного наказания (п. 2, 4 ст. 45 ЗК РФ), а применительно к изъятию у собственника земельного участка за его ненадлежащее использование законодатель ограничивается лишь упоминанием о заблаговременном предупреждении собственника участка о допущенном нарушении (п. 1 ст. 286 ГК РФ). Правовая природа такого предупреждения остается не ясной: это разновидность административного наказания (но тогда наложение административного наказания в виде штрафа за данное правонарушение исключает возможность вынесения предупреждения - ст. 3.2, 3.3 КоАП РФ) или особый документ, выносимый органом гос-земнадзора (см. Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном надзоре»). Изменение с 6 сентября 2013 г. норм о применении земельно-правовой ответственности, содержащихся в ЗК РФ, в части выдачи органом государственного земельного надзора предписаний об устранении выявленных нарушений (вместо ранее предусмотренного соответствующего предупреждения), а также закрепление более общего положения о наложении на правонарушителя мер административного наказания (вместо ранее закрепленного административного штрафа) будет способствовать широкому их применению.
Из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности правовой нормы. Для устранения существующих пробелов по рассматриваемому вопросу необходимо Земельный кодекс РФ дополнить положениями, которые бы четко устанавливали единый порядок применения земельно-правовой ответственности ко всем лицам, использующим земельные участки на вещном праве. Совер-
шенствование процедуры осуществления земельно-правовой ответственности служит важнейшим средством обеспечения её законности и обоснованности.
При добровольном исполнении собственником земельного участка решения компетентного органа об его изъятии ввиду ненадлежащего использования (п. 2 ст. 286 ГК РФ) применяется особый способ отчуждения имущества (торги [4]). Основанием для торгов выступает договор собственника земельного участка со специализированной организацией, а также возможна организация торгов самим собственником, который в силу п. 2 ст. 447 ГК РФ может выступать организатором торгов. Возможность добровольного исполнения собственником решения органа об изъятии, как представляется, не колеблет общую конструкцию земельно-правовой ответственности, которая выполняет свои задачи и достигает поставленные цели не зависимо от принудительности / добровольности применения земельно-правовой санкции за земельное правонарушение. Само по себе согласие собственника земельного участка на исполнение такого решения не порождает у органа, принявшего решение об изъятии, каких-либо прав на земельный участок и не позволяет этому органу самостоятельно произвести принудительное прекращение права собственности. Такое согласие собственника нельзя рассматривать как обязанность по совершению действий по отчуждению земельного участка с публичных торгов. Здесь не возникает какого-либо обязательства, поскольку нет соответствующего основания, указанного в ГК РФ (см. ст. 307). Основанием проведения торгов в таком случае является не решение компетентного органа, а волеизъявление собственника. Поэтому собственник может в любое время отказаться от исполнения решения об изъятии, что должно рассматриваться как его несогласие с принятым решением и служить основанием для предъявления компетентным органом в суд требования о продаже участка.
Таким образом, земельно-правовая ответственность является разновидностью властного (чаще всего государственно-властного) принуждения и не является составной частью гражданско-правовой ответственности, несмотря на расположение норм о принуди-
тельном прекращении права собственности на земельные участки в нормах ГК РФ и возможность правонарушителя добровольно исполнить решение об изъятии.
Характерными признаками земельноправовой ответственности являются:
• особая цель - охрана установленного земельно-правовыми нормами порядка использования земельных участков, защита интереса общества и частных лиц (например, смежных землепользователей) в сохранности земельного участка как важнейшей составной части природы, природного ресурса, а также публичного интереса в надлежащем использовании земель;
• нормативным (юридическим) её основанием выступает земельно-правовая норма, фактическим - земельное правонарушение (его состав, определенный в нормах, имеющих земельно-правовую природу и содержащихся в подп. 1 ст. 45 ЗК РФ, ст. 284-285 ГК РФ, п. 3, 4 ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»);
• субъектом-правонарушителем могут быть только лица, обладающие вещным правом на земельный участок (правом собственности, правом постоянного (бессрочного) пользования, правом пожизненного наследуемого владения);
• состоит в применении специальной санкции: прекращение вещного права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования;
• специфическая процедура наложения меры ответственности (санкции) - особая форма властного (по общему правилу государственно-властного) принуждения.
Земельно-правовая ответственность существует наряду с иными «традиционными» видами ответственности. Её в большей степени карательный характер определяет возможность применения земельно-правовых санкций наряду с мерами дисциплинарной и имущественной ответственности за земельные правонарушения.
