CC BY
84ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ ПРИ ВЫЯВЛЕНИИ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭСПЕРТИЗЕ
Орловская И.В.
Орловская Ирина Викторовна - соискатель ученой степени кандидата юридических наук, Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования Университет прокуратуры Российской Федерации, прокурор,
отдел по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, преподаватель, кафедра гражданско-правовых дисциплин, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Костромской государственный университет, г. Тверь, г. Кострома
Аннотация: в статье рассмотрены правовые проблемы организации общественной экологической экспертизы и проблемы обеспечения законности при выявлении нарушений законодательства об общественной экологической экспертизе, связанные с несовершенством положений в российском экологическом законодательстве. Ключевые слова: прокурорский надзор, общественная экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое законодательство.
В соответствии с Экологической доктриной Российской Федерации [1] совершенствование механизма и усиление роли государственной и общественной экологической экспертизы, внедрение стратегической оценки воздействия на окружающую среду и анализа ее состояния в масштабах страны и регионов отнесены к средствам реализации долгосрочной государственной экологической политики.
Экологическая экспертиза является уникальным институтом государственного управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов, позволяющим с учетом общественного мнения предотвратить антропогенное воздействие на окружающую природную среду на стадии планирования хозяйственной и иной деятельности, что отвечает демократическому устройству и рыночной экономике современной России.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [2] (далее по тексту - Закон) экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
В силу ч. 1 ст. 19 Закона граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории.
Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение
экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст. 20 Закона).
Объектами общественной экологической экспертизы являются объекты, поименованные в статьях 11 и 12 Закона, за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну (ст. 21 Закона).
В условиях непрекращающегося роста антропогенной нагрузки на окружающую среду, динамичного развития промышленности, сельского хозяйства, создания и внедрения новых уникальных технологий производства, развития населенных пунктов, стремительно растет интерес населения к вопросам обеспечения экологической безопасности. При изложенных обстоятельствах правое регулирование вопроса участия граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды приобретает особую актуальность.
Однако, рассматриваемая сфера правоотношений характеризуется пробельностью и коллизионностью правового регулирования, что затрудняет или делает не возможным реализацию конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.
Так, ст. 15 и ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] установлен исчерпывающий перечень вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов. Несмотря на это полномочия органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы на соответствующей территории, перечисленные в ст. 9 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не поименованы. К таковым полномочиям отнесена в том числе организация по требованию населения общественных экологических экспертиз.
Учитывая объемы и разноплановость законодательного массива, применяемого органами местного самоуправления при реализации возложенных на них полномочий, вопросы реализации положений ст. 9 Закона, не продублированных в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», зачастую остаются без внимания со стороны органов местного самоуправления.
В силу ч. 1 ст. 23 Закона общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении. Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным (ч. 2 ст. 23 Закона).
Однако, административные регламенты предоставления муниципальной услуги «Государственная регистрация заявления о проведении общественной экологической экспертизы» на муниципальном уровне не принимаются, что в свою очередь делает не возможным предоставление такой муниципальной услуги, препятствует проведению общественной экспертизы и привлечению виновных лиц к ответственности.
Подобные факты бездействия выявлялись в 2016 г. Костромским межрайонным природоохранным прокурором Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры. Так, прокурором было установлено, что поступившее в администрацию Красносельского района Костромской области заявление общественной организации о проведении общественной экологической экспертизы по объекту строительства «Полигон захоронения твердых коммунальных отходов, прошедших сортировку на
69
мусоросортировочном комплексе, мощностью до 150 тыс. тонн в год» в установленные ст. 9 и ст. 23 Закона порядке и сроки, не зарегистрировано, не рассмотрено, проведение общественной экологической экспертизы не организовано, ответ в адрес общественной организации не направлен. Кроме того, в нарушение ст. 9 Закона администрацией Красносельского района Костромской области вопросы организации по требованию населения общественных экологических экспертиз не регламентированы -соответствующий правовой акт не принят.
В силу п. 2.1 ст. 25 Закона заключение общественной экологической экспертизы учитывается в случае, если общественная экологическая экспертиза была проведена в отношении того же объекта до дня окончания срока проведения государственной экологической экспертизы.
