CC BY
44
6. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО; ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО; ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО; АГРАРНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06)
6.1. ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ ОБЪЕКТОВ МАГИСТРАЛЬНОГО ТРУБОПРОВОДНОГО ТРАНСПОРТА
Исакова Анна Викторовна, канд. техн. наук, соискатель. Место учебы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Подразделение: кафедра экологического и природоресурс-ного права. E-mail: isakova.anna0123@gmail.com
Аннотация: В статье представлены результаты исследования эколого-правового обеспечения государственной экспертизы проектной документации и инженерных изысканий объектов магистрального трубопроводного транспорта. Рассмотрены основные понятия экспертизы, проектной документации, выделены этапы государственной экспертизы. Обобщены наиболее характерные замечания экспертов при проведении государственной проектной документации объектов магистрального трубопроводного транспорта. Рассмотрены последние изменения Градостроительного кодекса Российской Федерации в части экспертизы проектной документации на соответствие требованиям охраны окружающей среды. Выявлены проблемы эколого-правового обеспечения государственной экспертизы и обоснованы предложения по их совершенствованию. Данная статья будет интересна юристам-практикам, экологам-юристам и специалистам в области охраны окружающей среды.
Ключевые слова: магистральный трубопроводный транспорт; опасный производственный объект; экологическое законодательство; государственная экологическая экспертиза; государственная экспертиза проектной документации; проектная документация; инженерные изыскания; оценка воздействия на окружающую среду; общественные слушания.
ECOLOGICAL AND LEGISLATIVE PROFILE OF THE MAIN PIPELINE TRANSPORT FACILITIES PROJECT DOCUMENTATION
Isakova Anna Victorovna, PhD in Engineering Science, competitor. Place of study: Moscow State Law University named after O.E.Kutafin (MSLA). Department: Ecology and Natural Resources Law chair. E-mail: isakova.anna0123@gmail.com
Annotation: The Article describes the results of survey of the ecological and legislative profile of the main pipeline transport facilities project documentation and engineering surveys of the main pipeline transport facilities. We also studied the fundamentals of expertise, project documentation and the state expertise stages. The Article also generalizes the outstanding observations of experts due to the state expertise of the project documentation to the main pipeline transport facilities. Furthermore, we studied
the last minute changes of Urban Development Code of Russia concerning the expertise of the project documentation and its compliance to the Environmental Control. We revealed the weak points of the ecological and legislative assurance of the state expertise and the main suggestions for their upgrade and streamlining. This Article is striving for interest of legal practitioners, law ecologists and other professionals in Environment Control area . Keywords: main pipeline transport; hazardous production facility; ecological legislation; State Environmental Expertise; State expert examination of planning documentation; project documentation; engineering surveys; environmental impact assessment; public hearings.
Территория Российской Федерации богата природными ресурсами, которые в основном сосредоточены на севере или в отдаленных уголках России. Доставка энергетического сырья цистернами и с помощью танкеров практически невозможна по причине отсутствия железных дорог и судоходных артерий, единственным средством доставки остаётся магистральный трубопроводный транспорт. Ещё 140 лет назад длина первого магистрального трубопровода в России составляла 96 км (нефтепровод с Бакинских месторождений
[I]), а сейчас на территории Российской Федерации построена целая сеть магистральных трубопроводов протяжённостью 249 тыс. км [2], по которым ежегодно транспортируется 527 млн. тонн нефти, 33,1 млн. тонн нефтепродуктов и 622,6 млрд. куб метров природного газа [2,3,4].
Несмотря развитую сеть трубопроводов, в последние годы продолжается активное строительство новых и увеличение пропускной способности действующих магистральных трубопроводов, что вызвано экономической потребностью страны, необходимостью обхода растущих городов, реконструкцией и модернизацией изношенных, и устаревших объектов магистрального трубопроводного транспорта. К числу наиболее крупных проектов можно отнести: «Северный поток» - это экспортный газопровод в Европу через Балтийское море протяжённостью 1224 км; нефтепровод «Куюмба-Тайшет» [5] протяжённостью почти 700 км; строительство самого северного нефтепровода в России «Запо-лярье-Пурпе» [6] протяженность 1000 км. Проекты находящиеся на стадии строительства: магистральные газопроводы «Северный поток-2» [7] и «Сила Сибири»
[8]; увеличение пропускной способности магистрального нефтепровода «Восточная Сибирь Тихий Океан-1»
[9] и т.д. За 2016 год государственную экспертизу проектной документации прошло 4205 проектов из них 34% пришлось на объекты нефтегазовой промышленности и объекты магистрального трубопроводного транспорта [10].
