Правотворческая функция прокуратуры как эффективный способ обеспечения реализации принципа гласности, учета общественного мнения при принятии экологически значимых решений Текст научной статьи по специальности «Право»

РО! 10.34216/1998-0817-2019-25-2-233-237 УДК 347.963

Орловская Ирина Викторовна

Университет прокуратуры Российской Федерации, г. Москва

lawkostroma@yandex.ru

ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ПРОКУРАТУРЫ КАК ЭФФЕКТИВНЫЙ СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА ГЛАСНОСТИ, УЧЕТА ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ ПРИ ПРИНЯТИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ РЕШЕНИЙ

В статье раскрываются вопросы реализации прокуратурой правотворческой функции. В частности, приводятся примеры нарушений, выявляемых прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов об экологической экспертизе и предлагаются пути устранения причин и условий, способствующих таким правонарушениям.

Автором предлагается совершенствование нормативной базы органов местного самоуправления посредством разработки прокуратурой модельных актов, регламентирующих вопросы организации по требованию населения общественных экологических экспертиз, общественных обсуждений, проведения опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

По мнению автора, только разработанные прокурором с учетом всех положений специализированного законодательства, а также складывающейся судебной практики в анализируемой сфере модельные акты позволят максимально соблюсти баланс интересов общества и государства, предусмотреть все возможные со стороны заинтересованных лиц злоупотребления правами, а также пресечь в будущем факты произвольного толкования законодательства.

Ключевые слова: прокуратура, правотворческая функция прокуратуры, правотворчество, модельные акты, экологическая экспертиза, общественная экологическая экспертиза, общественные слушания.

Важнейшим компонентом национальной безопасности России является обеспечение экологической безопасности. В таких условиях сохранение и восстановление природных систем остаются приоритетными направлениями деятельности государства и общества [7].

Однако экологическая стабилизация России невозможна без создания эффективно действующей системы эколого-правовых норм. Направления государственной политики в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, борьбы с современными экологическими проблемами декларирует Экологическая доктрина Российской Федерации [7], признаваемая некоторыми учеными в качестве нетрадиционных источников права [1]. В соответствии с указанным документом преодоление экологического кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды. Предусматривается, что для обеспечения реализации обозначенных задач государственная политика в стране должна базировать на таких принципах как: предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий; отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды; открытость экологической информации; участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования и др. [7].

Средствами реализации поименованных направлений государственной политики в области экологии являются, в частности: совершенствование механизма и усиление роли государственной и общественной экологической экспертизы, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ; внедрение стратегической оценки воздействия на окружающую среду и анализа ее состояния в масштабах страны и регионов [7].

Достижению поставленных задач может способствовать устранение противоречий между законодательством в области охраны окружающей среды и нормами иных отраслей права; обеспечение реализации законодательных актов путем принятия подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для полноценного применения федеральных законов; гармонизация законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и норм международного права в этой области, а также укрепление системы прокурорского надзора и реализация мер прокурорского реагирования в области охраны окружающей среды.

Органами прокуратуры проводится целенаправленная работа по защите экологических прав, гарантированных Конституцией РФ, посредством осуществления надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании, являющегося одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. В названном направлении прокурорского надзора надзор за исполнением законодательства об экологической экспертизе занимает самостоятельное место. Указано, что в ходе проверок исполнения законодательства об экологической экспертизе следует исходить из закрепленных в законе принципов презумпции потенци-

© Орловская И.В., 2019

Вестник КГУ ^ № 2. 2019

233

альной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности и обязательности проведения экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; надзор необходимо осуществлять комплексно, с учетом принципов гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения, с максимальным использованием возможностей институтов гражданского общества [6].

Реализация поименованных принципов осуществляется путем инициирования, организации и проведения в установленном порядке общественной экологической экспертизы, а также путем организации общественных обсуждений, проведения опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе. Организация перечисленных мероприятий является полномочием органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [9] (далее по тексту - Закон)). Однако именно то обстоятельство, что перечень мероприятий, охваченный понятием «организация», в Законе не поименован, а понятие «организация» на федеральном уровне не раскрыто, обусловливает реализацию органами местного самоуправления обозначенных полномочий с нарушениями Закона или нереализацию их вовсе.