Таким образом, указанное бездействие администрации района не только влечет затягивание сроков начала и сроков проведения общественной экологической экспертизы, но и может повлечь не возможность учета ее результатов при проведении государственной экологической экспертизы поскольку действующим законодательством не предусмотрена возможность приостановления уполномоченными государственными органами процедуры проведения государственной экологической экспертизы на период проведения общественной экологической экспертизы или на период обжалования заинтересованными лицами действий (бездействия) органов местного самоуправления при реализации полномочий по организации по требованию населения общественных экологических экспертиз.
Между тем, анализ действующего законодательства и судебной практики показывает, что подобное бездействие органов местного самоуправления по рассмотрению и регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы, направлению ответа в адрес заявителя (общественной организации), по организации проведения общественной экологической экспертизы, не может быть квалифицировано как административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ст. 5.59 КоАП РФ [4] поскольку такое заявление не является обращением в соответствии с понятием, установленным ст. 4 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [5].
Не может быть квалифицированно указанное бездействие администрации и по ч. 3 ст. 8.4 КоАП РФ (незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы) поскольку отказ в регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы в приведенном случае от администрации не последовал.
Виды ответственности за нарушение администрацией порядка предоставления муниципальной услуги также не могут быть применены по причине того, что такая услуга в перечне муниципальных услуг не поименована, а административный регламент по предоставлению муниципальной услуги не принимался.
Кроме того, действующим законодательством не установлена административная ответственность за бездействие органов местного самоуправления по принятию правовых актов, регламентирующих порядок реализации полномочий в соответствующий сфере, в том числе по организации по требованию населения общественных экологических экспертиз.
Из изложенного следует, что прокурором при выявлении подобных нарушений постановление по делу об административном правонарушении не может быть возбуждено.
Вместе с тем в целях пресечения нарушений Закона, выразившихся в не рассмотрении органами местного самоуправления заявления о проведении общественной экологической экспертизы, не регистрации такого заявления, не организации проведения общественной экологической экспертизы, не принятии соответствующего муниципального нормативного правового акта, регламентирующего процедуру регистрации заявления о проведении общественной экологической
70
экспертизы, возможно внесение прокурором в адрес главы администрации муниципального образования представления об устранении нарушений Закона, обязательного к исполнению в месячный срок со дня его внесения.
Однако, учитывая сроки рассмотрения представления, а в случае отказа в удовлетворении представления, учитывая сроки судебного разбирательства по исковому заявлению (заявлению) прокурора, отсутствие законодательно установленной возможности приостановления процедуры проведения государственной экологической экспертизы на период оспаривания действий (бездействия) органов местного самоуправления по организации по требованию населения общественных экологических экспертиз, в совокупности влечет безрезультативность внесенного акта прокурорского реагирования о нарушении законодательства об общественной экологической экспертизе. Фактическое устранение органом местного самоуправления нарушений Закона об общественной экологической экспертизе, отраженных в представлении прокурора, после утверждения заключения государственной экологической экспертизы не возымеет положительного эффекта - не позволит учесть результаты общественной экологической экспертизы.
Кроме того, заключение общественной экологической экспертизы направляется федеральному органу исполнительной власти в области экологической экспертизы или органу государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющему государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам (ч. 1 ст. 25 Закона).
Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 25 Закона).
Однако, до настоящего времени правовые акты, регламентирующие процедуру утверждения уполномоченным органом заключения общественной экологической экспертизы, приняты в единичных случаях. Такие акты действуют на территории Краснодарского края, Московской области и практически отсутствуют на территории регионов, поднадзорных Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре.
Изложенное создает возможность произвольного толкования органами государственной власти положений ч. 2 ст. 25 Закона в части сроков и порядка утверждения заключения общественной экологической экспертизы, оснований для отказа в его утверждении.
В случае отказа государственным органом в утверждении заключения общественной экологической экспертизы, нарушения сроков предоставления государственной услуги, и оспаривания общественной организацией такого отказа, действий (бездействия) в установленном порядке, внесения прокурором актов прокурорского реагирования, процедура проведения государственной экологической экспертизы также не приостанавливается. Соответственно на завершающем этапе проведения общественной экологической экспертизы в случае незаконного отказа государственного органа в утверждении заключения общественной экологической экспертизы и (или) нарушения порядка предоставления государственной услуги, результаты общественной экспертизы в ходе государственной экологической экспертизы учтены не будут.