Объекты магистрального трубопроводного транспорта относятся к опасным производственным объектам
[II], что требует постоянного круглосуточного контроля по всей длине трубопровода. Наибольшую опасность магистральные трубопроводы представляют своими авариями и их последствиями, поэтому тщательно выбирается трасса прокладки трубопровода. При разработке проектной документации уделяется пристальное внимание вопросам охраны окружающей
среды, в том числе прорабатываются потенциальные аварийные ситуации и риски. Когда проектная документации готова наступает самый важный этап в реализации любой намечаемой хозяйственной деятельности - этап государственной экспертизы.
По мнению Мельникова Н.Н. под экспертизой [12] подразумевается оценка соответствия чего-либо требованиям нормативных правовых документов Российской Федерации. В то же время оценка соответствия представляет собой «прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту» [13,14,15]. В свою очередь, требования к объектам изложены в отраслевых, нормативно-правовых и нормативно-технических документах. В Модельном законе о государственной экспертизе [16] определение понятия «государственная экспертиза» сформулировано следующим образом: «Деятельность уполномоченных организаций (экспертных организаций) и физических лиц (экспертов), осуществляемая по государственному заказу на договорной основе и связанная с проведением исследований, изучением, оценкой определенного объекта (предмета экспертизы), а также с подготовкой и оформлением выводов, рекомендаций (экспертных заключений) по предмету экспертизы».
Принципы экологической экспертизы основаны на «презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности», что выражено «в обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы» (ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» [17]).
На протяжении 12 лет (начиная с ноября 1995 года и вплоть до 1 января 2007 года) государственную экологическую экспертизу проходили практически все объекты намечаемой хозяйственной деятельности. После вступления в силу Федерального закона от 18 декабря 2006г. №232-Ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [18], часть объектов государственной экологической экспертизы перешла в состав государственной экспертизы (ч.5, ст.49 Градостроительного кодекса Российской Федерации [19]). Конституционный суд в своём определении [20] пояснил, что это всего лишь смена формы проверки - вместо государственной экологической экспертизы, государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы и ряда других экспертиз будет проводиться единая государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Согласно ч.5 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, «предметом государственной экспертизы является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов».
Государственная экспертиза проводится по материалам проектной документации, инженерных изысканий и сметной документации. В соответствии с ч.2 ст.48 Градостроительного кодекса Российской Феде-
рации под проектной документацией подразумевается документация, содержащая материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) определяющие архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капительного ремонта. Иными словами, проектная документация -это установленный перечень документов, который подтверждает целесообразность строительства, наличие условий, необходимых для реализации проекта, и описывает суть проекта. Инженерные изыскания представляют собой всестороннее исследование, изучение, обследование территории, на которой планируется строительство (реконструкция) здания, сооружения, строения. Сметная документация позволяет определить общий лимит затрат, необходимых для завершения всех строительных работ, предусмотренных по проекту и служит основанием для открытия финансирования объекта.
Согласно ч.6 ст.49 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории, а также проектной документации объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, искусственных земельных участков на водных объектах.
Экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий может проводиться как в форме государственной экспертизы, так и в форме негосударственной экспертизы, отличительной чертой государственной экспертизы от негосударственной является обязательность её проведения.
Государственная экспертиза проводится при наличии полного комплекта проектной документации, а негосударственная экспертиза может проводиться на любой стадии проектирования, где по требованию Заказчика, проектную документацию могут проверить на экономическую целесообразность, актуальность, социальный эффект от строительства и т.д. Негосударственную экспертизу проводят юридические лица, аккредитованные [21] на право проведения негосударственной экспертизы. В последнее время всё больше приобретает популярность независимая оценка проектной документации на предмет экологических воздействий и экологических рисков (ENVID -Environmental Impact Identification), такую оценку проводил АО «Каспийский Трубопроводный Консорциум» при реализации Проекта Расширения.
Порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации закреплены Постановлением Правительства Российской Федерации от 05 марта 2007 №145 [22], согласно которого, государственную экспертизу проводит исполнительный государственный орган в лице Федерального автоном-
ного учреждения «Главное управление государственной экспертизы» (далее ФАУ «Главгосэкспертиза») подведомственная организация Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (далее Росстрой) или экспертные организации, уполномоченные на право проведения государственной экспертизы [23].
Основными целями государственной экспертизы [24] являются:
- оценка соответствия проектной документации требованиям утверждённых в установленном порядке технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий;
- оценка соответствия результатов инженерных изысканий, требованиям технических регламентов и нормативно-технических документов;
- изучение и оценка расчётов, содержащихся в сметной документации, в целях установления их соответствия сметным нормативам, включенным в федеральный реестр сметных нормативов, физическим объёмам работ, конструктивным, организационно-технологическим и другим решениям, предусмотренных проектной документацией.
Требования к содержанию и оформлению проектной документации определены Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 [25] и ГОСТ Р 21.1101-2013 «Система проектной документации для строительства (СПДС). Основные требования к проектной и рабочей документации (с Поправкой) [26].
