CC BY
490
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Ерофеева Виктория Вячеславовна
Ассистент кафедры судебной экологии с курсом экологии человека экологического факультета Российского университета дружбы народов, кандидат биологических наук
E-mail: [email protected]
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
Аннотация.
Предметом исследования выступают нормы российского экологического законодательства, регулирующего вопросы проведения экологической экспертизы.
Целью настоящей статьи является рассмотрение существующих актуальных проблемных моментов законодательного регулирования института экологической экспертизы.
Выявлено: отсутствие системности, четкого определения объектов экспертизы, неоднозначность уровня экспертизы по ним. При написании работы применялись индуктивные и дедуктивные, общенаучные и теоретические методы.
Раскрыты основные противоречия между мерами осуществления государственной и общественной экспертизы. Акцентированы проблемы, возникающие при проведении последней,— временные потери, финансовые затраты, процессуальные недоработки, неоднозначность оценки профессионализма экспертов.
Выводы могут быть применены для совершенствования правового регулирования экологической экспертизы.
Ключевые слова: экологическая экспертиза, федеральный уровень, региональный уровень, объект, потенциальная экологическая опасность, документация.
Erofeeva Victoria V.
Assistant to the chair of judicial ecology with the course of human ecology, faculty of ecology, RUDN
University, candidate of biological sciences E-mail: [email protected]
Abstract.
The subject of the study are the norms of Russian environmental legislation regulating the issues of environmental impact assessment.
The purpose of this article is to consider the current actual problematic issues of legislative regulation of the institution of environmental expertise. The revealed: the lack of systematic, there is no clear definition of the objects of examination, not the uniqueness of the level of expertise on them. When writing the work, inductive and deductive methods were used, general scientific and theoretical methods.
The main contradictions between the measures of state and public examination are revealed. The problems arising during the latter are emphasized: temporary losses, financial costs, procedural shortcomings, ambiguity in assessing the professionalism of experts.
Conclusions can be applied to improve the legal regulation of environmental expertise.
Keywords: ecological expertise, federal level, regional level, facility, potential environmental hazard, documentation.
Права граждан РФ на проживание в благоприятной среде и получение актуальной информации о ее состоянии гарантируются Конституцией РФ1. Для соблюдения данных прав Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2 и Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»3 регламентируют деятельность по проведению экологической экспертизы при осуществлении действий, которые могут нести опасность для экологической обстановки.
Экологическая проверка предполагает разработку мер по защите экологии4, для выполнения природоохранных требований, по системе предупреждения неблагоприятных воздействий на окружающую среду, а кроме того, осуществление права граждан на участие в разработке и применении данных мер5.
Объектом исследования работы выступают общественные отношения, возникающие при поведении экологической экспертизы.
Предметом исследования выступают нормы российского экологического законодательства, регулирующего вопросы проведения экологической экспертизы (как государственной, так и общественной), материалы судебной практики, а также взгляды ученых, отраженные в учебной и научной литературе.
При написании работы применялись индуктивные и дедуктивные, общенаучные и теоретические методы.
Из Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее по тексту — ФЗ № 174-ФЗ) следует, что под этим термином подразумевается определение того факта67, соответствует ли документация, которая должна определять хозяйственную и иную деятельность, связанную с объектом природоохранной оценки, экологическим требованиям. Кроме того, экспертиза в сфере экологии должна решить проблему потенциальной экологической опасности от какой-либо деятельности на окружающую среду8,9.
Экологическая экспертиза — это автономный тип природоохранного контроля и наблюдения, ее предназначение заключается в определении и предотвращении потенциальной опасности для окружающей среды. Согласно данному определению, ее выполняют до начала экологически опасной деятельности, что должно обеспечить соблюдение правовых норм в области охраны экологической ситуации10. Существуют общественная и государственная экологическая экспертиза. Они дополняют друг друга и помогают реализовы-вать права граждан на благоприятную окружающую среду и на получение правдивой ин-
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от
05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ.— 2014.— № 31.— Ст. 4398.
Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 12.03.2014) // Собрание
законодательства РФ.— 2002.— № 2.— Ст. 133; Собрание законодательства РФ.— 2014.— № 11.— Ст. 1092.
Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ.— 1995.— № 48.— Ст. 4556.
Болтанова Е. С. Значение норм об экспертизе проектной документации в системе требований по обеспечению охраны окружающей среды // Современное право.— 2014.— № 7. С. 14-19.
Краева В.Н. Правовое регулирование института экологической экспертизы [Текст] / В.Н. Краева, В.В.Ерофеева // Молодой ученый.— 2015.— № 6.— С. 494-497.
О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 16.05.2008 № 75-ФЗ // Собрание законодательства РФ.— 2008.— № 20.— Ст. 2260.
О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий: постановление Правительства РФ от 05.03.2007 №145 (в ред.25.09.2014) // Собрание законодательства РФ.— 2007.— № 11.— Ст. 1336; Собрание законодательства РФ.— 2014.— № 40 (Часть III).— Ст. 5434.
Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» [Текст] / Отв. ред. М. М. Бринчук.— М.: Волтерс Клувер, 2011.— 272 с. ^N978-5-466-00603-5.
Об утверждении Положения о порядке проведения Государственной экологической экспертизы: постановление от 11.06.1996 № 698 // Собрание законодательства РФ.— 1996.— № 40.— Ст. 4648. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ.— 1996.— № 3.— Ст. 145.
7
формации о ее состоянии, которые гарантированы Конституцией11.
Соответственно, экологическая экспертная оценка представляется наиболее значимой, поскольку при ее проведении происходит одновременное сочетание двух начал: научно-исследовательской деятельности компетентных специалистов и административной деятельности соответствующих органов государственного управления.
В то же время юридическое регулирование экологической экспертной оценки имеет определенные слабые места. Например, разделы закона, закрепляющие обязательность реализации государственной экологической экспертизы для различных объектов, содержатся как в ФЗ № 174-ФЗ, так и в других законодательных актах. В частности, ФЗ № 174-ФЗ разделяет объекты экспертизы на федеральный и региональный. Необходимо также более глубоко подойти к вопросу отражения объектов, которые должны быть оценены с природоохранной точки зрения. Этот список достаточно широк, но не определен конкретным актом законодательства. Вследствие чего, отвечая на вопрос о проведении экологической оценки того или иного объекта, ограничиваться перечнями только лишь экологической экспертизы, содержащимися в ФЗ № 174-ФЗ, нельзя. Надо руководствоваться нормами региональных актов, которыми регулируются соответствующие сферы деятельности.
Рассмотрим ст. 20 Федерального закона 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»12. Она предусматривает экологическую экс-
пертизу для многих объектов, способных повлиять на среду обитания животного мира: удобрения, биостимуляторы роста растений, пестициды, работы по акклиматизации и гибридизации животных. В то же время в Федеральном законе, в статьях 11, 12 указана более широкая классификация объектов, без подробного уточнения.
Данная проблематика просматривается и в статьях Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»13, где объектами обязательной государственной экологической экспертизы являются положительные решения по проектам и другим обосновывающим материалам по размещению ядерных установок14 (в том числе и атомных станций), радиационных источников, хранилищ радиоактивных отходов (ст. 40).
Из этой проблемы вытекает новая: какая экспертиза должна проводиться в вышеуказанных отраслях? Кто несет ответственность за экологическую оценку, на каком уровне она должна проводиться в данных отраслях: на федеральном или региональном? Неточность законодательства, отсутствие упорядоченности указывает на недостатки правовой системы и ее коллизионность.
