CC BY
60
УДК 349.6
Орловская Ирина Викторовна
Костромской государственный университет, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, г. Тверь
ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В СЛУЧАЕ ВЫЯВЛЕНИЯ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ ПРИ СТРОИТЕЛЬСТВЕ ОБЪЕКТОВ НА ЗЕМЛЯХ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
В статье раскрываются вопросы правового регулирования необходимости проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий и в границах особо охраняемых природных территорий. В частности, анализируются несовершенства положений в российском экологическом законодательстве, препятствующие обеспечению законности в случае выявления нарушений законодательства об экологической экспертизе при строительстве объектов на землях особо охраняемых природных территорий и в границах таких территорий, и не способствующие единообразному толкованию правоприменителями законодательства в анализируемой сфере. Автор приходит к выводу о несогласованности положений федерального законодательства, регламентирующих вопросы проведения государственной экологической экспертизы. Вносятся предложения по решению проблемных вопросов.
Ключевые слова: обеспечение законности в экологической сфере, прокурорский надзор, экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду, экологическое законодательство, особо охраняемые природные территории, охрана окружающей среды.
В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., обеспечение в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе невозможно без сохранения и защиты природной среды. Основу действий в этом направлении будут составлять новые методы территориального планирования, землепользования и застройки, учитывающие экологические ограничения. Для этого указано на необходимость создания такой системы особо охраняемых природных территорий, которая бы обеспечивала сохранение естественных экосистем во всех природно-климатических регионах страны, делая их центрами сохранения генетического фонда, инкубаторами восстановления исходного биоразнообразия [6].
Аналогичный вектор социально-экономического развития страны определен и в Экологической доктрине Российской Федерации, в соответствии с которой сохранение и восстановление ландшафтного и биологического разнообразия, достаточного для поддержания способности природных систем к саморегуляции и компенсации последствий антропогенной деятельности, возможно за счет создания и развития особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима [7].
Представляется, что достижение обозначенных целей невозможно без совершенствования механизма правового регулирования использования земель особо охраняемых природных территорий и механизма их охраны, в том числе посредством осуществления прокурорского надзора.
Надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере экологической безопасности являются основными направлениями надзорной деятельности органов прокуратуры [5].
Приказом Генерального прокурора РФ от 01.04.2014 № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании» [4] указано на необходимость обеспечения системного и эффективного надзора за исполнением законодательства об особо охраняемых природных территориях, на необходимость незамедлительного реагирования на факты необоснованного изменения границ данных объектов, застройки и иной хозяйственной деятельности.
Особо охраняемые природные территории -участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны [8].
В силу п. 7.1 ст. 11 и п. 4.1 ст. 12 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [9], проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектах, объектах обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осущест-
© Орловская И.В., 2018
Вестник КГУ ^ № 3. 2018
307
влять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, а также проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, являются объектами государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровней соответственно.
Аналогичное требование продублировано в ч. 6 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ [1].
Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду [9].
Однако обеспечение законности при строительстве объектов на землях особо охраняемых природных территорий является затруднительным ввиду имеющихся недостатков правового регулирования. Так, ст. 11 и ст. 12 Федеральным законом от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», ст. 49 Градостроительного кодекса РФ императивно закреплена обязанность проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий.
Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ [2] (далее по тексту - ЗК РФ).
Ч. 1 ст. 7 ЗК РФ установлен исчерпывающий перечень категорий земельных участков: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.
В силу действующего законодательства особо охраняемые природные территории могут находиться как на землях особо охраняемых территорий и объектов, так и на землях иных категорий.
При этом юридическая конструкция ст. 11, ст. 12 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», ст. 49 Градостроительного кодекса РФ на практике создают правовую неопределенность при решении вопроса о необходимости проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемой природной территории на землях, не являющихся землями особо охраняемых природных территорий (например, на землях сельскохозяйственного назначения или на землях населенных пунктов).
Так, решением Ессентукского городского суда Ставропольского края от 28.01.2013 (дело №2223/2013) удовлетворено заявление Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора о признании незаконным разрешения, выданного администрацией города Ессентуки, на реконструкцию объекта капитального строительства в городе Ессентуки, являющемся курортом федерального значения, в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы.
При разрешении данного дела судом указано, что по смыслу ст. 85 ЗК РФ земли поселений могут одновременно относиться и к землям особо охраняемых природных территорий, а потому то обстоятельство, что в соответствии с кадастровым планом земельный участок отнесен к числу земель поселений, не исключает его принадлежности к особо охраняемым природным территориям.
Таким образом, судом указано на возможность нахождения особо охраняемой природной территории на землях иных категорий и на необходимость соблюдения требования о проведении государственной экологической экспертизы в случае предполагаемого строительства объектов в границах таких территорий без привязки к специальной категории земель.