Проектная документация состоит из основных 12 разделов, где охране окружающей среды посвящён 8 раздел «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» для площадных объектов и 7 раздел «Мероприятия по охране окружающей среды» для линейных объектов. Текстовая часть мероприятий по охране окружающей среды состоит из двух разделов:
1. Результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду;
2. Перечень мероприятий по предотвращению и (или) снижению возможного негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и рациональному использованию природных ресурсов на период строительства и эксплуатации объекта капитального строительства, включающий мероприятия по охране атмосферного воздуха, мероприятия по оборотному водоснабжению, мероприятия по охране и рациональному использованию земельных ресурсов и почвенного покрова, мероприятия по охране объектов растительности и животного мира, программу производственного экологического контроля и т.д.
Стоит отметить, что требования к составу результатов оценки воздействия на окружающую среду нигде не закреплены и поэтому данный раздел может состоять как из одного абзаца, так из нескольких томов документации. Аналогичная ситуация и с требованиями к мероприятиям по охране окружающей среды, где также отсутствуют требования нормативно-правовых актов и нормативных документов к их составу и содержанию.
Оценкой соответствия проектной документации экологическим, санитарным, санитарно-гигиеническим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия в
ФАУ «Главгосэкспертиза» занимается Управление по экологической экспертизе, включающее в себя отдел охраны окружающей среды, отдел санитарно-эпидемиологической экспертизы и отдел инженерно-экологических изысканий.
Отдел охраны окружающей среды [27] проводит экспертизу по разделу «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» и «Мероприятия по охране окружающей среды». В рамках этих полномочий, проводится экспертиза на предмет соблюдения требований Федеральных законов «Об охране окружающей среды» [28], «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «О животном мире», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», «О землеустройстве», Кодексов Российской Федерации (водный, земельный, лесной, гражданский, градостроительный и т.д.), иных нормативных правовых актов экологического законодательства и множества технических нормативных документов (ГОСТов, сводов правил, СНиПов).
В рамках санитарно-эпидемиологической экспертизы [29] проводится оценка соответствия решений, изложенных в проектной документации требованиям санитарно-эпидемиологического законодательства, с точки зрения возможного негативного воздействия объектов на здоровье персонала проектируемых объектов, а также среду обитания населения. При проведении государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы рассматриваются разделы: «Пояснительная записка», «Схема планировочной организации земельного участка», «Водопотребление», «Водоотве-дение», «Архитектурные решения», «Технологические решения», «Перечень мероприятий по охране окружающей среды», «Проект организации строительства» и др.
В рамках экспертизы инженерных изысканий [27] осуществляется оценка собранной информации о состоянии окружающей природной и социальной среды, необходимой для разработки раздела проектной документации «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» и «Мероприятия по охране окружающей среды». При этом проектная документация и заложенные в ней технические решения проверяются на соответствие результатам инженерных изысканий, которые, в свою очередь, должны быть выполнены согласно утверждённым нормам и правилам и быть достаточными для разработки этих решений.
Стоит отметить, что в рамках государственной экспертизы, помимо экологической экспертизы также проводится оценка соблюдения и выполнения требований смежных к экологии направлений, таких как мероприятия по обеспечению пожарной и промышленной безопасности, невыполнение которых может привести к катастрофическим последствиям для окружающей среды в случае нештатных ситуаций.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 г. №1521 [30] определён перечень национальных стандартов и сводов правил, которые позволяют обеспечить безопасность объекта капитального строительства, планируемого к строительству, реконструкции или капитальному ремонту и которые эксперт в том числе учитывает при оценке соответствия проектной документации, результатов инженерных изысканий требованиям той или иной
безопасности. Согласно Федеральному закону от 30.12.2009 №384-Ф3 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» [31] указанный перечень национальных стандартов и сводов правил не является исчерпывающе полным и в каждом конкретном случае применяются и используются правила, нормы, ГОСТы, СНиПы, относящиеся к конкретному виду деятельности.
Начиная с 1 января 2019 года Федеральным законом от 21.07.2014 N 219-ФЗ [32] в ч. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации вносятся изменения, согласно которым при проведении государственной экспертизы не будет проводиться оценка проектной документации на соответствие экологическим требованиям. Таким образом проектная документация и инженерные изыскания при полном комплекте технических решений на опасные производственные объекты строительства и реконструкции окажутся вне зоны экологической оценки ФАУ «Главгосэкспертизы». Иными словами, будет проводиться только государственная экологическая экспертиза ещё на стадии подготовки проектной документации.
Результатом государственной экспертизы является заключение, содержащее выводы о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение). Заключение государственной экспертизы готовится и подписывается лицами, аттестованными [33,34] на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий и участвовавшими в проведении государственной экспертизы, утверждается руководителем организации по проведению государственной экспертизы или уполномоченным им лицом. Требования к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий утверждены приказом Минстроя России от 09.12.2015 №887/пр [35]. Государственная экспертиза проводится на платной основе, срок проведения составляет 60 календарных дней, срок может быть продлён один раз на срок не более на 30 дней.
