CC BY
166
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 349.6
Колупаева Оксана Николаевна
кандидат педагогических наук, доцент Нижегородский государственный педагогический университет имени Козьмы Минина, г. Нижний Новгород
ok6000@yandex.ru
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКАЗЧИКОМ ДОКУМЕНТАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ
В статье рассматриваются понятие «экологической экспертизы», принципы проведения государственной экологической экспертизы, объекты государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня, процедура проведения государственной экологической экспертизы. Раскрыты основания и виды юридической ответственности, к которым может быть привлечен заказчик документации за нарушения положений о государственной экологической экспертизе, а также возможные меры наказания за совершенное правонарушение. Выявлены проблемы реализации государственной экологической экспертизы, проводимой федеральным органом исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении заказчика документации, и предложены возможные способы их решения. Предложены варианты усовершенствования действующего законодательства в области организации и проведения государственной экологической экспертизы.
Ключевые слова: понятие, принципы, объекты, порядок проведения государственной экологической экспертизы, гражданско-правовая, административная, уголовная ответственность Заказчика документации, проблемы реализации государственной экологической экспертизы, усовершенствование законодательства в области организации и проведения государственной экологической экспертизы.
В настоящее время увеличивается тенденция антропогенной нагрузки на окружающую природную среду. В связи с этим обстоятельством федеральным органом исполнительной власти и органом государственной власти субъектов Российской Федерации организуется и проводится государственная экологическая экспертиза, которая является одним из механизмов обеспечения экологической безопасности страны.
Экономическими субъектами, в отношении которых организуется и проводится государственная экологическая экспертиза, являются хозяйственные предприятия.
Важную роль при проектировании любого вида объекта играет Заказчик документации, который является ответственным лицом при реализации федеральным органом исполнительной власти и органом государственной власти субъектов Российской Федерации государственной экологической экспертизы и несет полную юридическую ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Следует подчеркнуть, что федеральный закон РФ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» возлагает полную ответственность за любую деятельность по планированию и строительству объекта на Заказчика предполагаемых строительных работ и разработчика материалов обоснования. Заказчик документации ответственен за организацию и проведение оценки воздействия на окружающую природную среду объекта в течение всех этапов планирования и выполнения строительных работ. В сфере его ответственности находится и предоставление документации по оценке воздействия на окружающую природную среду объекта в государственные органы контроля, полнота и достоверность предоставляемой информации, а также возможные негативные
последствия реализации проекта. Обязанностью Заказчика является изыскание финансирования для исследования оценки воздействия на окружающую природную среду планируемого объекта, организация общественных слушаний и согласование всех строительных работ с территориальными органами власти. Ответственность Заказчика документации (разработчика предпроектной и проектной документации) заключается в точном соблюдении процедур и регламента оценки воздействия на окружающую природную среду объекта, в сборе достоверной и полной информации при проведении исследований. Любые нарушения нормативов, требований, регламентаций Заказчиком документации влекут за собой юридическую ответственность в рамках действующего законодательства Российской Федерации [1; 2].
Под «экологической экспертизой» понимается установление соответствия документов, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду [2].
К принципам проведения государственной экологической экспертизы относятся:
- презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности;
- обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
- комплексность оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую природную среду;
156
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова jij- № 5, 2015
© Колупаева О.Н., 2015
Юридическая ответственность за нарушения заказчиком документации законодательства РФ...
- независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий;
- научная обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы;
- гласность, участие общественных организаций, учет общественного мнения;
- ответственность участников экологической экспертизы за ее качество [2].
Объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются:
1) проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
2) материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду;
3) проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;
4) проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения;
5) проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности [2].
Объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются те же объекты, но решения по ним утверждаются уже органом государственной власти субъектов Российской Федерации [2].
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится на федеральном уровне Росприроднадзором, на региональном уровне -Департаментом Росприроднадзора по федеральным округам, Управлением Росприроднадзора по субъектам Российской Федерации. Никакой иной государственный или общественный орган не вправе проводить государственную экологическую экспертизу.
Порядок проведения государственной экологической экспертизы определен в ст. 14 Федерального закона от 23.11.1995г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Регламенте проведения
государственной экологической экспертизы, Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы и Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности.
Государственная экологическая экспертиза проводится на платной основе Заказчиком документации. Срок проведения государственной экологической экспертизы - от 30 дней до 120 дней.
Заключение государственной экологической экспертизы может быть положительным или отрицательным. Заключение государственной экологической экспертизы должно быть одобрено квалифицированным большинством (не менее двух третей) списочного состава экспертной комиссии и подписано всеми ее членами. В случае несогласия отдельных экспертов с выводами сводного заключения готовят «особое мнение», которое в виде краткой записки прикладывается к сводному заключению и является его неотъемлемой частью [2].
Законодательство Российской Федерации предусматривает различные основания и виды юридической ответственности за нарушения Заказчиком документации положений о государственной экологической экспертизе: гражданско-правовая, административная, уголовная ответственность.