Так, в ноябре 2018 г. на коллегии Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры была озвучена следующая статистика: в 4 регионах (Республика Марий Эл, Ивановская, Ульяновская и Ярославская области) из 15, входящих в состав межрегиональной прокуратуры, не приняты нормативные правовые акты по вопросу организации общественных обсуждений, проведения опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе; и только в 6 регионах (Вологодская, Волгоградская, Ивановская, Костромская, Рязанская и Ярославская области) из 15 урегулированы вопросы организации по требованию населения общественных экологических экспертиз [8]. Таким образом, анализ правоприменительной практики, стоящие перед органами прокуратуры задачи диктуют необходимость выработки единых подходов к организации этой работы. Исследование обозначенных и связанных с ними вопросов позволит выявить наиболее эффективные формы работы на данном направлении.

Представляет научный интерес практика надзора за исполнением законов об экологической экспертизе Костромского межрайонного природоохранного прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры (далее по тексту -межрайпрокурор, Костромской межрайонный природоохранный прокурор).

Так, 29 декабря 2015 г. в рамках подготовки к экологической экспертизе администрацией Красносельского района Костромской области, заключившей концессионное соглашение с простым товариществом ООО «ЭкоТехноМенеджмент» и ООО «Техно Р-Полигон» на строительство на территории района полигона захоронения твердых коммунальных отходов, прошедших сортировку на мусоросортировочном комплексе, организовано проведение общественных слушаний (обсуждений) проекта строительства такого полигона, в ходе которых населением высказано негативное отношение к идее реализации такого объекта.

В ходе прокурорской проверки было установлено, что в нарушение ст. 9 Закона у администрации Красносельского муниципального района отсутствует действующий нормативный правой акт, регламентирующий порядок организации общественных обсуждений, проведения опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе. Такой правовой акт отсутствовал и на момент проведения 29 декабря 2015 г. указанных общественных слушаний (обсуждений), что стало одной из причин их проведения с нарушением Закона. Изложенное сделало результаты указанных обсуждений юридически ничтожными, дальнейшее их использование стало невозможным. Предоставление на государственную экологическую экспертизу таких материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления, в составе материалов, подлежащих экспертизе, повлечет либо затягивание сроков проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объекта строительства, либо невозможность ее проведения. Учитывая, что в полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, уполномоченных на проведение государственной экологической экспертизы, не входит проверка легитимности материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованными органами местного самоуправления, обозначенное бездействие органов местного самоуправления Красносельского района Костромской области могло повлечь за собой принятие экологически значимого решения в отсутствие общественного мнения, отвечающего требованиям законности, объективности и полноты.

Кроме того, в ходе этой же проверки межрай-прокурором было установлено, что в январе 2016 г. в администрации Красносельского района зарегистрировано письмо Костромского областного общественного экологического движения «Во имя жизни», в котором содержалась просьба о регистрации

заявления на проведение общественной экологической экспертизы материалов проекта строительства объекта «Полигон захоронения коммунальных отходов, прошедших сортировку на мусоросортировоч-ном комплексе мощностью до 150 тыс. тонн в год». Однако в нарушение ст. 9 и ст. 23 Закона в установленный срок такое заявление о проведении общественной экологической экспертизы не зарегистрировано, проведение общественной экологической экспертизы не организовано, ответ в адрес экологического движения не направлен, в том числе по причине отсутствия в администрации района правового акта, регламентирующего порядок государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы. Как отмечалось автором ранее в ином исследовании, в силу п. 2.1 ст. 25 Закона заключение общественной экологической экспертизы учитывается в случае, если общественная экологическая экспертиза была проведена в отношении того же объекта до дня окончания срока проведения государственной экологической экспертизы. Таким образом, указанное бездействие администрации района не только влечет затягивание сроков начала и сроков проведения общественной экологической экспертизы, но и может повлечь невозможность учета ее результатов при проведении государственной экспертизы, поскольку действующим законодательством не предусмотрена возможность приостановления уполномоченными государственными органами процедуры проведения государственной экологической экспертизы на период проведения общественной экологической экспертизы или на период обжалования заинтересованными лицами действий (бездействия) органов местного самоуправления при реализации ими своих полномочий по организации общественной экологической экспертизы [5].