Можно согласиться с И. С. Самощенко, М. Х. Фарукшин в том, что, хотя деление правовой ответственности по материальному (отраслевому) признаку имеет объективный характер, законодатель в принципе может представить, например, уголовную ответственность в качестве административно-право-
вого вида [5]. Выделение видов юридической ответственности имеет субъективно-объективный характер, и в настоящее время как объективные обстоятельства (наличие земельных правоотношений и необходимость охраны правопорядка в сфере использования и охраны земель), так и субъективные факторы (не поименование в закрытом перечне видов административных взысканий - ст. 3.2 КоАП такого, как принудительное прекращение права на имущество, и наличие соответствующих положений в земельно-правовых нормах) приводят к выводу о существовании земельно-правовой ответственности.
Разработка понятийного аппарата, научно разработанной концепции земельноправовой ответственности позволит последовательно реализовать её в законодательстве. Наука призвана уточнить формулировки, исключить дублирование норм и сформировать системный взгляд на существующие сегодня разрозненные нормы о принудительном прекращении прав на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования.
«Вторжение» норм о земельно-правовой ответственности в сложившуюся систему традиционно охранительных отраслей права связано с существованием земельного правонарушения как самостоятельного и реального явления правовой действительности и недостаточностью применяемых мер административной, уголовной ответственности, а также в определенной степени с неэффективностью административно-правовой санкции - штрафа за конкретное земельное правонарушение. Неэффективности применения мер ответственности способствует низкий уровень правового сознания граждан, отсюда - устраняется только порядка 50 % от выявленных нарушений земельного законодательства, значительное количество предписаний государственных органов земельного надзора об устранении выявленных земельных правонарушений не исполняется. Недостаточность административных наказаний вызвана не объективными причинами, свойственными внутреннему содержанию административной ответственности, а обусловлена субъектной характеристикой правонарушителя и его внутренним отношением к совершаемому противоправному деянию. Результатом применения специальной земельно-правовой
санкции является прекращение незаконного деяния (действия или бездействия), нарушающего требование рационального использования и охраны земель.
Исходя из статистических данных о применении принудительного прекращения права ввиду ненадлежащего использования земельного участка, можно сделать вывод о недостаточной эффективности применения норм о рассматриваемом виде ответственности. В то же время земельно-правовые санкции содержат огромный потенциал в сохранении земельно-правового порядка, и одной из задач российского государства является обеспечение действия (применения) закрепленного в законодательстве механизма защиты интересов общества в рациональном использовании земельных ресурсов с помощью специальных мер на основе научно разработанной концепции земельно-правовой ответственности.
1. Самощенко И. С., Фарукшин М. Х. Ответственность по советскому законодательству. -М. : Юрид. лит., 1971.
2. Егорова М. А. Односторонний отказ от исполнения гражданско-правового договора. -2-е изд., перераб. и доп. - М. : Статут, 2010 ; Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
3. Тот факт, что основания для принудительного прекращения права собственности на земельный участок содержатся в ст. 284, 285 ГК РФ, а порядок - в ст. 286 ГК РФ, не свидетельствует о том, что изъятие земельного участка у его собственника ввиду ненадлежащего использования участка является гражданско-правовой ответственностью. Независимо от вида прекращаемого субъективного вещного права и категории изымаемого в результате ненадлежащего использования земельного участка при принудительном прекращении права на земельный участок (несмотря на некоторые отличия в процедуре) происходит применение земельно-правовой санкции. Нормы о земельно-правовой ответственности преследуют общую цель, и сама она обладает интегрирующими в единое правовое явление признаками. Представляется, что некоторые нормы (в частности и положения указанных статей), содержащиеся в Гражданском кодексе, по своей природе являются земельноправовыми. В целом же имущественные отношения по поводу земельных участков входят в сферу правового регулирования как земельного, так и гражданского законодательства (ч. 3 ст. 3 ЗК РФ).
4. Пункт 2 ст. 286 ГК РФ предусматривает проведение публичных торгов. Видимо, употребление термина «публичные торги» в названной норме призвано подчеркнуть, что воля собственника на отчуждение и реализацию земельного участка с торгов сформировалась под влиянием и воздействием решения пуб-
личного органа, но традиции использования словосочетания «публичные торги», содержание этого понятия требуют внесения изменения в ст. 286 ГК РФ и терминологической замены словосочетания на «торги».
5. Самощенко И. С., Фарукшин М. X. Указ. соч.