Аналогичная позиция отражена в апелляционном определении Костромского областного суда от 18.09.2013 (дело № 33-1528), вынесенном по апелляционным жалобам на решение Красносельского районного суда Костромской области от 26 июня 2013 года, которым удовлетворены требования прокурора Красносельского района Костромской области о признании недействительными отдельных положений распоряжения администрации Красносельского муниципального района Костромской области «О предоставлении дачным некоммерческим партнерствам "Волга", "Волга-2" земельных участков в аренду».
Судом указано, что отсутствие в государственном земельном кадастре соответствующих сведений не умаляет статус земель, вошедших в территорию заказника как земель особо охраняемых природных территорий, поскольку территория
заказника в установленных границах относится к особо охраняемой природной территории в силу норм Закона. Отнесение спорного земельного участка к категории земель сельскохозяйственного назначения, отсутствие на местности границ заказника не изменяют и не отменяют установленный нормативными правовыми актами статус особо охраняемых земель и не исключают действие в отношении него правового режима, введенного для земель особо охраняемых природных территорий.
Противоположная правовая позиция изложена в решении Балашихинского городского суда Московской области от 09.04.2014 (дело № 2-465/2015 (2-7341/2014)), остановленном в силе Московским областным судом, которым межрайонному природоохранному прокурору Московской области отказано в удовлетворении искового заявления об отмене разрешения на строительство, разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, приостановлении строительства жилого дома до получения положительного заключения экологической экспертизы по проекту строительства и др.
Судом указано, что в соответствии со ст. 49 Гра -достроительного кодекса РФ не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, предусмотренной ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий. Из вышеуказанных правовых норм следует, что в отношении проектной документации должна быть проведена государственная экологическая экспертиза, только если строительство планируется на земельных участках, относящихся к категории «земли особо охраняемых территорий и объектов», в которую должны включаться земли особо охраняемых природных территорий. Таким образом, не требуется проведения данной экспертизы в отношении проектной документации, согласно которой осуществляется строительство на земельном участке, относящемся к категории земель «земли населенных пунктов».
Из изложенного следует, что правильно избранная межрайонным природоохранным прокурором Московской области форма прокурорского реагирования на нарушение и способ защиты нарушенных прав в сфере законодательства об особо охраняемых природных территориях и об экологической экспертизе не достигла положительного эффекта по причине буквального толкования судом положений ст. 11, ст. 12 Федеральным законом от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе», ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, без учета содержания иных специальных нормативных правовых актов.
В целях реального обеспечения режима особой охраны особо охраняемых природных территорий, а также в целях единообразного толкования правоприменителями положений Закона предлагается в ст. 11, ст. 12 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и в ст. 49 Градостроительного кодекса РФ внести изменения, указав на необходимость проведения государственной экологической экспертизы в случае предполагаемого строительства не на землях особо охраняемых природных территорий, а в границах таких территорий.
Кроме того, ст. 11, ст. 12 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», ст. 49 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что государственной экологической экспертизе подлежит проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий.
При этом приведенная норма не содержит требования о проведении государственной экологической экспертизы только в случае планирования строительства на таких землях объектов капи-шального строительства.
Учитывая особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, именуемых особо охраняемыми природными территориями, резюмируется, что в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду любое строительство и реконструкция объектов на землях особо охраняемых природных территорий должно сопровождаться установлением уполномоченными органами государственной власти соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды.
Между тем, анализ практики прокурорского надзора показал, что при применении указанных положений Закона также формируется неоднозначная судебная практика.
Так, судами признавались нарушениями Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» факты осуществления в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы работ по реконструкции дорожно-тропиночной сети с организацией площадок для хранения мусора, установкой МАФ (скамьи, урны), благоустройство детских и игровых площадок и площадок отдыха, устройство и ремонт газонов в границах особо охраняемых природных территорий (решения Арбит-
Вестник КГУ ^ № 3. 2018
309
ражного суда Свердловской области от 20.09.2013 по делу № А60-19090/2013, Арбитражного суда г. Москвы от 25.09.2012 по делу № А40-110094/12-148-1053 и др.) и не признавались нарушением Закона «Об экологической экспертизе» действия по установке в границах особо охраняемой природной территории регионального значения-памятника природы металлических мангалов с устройством фундаментальных плоских бетонных плит, с глубиной заливки в почву 0,1 м в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы (решение Тверского областного суда от 05.07.2017 по делу № 21-308/2017).
По первому варианту складывается и практика осуществления прокурорского надзора на территории Костромской области.
В 2017 г. по результатам рассмотрения обращения Костромским межрайонным природоохранным прокурором Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры установлен факт реализации в границах особо охраняемой природной территории регионального значения турист-ско-рекреационной местности «Парк «Беренде-евка» проекта благоустройства территории парка. Строительство плоскостных сооружений: скейт-парка, детской игровой и спортивной площадок, взрослой спортивной площадки, танцплощадки и многофункциональной площадки и др. сопровождалось проведением работ по подготовке оснований площадок со снятием поверхностного почвенного слоя, асфальтированием части территорий. Кроме того, было запланировано строительство объектов в береговой полосе и в водном объекте.