В качестве промежуточного вывода хочется отметить отсутствие системности в определении перечня объектов экологиче -ской экспертизы, что влечет за собой невозможность ясных формулировок и процедур. Такое положение дел не может быть признано удовлетворительным15, т.к., согласно правовой позиции Конституционного Су-да16,17 допускается возможность произволь-
Об утверждении «Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности: приказ Госкомэкологии РФ от 25.09.1997 № 397 (документ опубликован не был) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
О животном мире: Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 07.05.2013) // Собрание законодательства РФ.— 1995.— № 17.— Ст. 1462; Собрание законодательства РФ.— 2013.— № 19.— Ст. 2331. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 12.03.2014) // Собрание законодательства РФ.— 2002.— № 2.— Ст. 133; Собрание законодательства РФ.— 2014.— № 11.— Ст. 1092. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 29.12.2014) // Собрание законодательства РФ.— 1999.— № 14.— Ст. 1650.
Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2013 № 15АП-11056/2013 по делу № А32-5394/2013 [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2012 № 1146-О; определение Верховного Суда РФ от 22.09.2004 № 24-Г04-6 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ.— 1996.— № 25.— Ст. 2954.
ного толкования и применения, что, в свою очередь, нарушает гражданский принцип равенства всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ)18.
Ряд вопросов появляется также при осуществлении общественной экологической экспертизы.
Во-первых, проблемой, возникающей на пустом месте, становится бремя непредвиденных временных потерь заказчика. Так, вопрос проведения общественной экспертизы обычно возникает на последней стадии проектирования. И задача по проведению этой оценки, по сути, сдвигает во времени планы заказчика по привлечению инвесторов, желающих инвестировать в объект. Как следствие — потеря времени.
Во-вторых, есть проблема с определением органа, который осуществит регистрацию заявления, поданного общественной организацией. Так, согласно ст. 23 ФЗ «Об экологической экспертизе»19 регламентировано, что заявление о проведении общественной экспертизы должно быть зарегистрировано в местных органах самоуправления. При этом на практике с определением данного органа возникает множество неточностей20, которые связаны с недостаточной правовой регламентацией данного вопроса21.
В-третьих, имеются недоработки по вопросам финансового обеспечения общественных экологических проверок. Среди статей расходов на экспертизу можно выделить следующие:
• Опубликование решения о начале и результатах производства экспертизы;
• Копирование документации по экспертизе для каждого специалиста (данные
расходы весьма существенны, поскольку состав экспертных комиссий может превышать 10 человек, при этом объём копируемых данных составляет более 800 листов);
• Оплата труда председателя и секретаря комиссии, а также самих экспертов, (в производстве экспертизы участвуют те эксперты, которые обладают соответствующей компетенцией и знаниями, а работать бесплатно данные лица, естественно, не будут), оплата сопутствующих расходов при производстве экспертизы (командировочные, доставка к месту производства экспертизы и др.). Специалисты подсчитали, что даже самые незначительные по объемам экологические экспертизы, например, небольших строительных объектов, обойдутся от 3 до 5 млн. руб. Учитывая сложность большинства объектов оценки, вопрос финансирования данной деятельности за счет общественных организаций встает очень остро.
В-четвертых, затруднение возникает при необходимости утверждения экологического заключения в установленном порядке в органах государственного управления. Юридическую силу заключению экологической экспертизы придает только ее подтверждение соответствующим уполномоченным государственным органом (Согласно ФЗ «Об экологической экспертизе», ст. 25)22. Важно заметить, что общественная природоохранная экспертиза должна проводиться по тому же самому объекту, что и государственная, а также досрочно либо в те же самые сроки, но не позже. Если же общественное экологическое заключение
18 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ.— 2014.— № 31.— Ст. 4398.
19 Об утверждении «Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности: приказ Госкомэкологии РФ от 25.09.1997 № 397 (документ опубликован не был) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
20 Определение Московского городского суда от 10.09.2013 №4г/6-9021/13// Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
21 Определение Свердловского областного суда от 21.05.2013 по делу № 33-5955/2013 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
22 Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ.— 1995.— № 48.— Ст. 4556.
утверждено, то на весь состав участников экспертизы, включая самих экспертов, распространяются требования гл. 7 ФЗ «Об экологической экспертизе» в части мер ответственности.