Гражданско-правовая ответственность за нарушение Заказчиком документации законодательства Российской Федерации о государственной экологической экспертизе наступает в случае фальсификации материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения; принуждения эксперта к подготовке заведомо ложного заключения; создания препятствий к проведению экологической экспертизы; непредставления государственному органу экспертизы необходимых материалов, сведений и данных; осуществления хозяйственной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Как следствие различают нарушения Заказчиком документации законодательства об экологической экспертизе, экологический вред, экономический вред, моральный вред человеку и вред в форме неполученной прибыли.
Согласно экологическому законодательству и ГК РФ, реализуется принцип полного возмещения экологического вреда пострадавшему. Существуют три способа такого возмещения: возмещение убытков; оплата стоимости восстановительных работ; возмещение вреда в натуре [3].
Административная ответственность за нарушение Заказчиком документации законодательства Российской Федерации о государственной экологической экспертизе наступает в случае невыполнения требований законодательства об обязатель-
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «S> № 5, 2015
157
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ности проведения государственной экологической экспертизы, финансирования или реализации проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы; осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Дела и протоколы об административных правонарушениях рассматривают должностные лица органов Росприроднадзора (в некоторых случаях -Ростехнадзора) и их территориальных органов.
За совершение административного правонарушения экологическим законодательством и КоАП РФ устанавливается 7 видов административных взысканий: предупреждение, штраф, возмездное изъятие предмета, являвшегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, конфискация орудия, административное приостановление деятельности, исправительные работы, административный арест [4].
Все споры и разногласия между сторонами решаются также и в судебном порядке.
Уголовная ответственность за нарушение Заказчиком документации законодательства Российской Федерации о государственной экологической экспертизе наступает в случае признания его виновным приговором суда. Нарушения законодательства об экологической экспертизе могут быть допущены при совершении преступлений, ответственность за которые установлена различными статьями УК РФ, помещенными как в главу 26 «Экологические преступления», так и в другие главы УК РФ.
В УК РФ есть специальная глава 26 «Экологические преступления», в которой предусмотрено 18 составов преступлений. Все эти составы можно классифицировать на следующие виды в зависимости от непосредственного объекта посягательства:
1. Нарушения действующих правил в области экологопользования: ст. 246 (нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ); ст. 247 (нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов); ст. 248 (нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами и токсинами); ст. 249 (нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений).
2. Порча основных природных компонентов -воды, воздуха, земли и пр.: ст. 250 (загрязнение вод); ст. 251 (загрязнение атмосферы); ст. 252 (загрязнение морской среды).
3. Преступления, посягающие на общественные отношения в сфере охраны фауны: ст. 256 (не-
законная добыча водных животных и растений); ст. 258 (незаконная охота).
4. Преступления, посягающие на общественные отношения в сфере охраны флоры: ст. 259 (уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ) [5].
Основные особенности уголовной ответственности:
1) она наступает за деяния в экологической сфере, имеющие наивысшую общественную опасность (ст. 14 УК РФ);
2) применяется только судом после обязательной уголовно-процессуальной процедуры, единственным основанием назначения наказания является приговор суда;
3) субъектами могут быть только физические лица, достигшие определенного возраста (ст. 20 УК РФ), а также вменяемые.
За совершение преступления экологическим законодательством, УК РФ и УПК РФ устанавливается 10 видов наказаний: штраф, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение специального звания, классного чина и государственных наград, обязательные работы, исправительные работы, ограничение свободы, арест, лишение свободы на определенный срок, пожизненное лишение свободы, смертная казнь [5].
Нами выявлены проблемы реализации государственной экологической экспертизы, проводимой федеральным органом исполнительной власти и органом государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении Заказчика документации, и предложены возможные способы их решения.
К таким проблемам относятся:
1. Низкий уровень качества содержания предоставляемой Заказчиком документации на государственную экологическую экспертизу, особенно в части материалов оценки воздействия объекта на окружающую природную среду. Большой процент рассматриваемой документации возвращается на доработку Заказчику с целью устранения замечаний экспертной комиссии.
Важным моментом в повышении качества содержания документации являлась действующая ранее система лицензирования природоохранных видов деятельности. Выставляемые лицензионные условия обязывали лицензиатов актуализировать нормативно-правовую базу. С принятием федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» данный рычаг утрачен, т.к. федеральным законом не предусмотрено лицензирование природоохранных видов деятельности.
2. Отсутствие порядка предоставления Заказчиком на государственную экологическую экспертизу проектов, реализация которых сопряжена
158
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова jij- № 5, 2015
Юридическая ответственность за нарушения заказчиком документации законодательства РФ...
с воздействием объекта на окружающую природную среду
Федеральный закон от 23.11.1995г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» не содержит никаких правовых последствий в отношении не прошедшего экспертизу нормативно-правового акта. На практике закон содержит обязывающую норму, которую можно беззаконно не соблюдать.