Учитывая задачи организации особо охраняемой природной территории регионального значения туристско-рекреационной местности «Парк «Берендеевка», а именно сохранение искусственных березово-сосновых сообществ в совокупности с луговыми сообществами естественного происхождения; сохранение и подержание в оптимальном состоянии поверхностных водных объектов (прудов); сохранение биоразнообразия представленной территории, реализация указанного проекта благоустройства, сопровождаемая перечисленными действиями, могла повлечь деградацию или полное уничтожение такой территории.
Между тем, при обращении застройщика в Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области за разъяснением положений законодательства о необходимости проведения государственной экологической экспертизы в случае реализации подобного проекта благоустройства, указанным Департаментом застройщику сообщено об отсутствии необходимости в проведении такой экспертизы по причине того, что планируемые к строительству объекты не являются объектами капитального строительства. В связи с чем застройщик приступил к реализации проекта благо-
устройства без положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Указанные нарушения Закона стали причиной внесения Костромским межрайонным природоохранным прокурором в адрес директора Департамента и в адрес генерального директора организации-застройщика представлений об устранении нарушений Закона, и возбуждения в отношении последнего административного производства по ч. 1 ст. 8.4 КоАП РФ [3] (реализация проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы).
Таким образом, представляется необходимым конкретизация положений ст. 11, ст. 12 Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе», ст. 49 Градостроительного кодекса РФ в части вопроса о видах объектов, проектирование строительства и реконструкции которых предполагает необходимость проведения государственной экологической экспертизы.
Произвольное толкование правоприменителями положений законодательства, регламентирующего рассматриваемую сферу правоотношений, и допускаемые ими нарушения Закона являются неизбежным следствием обозначенных в настоящей статье недостатков правового регулирования.
Все изложенное в совокупности препятствует прокурорам в пресечении выявленных нарушений Закона в анализируемой сфере. Отсутствие возможности однозначной интерпретации положений законодательства об экологической экспертизе влечет необходимость разрешения возникающих споров в судебном порядке. В условиях, когда строительство объектов уже начато или уже произведено полностью, это существенно усложняет или делает невозможным достижение одной из основных задач прокурорского надзора - реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.
Библиографический список
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 1. -Ч. 1. - Ст. 16.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 44. - Ст. 4147.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -2002. - № 1. - Ч. 1. - Ст. 1.
4. Приказ Генерального прокурора РФ от 01.04.2014 № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании» // Журнал ру-
ководителя и главного бухгалтера ЖКХ. - 2014. -№ 10. - Ч. II.
5. Приказ Генерального прокурора РФ от
07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. - 2008. - № 3.
6. Распоряжение Правительства РФ от
17.11.2008 № 1662-р (ред. от 10.02.2017) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. -2008. - № 47. - Ст. 5489.
7. Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 36. - Ст. 3510.
8. Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 12. - Ст. 1024.
9. Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 48. - Ст. 4556.
References
1. Gradostroitel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 29.12.2004 № 190-FZ // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. - 2005. - № 1. - CH. 1. - St. 16.
2. Zemel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 25.10.2001 № 136-FZ // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. - 2001. - № 44. - St. 4147.
3. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah ot 30.12.2001 № 195-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 2002. - № 1. -CH. 1. - St. 1.
4. Prikaz General'nogo prokurora RF ot 01.04.2014 № 165 «Ob organizacii prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov ob ohrane okruzhayushchej sredy i prirodopol'zovanii» // ZHurnal rukovoditelya i glavnogo buhgaltera ZHKKH. - 2014. - № 10. -CH. II.
5. Prikaz General'nogo prokurora RF ot 07.12.2007 № 195 «Ob organizacii prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov, soblyudeniem prav i svobod cheloveka i grazhdanina» // Zakonnost'. - 2008. - № 3.
6. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 17.11.2008 № 1662-r (red. ot 10.02.2017) «O Koncepcii dolgosrochnogo social'no-ehkonomicheskogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda» // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 2008. -№ 47. - St. 5489.
7. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 31.08.2002 № 1225-r «Ob EHkologicheskoj doktrine Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 2002. -№ 36. - St. 3510.
8. Federal'nyj zakon ot 14.03.1995 № 33-FZ «Ob osobo ohranyaemyh prirodnyh territoriyah» // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 1995. - № 12. - St. 1024.
9. Federal'nyj zakon ot 23.11.1995 № 174-FZ «Ob ehkologicheskoj ehkspertize» // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 1995. - № 48. - St. 4556.
Вестник КГУ № 3. 2018
311