Отрицательное заключение государственной экспертизы может быть оспорено застройщиком или техническим заказчиком в судебном порядке. Застройщик или технический заказчик вправе направить повторно проектную документацию и (или) результаты инженерных изысканий на экспертизу после внесения в них необходимых изменений (ч.10 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации), количество повторных рассмотрений - неограниченно.
По результатам рассмотрения ежегодных аналитических отчётов ФАУ «Главгосэкспертиза» [27] в период с 2008 по 2016 годы обобщены характерные экологические замечания экспертов к проектной документации объектов магистрального трубопроводного транспорта, среди которых:
- отсутствие заключения государственной экологической экспертизы;
- отсутствие санитарно-эпидемиологического заключения;
- ошибки при расчёте количества образующихся отходов на стадии строительства и эксплуатации, отсутствие подтверждающих писем о возможности приёма отходов лицензированными организациями;
- неполный учёт источников загрязняющих веществ при расчётах загрязнения атмосферного воздуха и в расчётах рассеивания;
- отсутствие согласования Росрыболовства на размещение проектируемого объекта;
- отсутствие мероприятий по минимизации воздействия на виды животных и растений, занесённые в Красные книги Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а также на пути миграции животных;
- отсутствие решений по рекультивации, учитывающие загрязненность почв и её пригодность к снятию;
- к результатам инженерно-экологических изысканий не представляли исследования поверхностных вод по всем обязательным показателям;
- отсутствие данных о наличии/отсутствии на землях намечаемого строительства особоохраняемых природных территорий, которые должны быть подтверждены письмами уполномоченных органов власти Российской Федерации;
- и др.
В случае внесения изменений в проектную документацию, ранее получившую положительное заключение государственной экспертизы, согласно ч.3.5 ст.49 Градостроительного кодекса Российской Федерации прохождение повторной экспертизы не требуется, вместо этого необходимо получить заключение экспертной организации (уполномоченного органа исполнительной власти Российской Федерации или коммерческой организации, имеющей право на проведение экспертизы), которая ранее проводила экспертизу и выдала положительное заключение. При этом на рассмотрение направляется только та часть модифицированной (изменённой) документации куда вносились изменения. Согласно п. 7.1.2 ГОСТа [26] «изменением документа, ранее переданного заказчику, является любое исправление, исключение или добавление в него каких-либо данных», то есть на повторную экспертизу пойдёт только часть проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, в которую были внесены изменения, а также совместимость внесенных изменений с проектной документацией и (или) результатами инженерных изысканий, в отношении которых была ранее проведена государственная экспертиза.
Положительное заключение государственной экспертизы говорит о готовности к началу строительных работ и является обязательным требованием для получения разрешения на строительство объектов магистрального трубопроводного транспорта (ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
С 1 июля 2018 года вступили в действие требования к Порядку ведения единого государственного реестра заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и предоставления содержащихся в нём сведений и документов [36].
Статьями 28 и 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено проведение публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и для предоставления разрешения на условно разрешённый вид использования земельного участка или объекта капитального строительства. Порядок проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Общественность вправе предоставить свои предложения и замечания организационному комитету публичных слушаний, касающиеся планируемой хозяйственной деятельности, для включения их в протокол публичных слушаний. В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 № 931-О-О [37] указывается, что
публичные слушания не являются формой осуществления власти населением (поэтому не обязательны для исполнения органом власти). Их целью является выявление коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер (то есть значимо мнение только группы лиц). Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам. По мнению Винник Н.В. «на практике нередки случаи, когда по итогам слушаний оргкомитет составляет заключение, не отражающее весь спектр выраженных мнений» [38]. В таком случае публичные слушания принимают формальный характер и теряют весь смысл.
Положительное заключение государственной экспертизы также можно оспорить в суде, если будет доказана его неправомерность, например, Кассационный Верховный Суд Российской Федерации от 30.09.2015 N 49-КГ15-13 [39] вынес определение об отмене заключения государственной экспертизы в виду отсутствия в составе проектной документации санитарно-эпидемиологического заключения.
Верховный суд Республики Татарстан по делу 773119/2016 [40] в отношении ООО «Трубострой» строительного подрядчика АО «Транснефть-Прикамье», который осуществлял строительные работы на подводном переходе магистрального нефтепровода «Азна-каево-Альметьевск-2» через р.Степной Зай, посчитал, что в данном случае нет административного нарушения по ч.1 ст.8.4 Кодекса об Административных правонарушениях Российской Федерации, обосновав своё решение тем, что наличие «положительного заключения государственной экспертизы» подразумевает под собой наличие «положительного заключения государственной экологической экспертизы».