3. Предоставление Заказчику документации финансирования или кредита банком или кредитной организацией без положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Для того чтобы решить эту проблему на практике, целесообразно законодательно предусмотреть, что в качестве одного из условий финансирования или предоставления кредита должно являться положительное заключение государственной экологической экспертизы. В банковском законодательстве было бы полезно предусмотреть, что нарушение данных правил является одним из оснований для лишения банка или кредитной организации лицензии на определенный срок.
4. Отсутствие критериев отнесения или не отнесения документации Заказчика к объектам государственной экологической экспертизы.
В отсутствии критериев отнесения документации Заказчика к объектам государственной экологической экспертизы требуется введение законодательно закрепленных критериев отнесения документации к объектам экологической экспертизы.
5. Открытый список объектов государственной экологической экспертизы и отсутствие четко установленных критериев отнесения документации к объектам государственной экологической экспертизы приводит к тому, что в настоящее время к объектам государственной экологической экспертизы зачастую относят любую документацию на любой стадии проектирования. Такой «тотальный» подход не только приводит к чрезвычайной загруженности органов государственной экологической экспертизы, неоправданному распылению сил и средств, но и создает методические трудности.
Рассмотрение документации, не относящейся к объектам экспертизы целесообразно осуществлять по процедуре согласования.
6. Отсутствие должного учета экологического фактора при банкротстве и приватизации предприятий с экологическими проблемами. Недостаточность законодательной и нормативной базы в этом вопросе и отсутствие практики (в том числе судебной) ведения этих дел.
7. В целях повышения эффективности государственной экологической экспертизы целесообразно разработать следующие нормативные и методические документы:
1. Общий порядок и требования к оформлению материалов по оценке воздействия хозяйственной
и иной деятельности на природную (№ 174-ФЗ) и окружающую (п. 3 ст. 32 № 7-ФЗ) среду.
2. Порядок проведения общественной экологической экспертизы (порядок ее утверждения согласно п. 2 статьи 25 № 174-ФЗ).
3. Порядок учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы (ст.1 № 7-ФЗ, ст. 3 № 174-ФЗ, п. 20б постановления Правительства Российской Федерации от 11.06.96 № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы»).
4. Порядок обязательной подготовки и аттестации экспертов государственной экологической экспертизы в области охраны окружающей среды и экологической безопасности (ст. 73 № 7-ФЗ, ст. 16 № 174-ФЗ).
Предложены возможные варианты усовершенствования действующего законодательства в области организации и проведения государственной экологической экспертизы:
1. В части совершенствования законодательства Российской Федерации в области организации и проведения государственной экологической экспертизы: расширить перечень объектов государственной экологической экспертизы, содержащийся в федеральном законе от 23.11.1995г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
2. В части требований к содержанию заключений государственной экологической экспертизы: недопустимо признавать документацию соответствующей требованиям природоохранного законодательства при наличии замечаний, касающихся несоответствия указанным требованиям ее отдельных разделов.
Положительные заключения государственной экологической экспертизы не должны содержать замечаний, как сведенных в соответствующий раздел, так и выдаваемых в качестве рекомендаций. Текст заключения государственной экологической экспертизы должен быть сбалансирован таким образом, чтобы его содержание давало полное представление об объекте экспертизы, о планируемых природоохранных мероприятиях, о соответствии (несоответствии) документации положениям нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды. При подготовке заключений следует избегать использования оборотов, допускающих неоднозначную трактовку.
3. В части информационного обеспечения рассматриваемых объектов государственной экологической экспертизы необходимо создать централизованную систему сбора, обработки и обобщения информации об объектах, представленных на государственную экологическую экспертизу в целом, и размещение обобщенной информации на сайте Росприроднадзора в разделе «Экологическая экспертиза».
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «S> № 5, 2015
159
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Разрешить присутствие на организационном заседании заинтересованной общественности, результаты проведения заседания должны быть доступны на порталах территориальных органов Росприроднадзора.
Таким образом, проведенный анализ показывает, что действующее экологическое законодательство решает не все поставленные перед ним задачи. В связи с этим актуальны попытки совершенствования экологической отрасли законодательства в современных условиях. Направлением совершенствования нормативно-правовой базы по организации и проведению государственной экологической экспертизы Заказчиком документации является усиление экологизации отраслей российского законодательства.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 24.11.2014 г., с изм. от 29.12.2014 г.) «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015 г.) // Российская газета. - № 6.
2. Федеральный закон от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ (ред. от 12.02.2015 г.) «Об экологической экспертизе» (с изм. и доп., вступ. в силу с 31.03.2015 г.) // Российская газета. - 1995. - № 232.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 23.05.2015 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2015 г.) // Российская газета. - 1994. - № 238-239.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 08.06.2015 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 19.06.2015 г.) // Российская газета. -2001. - № 256.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от
13.06.1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 08.06.2015 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 19.06.2015 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 25.
6. Постановление Правительства РФ от
11.06.1996 г. № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения Государственной экологической экспертизы» // Российская газета. - 1996. -№ 120.
160
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова jij- № 5, 2015