По всем обозначенным нарушениям межрай-прокурором в марте 2016 г. в адрес главы администрации Красносельского района Костромской области внесено представление об устранении нарушений Закона. От идеи строительства на территории Красносельского района полигона по захоронению коммунальных отходов было принято решение отказаться.

Кроме фактов отсутствия на муниципальном уровне нормативных правовых актов, регламентирующих анализируемую сферу правоотношений, устанавливались и факты принятия органами местного самоуправления нормативных актов, не соответствующих Закону.

Так, в июне 2016 г. Костромским межрайонным природоохранным прокурором было опротестовано постановление администрации г. Буй Костромской области от 27.04.2016 № 318 «Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Государственная регистрация заявления о проведении общественной

экологической экспертизы"». Установлено, что указанным постановлением были предусмотрены иные, чем поименованы в Законе, субъекты, которые могут быть заявителями при предоставлении муниципальной услуги по проведению общественной экологической экспертизы; сроки предоставления муниципальной услуги по государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы; основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги и др., что создавало препятствия, а в отельных случаях делало невозможным реализацию экологических прав.

По причине несоответствия постановления администрации г. Костромы от 28.11.2002 № 4591 «О новой редакции Положения "Об общественных обсуждениях намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе"» Закону администрацией г. Костромы допущены многочисленные нарушения при организации и проведении общественных обсуждений по проектной документации объекта государственной экологической экспертизы «Гостиничный комплекс по адресу: г. Кострома, ул. Ленина, д. 150ж», размещение которого произведено в границах особо охраняемой природной территории регионального значения «Парк Берендеев-ка». В ходе проверки Костромским межрайонным природоохранным прокурором было установлено, что в нарушение Закона в протоколе и в итоговом документе общественных слушаний по проектной документации отсутствует информация о возрасте (а именно о достижении возраста 18 лет) 203 человек и месте жительства (в г. Костроме) 85 человек, принявших участие в таких обсуждениях, в отношении 21 участника обсуждений сведения о месте жительства в г. Костроме указаны не полностью. Отсутствует информация о гражданстве лиц, участвующих в таких общественных обсуждениях. Несмотря на то обстоятельство, что экологически значимое решение принималось в отношении объекта, строительство которого осуществлялось на территории г. Костромы, к участию в проведении общественных обсуждений допущены лица, проживающие за пределами г. Костромы, в основном на территории близлежащих районов.

Вместе с тем было установлено, что в нарушение принципа гласности, учета общественного мнения при принятии экологически значимых решений информирование общественности о сроках и месте доступности указанного объекта общественных обсуждений через средства массовой информации не осуществлялось. Так, объявление о проведении общественных обсуждений по проектной документации объекта государственной экологической экспертизы «Гостиничный комплекс по адресу: г. Кострома, ул. Ленина, д. 150ж» было опубликовано только в «Официальном вестнике города Костромы» (№ 21 от 15.05.2015), который не является

Вестник КГУ ^ № 2. 2019

235

средством массовой информации и имеет тираж всего 120 экземпляров, что с учетом численности жителей г. Костромы (около 300 000 человек) не может свидетельствовать об информировании общественности о сроках и месте доступности объекта общественных обсуждений. Итоговый протокол общественных обсуждений от 15 июня 2015 г. не был подписан гражданами, общественными организациями (объединениями), заказчиками.

Изложенное создало благоприятные условия для проведения общественных обсуждений с участием ограниченного круга лиц, находящихся в зависимости от заказчика строительства и экологической экспертизы, что не может свидетельствовать об объективности и об учете общественного мнения при принятии указанного экологически значимого решения. По результатам рассмотрения внесенного межрайпрокурором представления общественные обсуждения проекта строительства были проведены повторно.