Резюмируя, можно сказать следующее. Безусловно, государственная экспертиза отчасти дублирует полномочия государственной экологической экспертизы. Но здесь есть один важный момент - у экспертов государственной экспертизы одновременно находится весь комплект проектной документации, что позволяет провести параллельную проверку сразу нескольких разделов и сопоставить технические решения с требованиями в области охраны окружающей среды. Изменения Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые вступят в действие с 1 января 2019 года, в части исключения экспертизы проектной документации экологическим требованиям в рамках государственной экспертизы, могут нанести непоправимый вред охране окружающей среды, поскольку государственная экспертиза выполняет роль последнего барьера защиты охраны окружающей среды от неверных проектных решений.
На проведение инженерных изысканий и разработку проектной документации на опасные производственные объекты магистрального трубопроводного транспорта уходит несколько месяцев, вдобавок инженерные изыскания относятся к сезонным работам, что добавляет время к разработке проектной документации. Перед государственной экспертизой необходимо пройти ряд согласований и в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, требуется проходить государственную экологическую экспертизу, на которую уходит от 3 до 5 месяцев, плюс ещё 3 месяца на организацию и проведение общественных слушаний. Таким образом на процедуру подготовки и прохождения государственной экологической экспертизы уходит порядка 6-8 месяцев. После полу-
чения всех согласований, полный комплект документации направляется на государственную экспертизу, на прохождение которой требуется порядка 3 месяцев. Таким образом для полноценной оценки воздействия на окружающую среду от намечаемого объекта хозяйственной деятельности материалы по оценке воздействия на окружающую среду и весь пакет проектной документации должен быть сформирован как минимум за 9-12 месяцев до начала реализации намечаемой хозяйственной деятельности, что практически неприемлемо не для одного застройщика из-за огромных затрат. Появляется риск того, что материалы оценки воздействия на окружающую среду будут разрабатываться по типовым проектным решениям или по предварительным техническим решениям, что в последующем может существенно отличаться от реальности. Есть вероятность, что «государственная экологическая экспертиза» приобретёт статус формальной экспертизы и потеряет свою превентивную функцию по обеспечению охраны окружающей среды. По данным ФАУ «Главгосэкспертиза» при проведении экспертной оценки по разделам охраны окружающей среды на доработку отправляется порядка 25% [41] всей проектной документации, что ещё раз подтверждает необходимость оценки на соответствие требованиям охраны окружающей среды на этапе государственной экспертизы.
Для сокращения рисков между экономическими и экологическими составляющими предлагается использовать одновременно два механизма:
Проводить предварительную экологическую оценку на этапе обоснования инвестиций, когда застройщик или инициатор хозяйственной деятельности определяется с расходами и доходами от реализации проекта инвестирования, описывает цель инвестирования, рассматривает предполагаемые варианты месторасположения и определяется с выбором земельного участка, определяет предварительные условия по прокладке трассы линейных объектов и размещению площадных объектов, определяется с методами строительства, готовит предварительные инженерные и технические решения, формирует сведения о потребностях в ресурсах (отвод земель, подключение к сетям электроэнергии, забор и отведение воды, и т.д.), получает предварительное одобрение на реализацию инвестиционного проекта в субъектах Российской Федерации. Именно на этом этапе необходимо проводить предварительную государственную экспертизу с учётом оценки социальных, экономических и экологических требований, своего рода этот подход будет выполнять роль стратегического экологического планирования.
Проводить экспертизу на соответствие экологическим требованиям полного комплекта проектной документации и инженерных изысканий с привлечением специалистов из таких ведомств как Росприроднадзор, Роспотребнадзор, Росрыболовство, Ростехнадзор и других государственных органов, задействованных в соблюдении требований охраны окружающей среды. Предлагается задействовать независимых экспертов и общественные организации, создать группы экспертов или отдельное ведомство, которое будет принимать участие в государственной экспертизе полного комплекта проектной документации, инженерных изысканий и сметной документации перед реализацией намечаемой хозяйственной деятельности.
На основании проведённого исследования можно сделать следующие выводы:
Целью проведения государственной экспертизы является предотвращение создания объектов, строительство и использование которых нарушает права физических и юридических лиц или не отвечает требованиям утвержденных в установленном порядке норм и правил. Таким образом, государственная экспертиза проводит экологическую оценку проектно-сметной документации, инженерных изысканий на предмет соблюдения норм и требований нормативно-правовых и нормативно-технических документов.
Требования к проектной документации и инженерным изысканиям базируются на широком спектре общественно-правовых отношений. Необходимо уделять особое внимание экологической оценке к выпускаемым нормативно-правовым актам, требованиям, нормам, правилам и техническим документам. Допущенные ошибки и дефекты могут повлечь за собой правовые коллизии и в дальнейшем привести к серьёзным экологическим последствиям при реализации намечаемой хозяйственной деятельности.