За принятие незаконного решения об отказе в утверждении заключения общественной экологической экспертизы, или нарушение сроков предоставления государственной услуги, виновное должностное лицо органа государственной власти может быть подвергнуто административному наказанию за нарушение порядка
71
предоставления государственной услуги. При этом возможность учета заключения общественной экологической экспертизы после утверждения заключения государственной экологической экспертизы в случае подтверждения факта незаконности действий (бездействия) должностных лиц органов государственной власти Законом не предусмотрена.
Таким образом, отсутствие законодательного закрепления возможности приостановления процедуры проведения государственной экологической экспертизы или процедуры утверждения заключения государственной экологической экспертизы на период проведения общественной экологической экспертизы, или на период обжалования действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, на период рассмотрения актов прокурорского реагирования и отсутствие законодательного закрепления возможности привлечения виновных должностных лиц к ответственности, на практике может быть использовано органами государственной власти субъекта и (или) органами местного самоуправления, заинтересованными в реализации инвестиционных проектов по строительству объектов государственной экологической экспертизы, в целях воспрепятствования проведению общественной экологической экспертизы, путем игнорирования требований Закона о необходимости рассмотрения и регистрации заявления о проведении государственной экологической экспертизы, об организации проведения общественной экологической экспертизы.
Изложенное недопустимо и не только нарушает принцип участия граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством, но и не позволяет обеспечить законность при выявлении указанных нарушений.
Учитывая актуальность и социальную значимость вопроса обеспечения участия граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в деятельности по охране окружающей среды и в решении задач охраны окружающей среды, в настоящее время назрела необходимость в следующем нормативном регулировании:
- дополнить ст. 15 и ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положениями о полномочиях органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы;
- ввести норму, предусматривающую административную ответственность за бездействие органов местного самоуправления по принятию и по приведению в соответствие с Законом правовых актов, регламентирующих порядок реализации полномочий в соответствующий сфере;
- дополнить ст. 8.4 КоАП РФ нормой, предусматривающей административную ответственность за бездействие органов местного самоуправления по реализации полномочий по организации по требованию населения общественных экологических экспертиз: не рассмотрение заявления о проведении общественной экологической экспертизы, не направление в адрес заявителя ответа (уведомления) на заявление о проведении общественной экологической экспертизы, не регистрация заявления о проведении общественной экологической экспертизы, не организация проведения общественной экологической экспертизы;
- императивно закрепить в ст. 23 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» положение о необходимости направления органом местного самоуправления в адрес заявителя письменного уведомления о регистрации или об отказе в регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы;
- предусмотреть в Федеральном законе от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» основания и порядок приостановления процедуры проведения государственной экологической экспертизы и процедуры утверждения заключения такой экспертизы на период проведения общественной экологической экспертизы,
72
или на период обжалования действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, допущенных в сфере организации проведения общественных экологических экспертиз, на период рассмотрения актов прокурорского реагирования;
- ужесточить административную ответственность должностных лиц органов государственной власти за нарушение порядка предоставления государственных и муниципальных услуг.
Список литературы
1. Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2002. № 36. Ст. 3510.
2. Федеральный закон от 23 ноября 1995 № 174-ФЗ: в ред. от 28.12.2017 № 422-ФЗ: «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст.4556.
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ: в ред. от 29.12.2017 № 463-ФЗ: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2003. № 40. Ст. 3822.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 N 195-ФЗ: в ред. от 31.12.2017 № 499-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
5. Федеральный закон от 2 мая 2006 № 59-ФЗ: в ред. от 27.11.2017 № 355-ФЗ: «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2006. № 19. Ст. 2060.
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫМИ ОРГАНАМИ И ОБЩЕСТВЕННЫМИ
ОРГАНИЗАЦИЯМИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ НЕДР В АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Николаева О.Б.
Николаева Ольга Борисовна - магистрант, кафедра основ прокурорской деятельности, факультет магистерской подготовки, Университет прокуратуры Российской Федерации, г. Москва
Аннотация: автор в статье выявляет основные проблемы взаимодействия органов прокуратуры с органами государственной власти, органами местного самоуправления контрольно-надзорными органами и общественными организациями в сфере охраны недр в Арктической зоне Российской Федерации, которые приводят к снижению эффективности выявления, пресечения, устранения и профилактики нарушений в стратегически важном регионе страны.
Ключевые слова: проблемы взаимодействия, органы прокуратуры, Арктика, недра.
Недра Арктики являются стратегической ресурсной базой ряда государств, способной обеспечить решение стоящих перед ними стратегических задач, в том числе и социально-экономического развития.