Недостаточное правовое регулирование стало причиной допущенных администрацией Костромского района Костромской области нарушений при проведении 22 декабря 2017 г. общественных слушаний по вопросу рассмотрения проекта материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности по строительству на территории Кузьмищенского поселения Костромского района полигона захоронения твердых коммунальных отходов. Так, в постановлении администрации Костромского района, регламентирующем порядок организации и проведения общественных обсуждений объектов государственной экологической экспертизы на территории Костромского района, не детализирована процедура регистрации участников общественных обсуждений, не определен круг субъектов, имеющих в соответствии с Законом право на участие в таких общественных обсуждениях. Ввиду изложенного, ненадлежащим образом организована регистрация участников общественных слушаний. Так, лист регистрации участников общественных слушаний не содержит информации о гражданстве участвующих лиц, дате рождения, об основаниях эмансипации (при необходимости). Отсутствие таких данных может свидетельствовать о возможном допуске к участию в голосовании лиц, не имеющих на это право. Протокол общественных слушаний от 25 декабря 2017 г. не подписан представителями органов исполнительной власти, гражданами, общественными организациями (объединениями), заказчиком.

Кроме того, органами местного самоуправления Костромского района не приняты меры к надлежащей организации информирования общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду. Заказчиком не опубликована в кратком виде информация в официальном издании органов исполнительной власти субъекта РФ и органов мест-

ного самоуправления Кузьмищенского сельского поселения Костромского района, а также в официальных печатных изданиях органов местного самоуправления, на территории которых намечаемая хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействие (например, муниципальные образования, граничащие с Кузьмищенским сельским поселением Костромского района Костромской области).

Все выявленные нарушения получили отражение в представлении прокурора, внесенном в адрес главы администрации Костромского района.

Практика показывает, что наибольшей эффективности в выполнении прокурором задач по укреплению законности, ликвидации правонарушений и преступности, устранению причин и условий, их порождающих, возможно добиться не только пресечением нарушений, но и принятием мер по предупреждению совершения аналогичных правонарушений. Учитывая изложенное, реализуя полномочия по участию в правотворческой деятельности, костромской межрайонный природоохранный прокурор, обобщив приведенную в настоящей работе практику прокурорского надзора за исполнением законов об экологической экспертизе за последние три года, разработал для органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов модельные акты: «Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы» и «Об утверждении порядка организации и проведения общественных обсуждений в форме общественных слушаний о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе». Такие модельные акты были разработаны с учетом всех положений специализированного законодательства, а также складывающейся судебной практики в анализируемой сфере, что позволило максимально соблюсти баланс интересов общества и государства, предусмотреть возможные злоупотребления правами со стороны заинтересованных лиц, а также пресечь в будущем факты произвольного толкования законодательства и иные негативные последствия. На поднадзорной территории органами местного самоуправления такие модельные акты приняты.

В рамках настоящего исследования проведено анкетирование прокурорских работников, в ходе которого подавляющее большинство (47 из 50,94%) респондентов дали отрицательный ответ на вопрос о том, допускались ли ими при осуществлении своей практической деятельности факты направления в орган местного самоуправления модельных правовых актов в сфере экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую природную среду для решения вопроса об их принятии, тогда как такими респондентами отмечен высокий уровень правонарушений в обозначенных сферах. Причиной из-

ложенного является недооценка практикующими работниками предупредительной роли правотворческой функции прокуратуры, которая присуща всем этапам развития российской прокуратуры.

Так, в период становления прокуратуры в России при Петре I генерал-прокурор также был наделен полномочиями в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. В соответствии с п. XI указа «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. генерал-прокурору было предоставлено право законодательной инициативы. При обнаружении пробелов в законодательстве генерал-прокурору предписывалось давать соответствующие предложения Сенату, «.. .чтоб учинили на те дела ясные указы; и как сочинят, доносить нам.» [4].