Практика показала, что в нормативно-правовых актах и нормативных документах отсутствуют чёткие требования к составу и содержанию проектной документации в части разделов «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» и «Мероприятия по охране окружающей среды», что сказывается на качестве проектной документации и на объекте намечаемой хозяйственной деятельности. Необходимо разработать требования к содержанию разделов мероприятий по охране окружающей среды, прописать требования к результатам оценки воздействия на окружающую среду, включить требования по кумулятивному воздействию, по стратегии управления снижением негативного воздействия на окружающую среду и иными зарекомендовавшими себя международными практиками.
В настоящее время предъявляются требования к проектной документации только на этапе строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства. Необходимо добавить к проектной документации требования охраны окружающей среды на этапы ликвидации и консервации опасных производственных объектов, с последующим направлением на государственную экспертизу.
В законодательстве Российской Федерации нет чётких выводов, определяющих зону ответственности в случае аварии, инцидента или иного негативного события на опасном производственном объекте, повлёкшего за собой загрязнение окружающей среды. В таких случаях вся зона ответственности ложится на заказчика, застройщика и проектную организацию. Таким образом, для выявления виновника требуется провести экспертно-диагностическое обследование, установить причинно-следственные связи между обнаруженными дефектами и нормами технических регламентов, СНиПов, ГОСТов, сводов правил и установить, на какой именно стадии появились эти дефекты: проектирование, строительство или эксплуатация. При этом стоит учитывать, что отступления от проектной документации, не затрагивающие конструктивные характеристики надежности и безопасности объекта, не могут служить основанием для отказа в выдаче заключения о соответствии объекта. Следовательно, в законодательство Российской Федерации необходимо включить зону ответственности экспертов, где при ошибочных выводах экспертной комиссии выдаётся положительное заключение.
Практика показала, что в настоящее время слабо развит институт добровольной негосударственной экс-
пертизы проектной документации на предмет оценки экологического воздействия и экологических рисков ещё на стадии проектирования, когда ещё можно избежать серьёзных экологических последствий и тем самым изменить принимаемые проектные решения. Таким образом, необходимо стимулировать развитие института негосударственной экологической экспертизы и поощрять заказчиков, застройщиков и проектные организации к её проведению.
В силу ст. 42 Конституции Российской Федерации «каждый имеет право на благоприятную среду, достоверную информацию о её состоянии», но практика показала, что государственная экспертиза не учитывает мнение общественности при реализации намечаемой хозяйственной деятельности по причине отсутствия этого требования. Таким образом, в состав обязательной документации, направляемых на государственную экспертизу, необходимо закрепить требования о предоставлении результатов общественных слушаний с учётом общественного мнения, аналогично требованиям, изложенным в принципах Федерального закона «Об экологической экспертизе» о гласности, участия общественности и учёта общественного мнения.
За последние 10 лет государственная экспертиза выполняла роль последней превентивной меры по предотвращению чрезвычайных экологических ситуаций от неверных (ошибочных) проектных и технических решений. Изменения в Градостроительном кодексе Российской Федерации, вступающие в силу с 1 января 2019 года, уберут этот барьер, что может повлечь за собой опасность пренебрежительного отношения к охране окружающей среды. Безусловно необходимо сохранить практику приёма документации в «одно окно», но при этом рассмотрением материалов оценки воздействия на окружающую среду, проектной документации, инженерных изысканий и сметной документации должны заниматься представители Росприрод-надзора, Роспотребнадзора, Росрыболовства, Ростех-надзора и другие государственные органы. Предлагается привлекать к государственной экспертизе независимых экспертов и представителей общественных организаций, для чего возможно потребуется создать отдельное ведомство или рабочую группу на базе ФАУ «Главгосэкспертиза» по оценке воздействия на окружающую среду от намечаемой хозяйственной деятельности.
В качестве сохранения баланса между экономическими и экологическими составляющими предлагается разделить государственную экспертизу на соответствие экологическим требованиям объектов намечаемой хозяйственной деятельности на два этапа: первый этап проводить при формировании инвестиционного проекта и получения одобрения на его реализацию, второй этап при экспертизе проектной документации, инженерных изысканий и сметной документации.
Список литературы:
1. Трубопроводный транспорт нефти, нефтепродуктов и газа для неспециалистов / Лурье М.В. - М.: ЦентрЛитНефтеГаз, 2012. - 147 с.