Однако следует отметить, что на практике органы государственной власти очень редко придают необходимый правовой статус заключениям общественной экологической экспертизы. Это связано с неясностью организационных моментов осуществления экспертизы, сомнениями в знаниях и опыте специалистов по экспертизе (государственный орган попросту не знает, в каком порядке проводилась экологическая оценка, все ли законодательные нормы были соблюдены при ее проведении, обладал ли необходимыми знаниями эксперт-оценщик, и др.).
Все эти вопросы могут быть решены регламентом, который определяет порядок проведения общественных экологических экспертиз. В связи со сложностью и глубокой проработкой каждого момента в работе комиссии экспертов в данном регламенте, можно прийти к выводу о том, что на осу-
ществление экспертизы должно быть затрачено много временных и финансовых ресурсов, а к экспертам должны предъявляться высокие профессиональные требования.
На основании всего изложенного можно подвести итог, что экологическая экспертиза нужна для предотвращения потенциальной экологической опасности в таких отраслях, как строительство зданий и сооружений, реализации нормативных актов и иных отраслях, имеющих возможность причинения вреда экологической безопасности, для реализации прав населения на благоприятную окружающую среду. Несмотря на развитие данного инструмента, в его правовом поле существует много проблем, которые препятствуют достижению целей, провозглашенных при создании института экологических экспертиз. Поэтому на сегодняшний день назрела необходимость внесения изменений в правовые акты для устранения указанных в работе пробелов и коллизий. Помимо этого, необходимо проводить административные преобразования, а также расширять роль общественности в данной сфере.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ.— 2014.—№ 31.— Ст. 4398.
2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 №63-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ.— 1996.— № 25.— Ст. 2954.
3. Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ.— 1995.— № 48.— Ст. 4556.
4. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // Собрание законодательства РФ.— 1996.— № 3.— Ст. 145.
5. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 29.12.2014) // Собрание законодательства РФ.— 1999.— № 14.— Ст. 1650.
6. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ (ред. от 12.03.2014) // Собрание законодательства РФ.— 2002.— № 2.— Ст. 133; Собрание законодательства РФ.— 2014.— № 11.— Ст. 1092.
7. О животном мире: Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 07.05.2013) // Собрание законодательства РФ.— 1995.— № 17.— Ст. 1462; Собрание законодательства РФ.— 2013.— № 19.— Ст. 2331.
8. О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 16.05.2008 № 75-ФЗ // Собрание законодательства РФ.— 2008.— № 20.— Ст. 2260.
9. Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» [Текст] / Отв. ред. М. М. Бринчук.— М.: Волтерс Клувер, 2011.— 272 с. ISBN978-5-466-00603-5.
10. О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий: постановление Правительства РФ от 05.03.2007 № 145 (в ред.25.09.2014) // Собрание законодательства РФ.— 2007.— № 11.— Ст. 1336; Собрание законодательства РФ.— 2014.— № 40 (Часть III).— Ст. 5434.
11. Об утверждении Положения о порядке проведения Государственной экологической экспертизы: постановление от 11.06.1996 №698 // Собрание законодательства РФ.— 1996.— № 40.— Ст. 4648.
12. Об утверждении «Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности: приказ Госкомэкологии РФ от 25.09.1997 № 397 (документ опубликован не был) // Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс».
13. Определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2012 № 1146-О; определение Верховного Суда РФ от 22.09.2004 № 24-Г04-6 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
14. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2013 № 15АП-11056/2013 по делу №А32-5394/2013[Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
15. Определение Московского городского суда от 10.09.2013 №4г/6-9021/13// Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
16. Определение Свердловского областного суда от 21.05.2013 по делу № 33-5955/2013 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
17. Болтанова Е. С. Значение норм об экспертизе проектной документации в системе требований по обеспечению охраны окружающей среды // Современное право.— 2014.— № 7. С. 14-19.
18. Краева В. Н. Правовое регулирование института экологической экспертизы [Текст] / В. Н. Краева, В. В. Ерофеева // Молодой ученый.— 2015.— № 6.— С. 494-497.