Законом СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» участие в совершенствовании законодательства непосредственно включено было в перечень основных направлений деятельности этого органа государства (ст. 3) [2]. В соответствии со ст. 114 Конституции СССР (принята ВС СССР 7 октября 1977 г.) [3] Генеральный прокурор Союза ССР обладал правом внесения законодательных предложений Съезду народных депутатов СССР и Верховному Совету СССР. Соответствующим правомочием были наделены прокуроры союзных и автономных республик.

В настоящее время участие прокуроров в правотворческом процессе представляет собой назревшую в обществе необходимость и является действенным инструментом, направленным на приведение российского законодательства в стройную и согласованную систему, соответствующую требованиям времени.

Учитывая актуальность вопроса строительства на территории регионов объектов по обращению и для размещения отходов, статистику выявляемых нарушений в анализируемой сфере, представляется, что надзор за исполнением законов об экологической экспертизе должен находиться в постоянном поле зрения прокуроров всех уровней. Ввиду изложенного повсеместное распространение и совершенствование опыта Костромской межрайонной природоохранной прокуратуры по реализации правотворческой функции прокуратуры как способа обеспечения реализации принципа гласности, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения при принятии экологически значимых решений положительно скажется на укреплении законности и правопорядка.

Библиографический список

1. Бошно С.В. Доктринальные и другие нетрадиционные формы права // Журнал российского права. - 2003. - № 1. - С. 82.

2. Ведомости Верховного совета СССР: журнал. - 1979. - № 49. - Ст. 843.

3. Ведомости Верховного совета СССР: журнал. - 1977. - № 41. - Ст. 617.

4. Звягинцев А.Г. История российской прокуратуры. 1722-2012: Краткое изложение истории прокуратуры в лицах, событиях, документах. - М.: Олма Медиа Групп, 2012. - С. 14-16.

5. Орловская И.В. Проблемы обеспечения законности при выявлении нарушений законодательства об общественной экологической экспертизе // Отечественная юриспруденция. - 2018. - № 04 (29). -С. 68-73.

6. Приказ Генерального прокурора РФ от 01.04.2014 № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании» [Электронный ресурс] // Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».

7. Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 09.09.2002. - № 36. - Ст. 3510.

8. Справка «О результатах проверки исполнения в Волжском бассейне законодательства об экологической экспертизе» (ноябрь 2018).

9. Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства РФ. - 27.11.1995. - № 48. - Ст. 4556.

References

1. Boshno S.V Doktrinal'nye i drugie netradicionnye formy prava // ZHurnal rossijskogo prava. - 2003. - № 1. - S. 82.

2. Vedomosti Verhovnogo soveta SSSR: zhurnal. -1979. - № 49. - St. 843.

3. Vedomosti Verhovnogo soveta SSSR: zhurnal. -1977. - № 41. - St. 617.

4. Zvyagincev A.G. Istoriya rossijskoj prokuratury. 1722-2012: Kratkoe izlozhenie istorii prokuratury v licah, sobytiyah, dokumentah. - M.: Olma Media Grupp, 2012. - S. 14-16.

5. Orlovskaya I.V Problemy obespecheniya zakonnosti pri vyyavlenii narushenij zakonodatel'stva ob obshchestvennoj ekologicheskoj ekspertize // Otechestvennaya yurisprudenciya. - 2018. -№ 04 (29). - S. 68-73.

6. Prikaz General'nogo prokurora RF ot 01.04.2014 № 165 «Ob organizacii prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov ob ohrane okruzhayushchej sredy i prirodopol'zovanii» [Elektronnyj resurs] // Dostup iz sprav. pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus».

7. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 31.08.2002 № 1225-r «Ob Ekologicheskoj doktrine Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. -09.09.2002. - № 36. - St. 3510.

8. Spravka «O rezul'tatah proverki ispolneniya v Volzhskom bassejne zakonodatel'stva ob ekologicheskoj ekspertize» (noyabr' 2018).

9. Federal'nyj zakon ot 23.11.1995 № 174-FZ «Ob ekologicheskoj ekspertize» // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 27.11.1995. - № 48. - St. 4556.

Вестник КГУ № 2. 2019

237