2. Россия в цифрах. 2017. Крат.стат.сб / Росстат-М., Р76. 2017. - 511 с. [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru/free_doc/doc_2017/rusfig/rus17.pdf (Дата обращения 27.05.2018)
3. Результаты деятельности Группы Транснефть за 2016 год. [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://www.transneft.ru/u/section_file/27870/prezentaciya_
po_itogam_deyatelnosti_za_2016_g._po_msfo.pdf (Дата обращения 12.05.2018)
4. Каспийский Трубопроводный Консорциум в 2016 году прокачал рекордный объем нефти и вышел на финишную прямую реализации Проекта расширения. [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://www.cpc.ru/ ru/press/releases/2017/pages/20170111.aspx (Дата обращения 18.05.2018)
5. Строительство нефтепровода «Куюмба-Тайшет» идёт строго по утвержденному графику. [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://cupvsto.transneft.ru/ press/articles/?id=17181 (Дата обращения 01.05.2018)
6. Нефтепровод «Заполярье-Пурпе». [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://transneft.tass.ru/#index (Дата обращения 01.05.2018)
7. Строительство магистрального газопровода «Северный поток-2» мощностью 55 млрд. куб. м газа в год, который пройдёт по дну Балтийского моря от района Усть-Луги Ленинградской области до Грайфсвальда в Германии, с планируемым вводом в эксплуатацию в 2019 г. [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://www.gazprom.ru/about/production/projects/ pipelines/built/nord-stream2/ (Дата обр. 01.05.2018)
8. Строительство магистрального газопровода «Сила Сибири» протяжённостью около 3 тыс. км мощностью 38 млрд. куб. м в год, трасса пройдёт по территории трёх субъектов Российской Федерации: Иркутской области, Республика Саха (Якутия) и Амурской области с подводным переходом через р. Амур) с планируемым вводом в эксплуатацию в 2019 г. [Электр. ресурс]. -Режим доступа: http://www.gaz-prom.ru/about/production/projects/pipelines/built/ykv/ (Дата обращения 01.05.2018)
9. Увеличение пропускной способности трубопроводной системы «Восточная Сибирь Тихий Океан - 1» до 80 млн. тонн нефти в год и трубопроводной системы «Восточная Сибирь Тихий Океан - 2» до 50 млн. тонн нефти в год для обеспечения транспортировки нефти на экспорт в Китайскую Народную Республику и в направлении СМНП «Козьмино», с планируемым вводом в эксплуатацию в 2020г. [Электр. ресурс]. -Режим доступа: http://www.transneft.ru/about/projects/ current/rasshirenie-ts-vsto-na-ychastke-gnps-taishet-nps/ (Дата обращения 01.05.2018)
10. Годовой отчёт ФАУ «Главгосэкпсертиза» за 2016 год. [Электр. ресурс]. - Режим доступа: https://old.gge.ru/wp-content/files_mf/1499706544Годо-войотчет2016.pdf (Дата обращения 04.05.2018)
11. Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ (ред. от 07.03.2017) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.03.2017) // СЗ РФ, 28.07.1997, № 30, ст. 3588
12. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ / Отв. ред. Н.Н. Мельников // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2017
13. Свердюков Н.В. Экологические правонарушения в нефтегазовой промышленности: современные проблемы выявления и предотвращения // Пробелы в Российском законодательстве. 2013. №5. С. 150-154
14. Агафонов В.Б. Правовые проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами // Пробелы в российском законодательстве. 2011. №2. С.121-125
15. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Экологическая безопасность в системе стратегического плани-
рования Российской Федерации // Lex Russia. 2016. №6(115). С.170-183
16. Модельный закон о государственной экспертизе (принят в г. Санкт-Петербурге 7 декабря 2002 Постановлением 20-7 на 20-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ). [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://docs. cntd.ru/document/901865101 (Дата обр. 04.05.2018)
17. Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 27.11.1995, № 48 ст. 4556
18. Федеральный закон от 18.12.2006 № 232-Ф3 (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 25.12.2006, N 52 (1 ч.), ст. 5498
19. «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 23.04.2018) // СЗ РФ. 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
20. Определение Конституционного Суда РФ от 30.09.2010 № 1421-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Кулаковой Натальи Анатольевны и Лисицыной Наталии Александровны на нарушение их конституционных прав статьей 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 2.
21. Постановление Правительства РФ от 29.12.2008 № 1070 (ред. от 15.12.2016) «О порядке аккредитации на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий» (вместе с «Правилами аккредитации юридических лиц на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий») // СЗ РФ, 19.01.2009, № 3, ст. 385
22. Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 № 145 (ред. от 15.03.2018) «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» // СЗ РФ. 12.03.2007, N 11, ст. 1336
23. Приказ Росстроя от 16.03.2007 № 64 «О государственном учреждении, уполномоченном на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» // «Нормирование в строительстве и ЖКХ», № 2, 2007
24. Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 04.06.2015 №407/пр утверждён Устав ФАУ «Главное управление государственной экспертизы» // Текст официально опубликован не был
25. Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» (в ред. от 15.03.2018) // СЗ РФ, 25.02.2008, N 8, ст. 744
26. ГОСТ Р 21.1101-2013 Система проектной документации для строительства (СПДС). Основные требования к проектной и рабочей документации (с Поправкой). [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/1200104690 (дата обращения 10.04.2018)
27. Официальный сайт ФАУ «Главгосэкспертиза». [Электр. ресурс]. - Режим доступа: https://gge.ru/ (дата обращения 10.05.2018)
28. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», (ред. от 31.12.2017) // СЗ РФ, 14.01.2002, №2, ст.133
29. Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О санитарно-эпидемиологическом бла-
гополучии населения» // СЗ РФ. 05.04.1999 № 14, ст.1650
30. Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 N 1521 (ред. от 07.12.2016) «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» // СЗ РФ, N 2, 12.01.2015, ст. 465
31. Федеральный закон от 30.12.2009 N 384-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» // СЗ РФ, 04.01.2010, N 1, ст. 5.
32. Федеральный закон от 21.07.2014 N 219-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 28.07.2014, N 30 (Часть I), ст. 4220
33. Постановление Правительства РФ от 31.03.2012 N 271 (ред. от 30.12.2017) «О порядке аттестации на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий» (вместе с «Положением об аттестации на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий») // СЗ РФ. 23.04.2012, N 17, ст. 1959.
34. Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 сентября 2016 года N 634/пр «Об утверждении перечня вопросов для проведения проверки знаний в форме устного экзамена на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий». [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/420377436 (дата обращения 10.05.2018)
35. Приказ Минстроя России от 09.12.2015 N 887/пр "Об утверждении требований к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий" (Зарегистрировано в Минюсте России 29.12.2015 N 40333) Официальный интернет-портал правовой информации. [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 28.04.2018)
36. Приказ Минстроя России от 22.02.2018 N 115/пр «Об утверждении порядка ведения единого государственного реестра заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и предоставления содержащихся в нем сведений и документов» (Зарегистрировано в Минюсте России 26.03.2018 N 50499) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 26.03.2018 (Дата обращения 16.05.2018)
37. Определение Конституционного Суда РФ от 15.07.2010 N 931-О-О «По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» // Консультант плюс
38. Винник Н.В. Публичные слушания как форма участия населения в осуществлении местного самоуправ-
ления // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 5. С. 20 - 23.
39. Кассационное определение Верховного Суда РФ от 30.09.2015 N 49-КГ15-13 Требование: О признании недействительным положительного заключения государственной экспертизы и обязаны отозвать указанное заключение. // Консультант плюс
40. Решение по делу 77-3119/2016 [Электр. ресурс]. - Режим доступа: https://rospravosudie.com/court-verxovnyj-sud-respuЫiki-tatarstan-respuЫika-tatarstan-s/act-553797750/ (Дата обращение 01.04.2018)
41. Балашова С.П. Экологическая экспертиза: Как снизить риски? [Электр. ресурс]. - Режим доступа: https://gge.ru/analytics/experts/rezhiiTi-odnogo-okna-v-ralTlkakh-gosudarstvennoy-ekspertizy-obespechivaet-kompleksnuyu-otsenku-sootvetst/ (Дата обращения 18.05.2018)
Рецензия
на статью соискателя кафедры экологического и природоресурсного права МГЮА им. О.Е. Кутафина Исаковой А.В. на тему «Эколого-правовые особенности государственной экспертизы проектной документации объектов магистрального трубопроводного транспорта»
Статья написана на актуальную тему, так как на территории Российской Федерации расположена самая большая в мире система магистральных трубопроводов, которые составляют существенную долю нефтегазовой отрасли России в целом. В течении года государственную экспертизу проходит более 4000 проектов, из них 34% относится к объектам нефтегазовой отрасли. Автором подробно рассмотрены все этапы экологической оценки государственной экспертизы проектной документации объектов магистрального трубопроводного транспорта. По многим этапам выявлены пробелы и даны рекомендации по их совершенствованию. Рассмотрены изменения Градостроительного кодекса Российской Федерации, вступающие в силу с 01.01.2019г. Автором предложены интересные мысли, и многие инновационные идеи автора заслуживают внимания законодателей и могут войти в проекты законов.
Оценивая исследование, проведённое автором, следует отметить, что в статье содержится целый ряд идей, положений и выводов, отличающихся существенной научной новизной и имеющих большое значение для науки и практики к области градостроительного и экологического законодательства. Представленная статья выполнена на высоком уровне, имеет теоретическую и практическую значимость.
Выводы и предложения автора заслуживают внимания и одобрения, они обоснованы и убедительны. Научная статья написана грамотным, юридическим и техническим языком. Всё содержание статьи логически взаимосвязано, что говорит о серьёзном анализе градостроительной и экологической литературы. Статья рекомендуется к публикации.
Рецензент: доктор юридических наук, доцент В.Б. Агафонов
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 82,07 %
