CC BY
217
А.А. Никифоров
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ НОРМ В СТРАНАХ СЕВЕРНОЙ
ЕВРОПЫ*
В российском законодательстве уже традиционно выделяются следующие виды юридической ответственности за нарушение природоохранного законодательства: уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная (ст. 75 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1). В странах Северной Европы классическое для российской доктрины членение ответственности на гражданско-правовую, административную и уголовную отсутствует, и этому есть несколько причин.
Во -первых, в доктрине стран Северной Европы не исследуются теоретические основы юридической ответственности за экологические правонарушения и преступления и поэтому существующие виды такой ответственности проблематично классифицировать в привычных для российской доктрины категориях. Во-вторых, правовые системы Норвегии, Финляндии и Швеции не имеют кодифицированных источников гражданского права. Поэтому нормы об имущественной ответственности сформулированы в различных источниках права, имеющих различную отраслевую принадлежность. Так, нормы о возмещении вреда, причиненного нарушениями законодательства об охране окружающей среды, могут содержаться в источниках уголовно-
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором О.Л. Дубовик.
1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
206 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 2/2013
го права (например, § 37d УК Норвегии 1902 г.2), источниках экологического права в собственном смысле (например, Глава 32 Кодекса окружающей среды Швеции 1998:808) и специальных нормативных актах (например, финский Закон о компенсации вреда окружающей среде 1994/7373). В-третьих, в правовых системах всех трех стран отсутствует административная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности. Уголовные кодексы Норвегии, Финляндии и Швеции предусматривают собственно преступления и уголовные проступки, которые считаются незначительными нарушениями и наказываются только штрафом, но при этом находятся в сфере действия уголовного законодательства.
Ввиду вышеизложенного целесообразным представляется последовательно рассмотреть систему имущественных последствий, меры уголовной ответственности, а также меры, которые не рассматриваются в странах Северной Европы как собственно меры ответственности.
Имущественные последствия экологических правонарушений предусмотрены многочисленными источниками законодательства, которые имеют различную отраслевую принадлежность и решаются в каждой из стран различными юридико-техническими способами.
В Норвегии общие положения о возмещении экологического ущерба содержатся в § 74 «Экологическая компенсация» (т^0е^аШ^) Закона об охране природного разнообразия 20 09-1004. Согласно положениям указанного Закона любое лицо, нарушившее его (или изданные в целях его выполнения предписания), по решению уполномоченного органа должно уплатить «экологическую компенсацию» в пользу государства. Такое решение может быть принято уполномоченным органом по итогам оценки всех обстоятельств и с учетом «налагавшихся санкций».
2 О системе уголовного законодательства стран Северной Европы в целом, а также Кодексе окружающей среды Швеции 1998:808, как источнике уголовного законодательства, говорится ниже.
3 Laki ymparistбvaЫnkojen когуаат1зе51а 19.8.1994/737.
4 LOV 2009-06-19 пг 100: Lov om й^^т^ av шШгеш mangfold (naturmangfoldloven).
Король Норвегии вправе установить суммарные штрафы определенного размера за те или иные виды нарушений, наложение которых влечет отказ от разбирательства или прекращение начатого разбирательства. Решение об уплате такой компенсации рассматривается в норвежском праве как «акт применения права».
Обязанность уплаты «экологической компенсации» может также возникать вследствие решения суда по уголовному делу. В случаях судебного разбирательства по уголовному делу суд вправе рассмотреть вопрос о компенсации в полном объеме (т.е. выделить его в отдельное производство). Министерство окружающей среды Норвегии вправе отказаться от требования по уплате экологической компенсации, и такое решение не рассматривается как акт применения права, т.е. не может быть обжаловано (§ 74 Закона об охране природного разнообразия 2009100).
Подробная регламентация экологических компенсаций установлена гл. 8 «Компенсация за вред в результате загрязнения» Закона о контроле загрязнения 1981-65. Указанная глава содержит 12 параграфов (§), устанавливающих общие нормы о компенсациях в случае вреда от загрязнения. Так устанавливается: а) сфера действия предписаний в зависимости от видов вреда, по источникам загрязнения (расширенный перечень включает свет или иные виды излучения, а также выбросы транспорта и сооружений, отходы) (§ 53); б) действие в пространстве (§ 54) и по кругу лиц (§ 55); соотношение с нормами Закона об отношениях между соседями 1961-156, предусматривающими выплату компенсаций физическим или юридическим лицам в случаях незначительного ущерба, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей среды (§ 56); в) перечень благ, подлежащих компенсации (§ 57-58); порядок распределения обязанностей по уплате компенсации в случаях множественности причинителей вреда (§ 59); порядок выплат (полностью или
5 LOV 1981-03-13 nr 06: Lov om vern mot forurensninger og om avfall (Forurensningsloven).
6 LOV 1961-06-16 nr 15: Lov om rettsh0ve mellom grannar (grannelova).
частично (§ 60), особенности определения размера компенсации (§ 61), порядок использования полученных в качестве компенсации средств (§ 62); правила о подсудности (§ 64).
Отдельно следует выделить положения об обязанности предоставления субъектами хозяйственной деятельности финансового обеспечения на стадии получении разрешения на экологически опасную деятельность (§ 64 Закона о контроле загрязнения 1981-6). В отсутствие специального нормативного акта о страховании экологической ответственности нормы § 64 указанного Закона позволяют уполномоченным в сфере охраны окружающей среды органам Норвегии возлагать на операторов обязанность по обеспечению наличия достаточных для компенсации возможного вреда средств.
Перечень благ, подлежащих компенсации в соответствии с положениями § 57-58 Закона о контроле загрязнения 1981-6, достаточно обширен и включает несколько групп охраняемых законом благ. Во-первых, компенсация расходов, возникших в связи с разумными мерами, направленными на предотвращение, ограничение вреда от загрязнения, устранение или смягчение его последствий. Во-вторых, компенсация упущенной вследствие невозможности или ограничения обычной экономической деятельности вследствие загрязнения. В-третьих, компенсация работникам заработной платы, не полученной ими вследствие остановки предприятия или снижения уровня производства из-за загрязнения. В-четвертых, компенсация расходов, понесенных на восстановление состояния ресурсов, находящихся в общем пользовании. В последнем случае иски могут предъявляться органами местного самоуправления (загрязнение в пределах одного муниципального образования), аппаратом губернатора (загрязнение затронуло несколько муниципальных образований) или специально уполномоченным в сфере контроля загрязнения органа Норвегии (загрязнение затронуло несколько губерний).
Нормативные акты Финляндии и Швеции содержат положения, предусматривающие аналогичные объемы защищаемых благ и круг обязанных, уполномоченных и управомоченных субъектов, а также подобные процессуальные механизмы реализации прав на компенсацию в случае причинения вреда вслед-
ствие нарушения норм законодательства в сфере охраны окружающей среды. С точки зрения юридической техники важными являются следующие отличия. Во-первых, особенности компенсации вредных последствий загрязнения урегулированы в Финляндии и Швеции не отдельным законом, а включены в центральные источники экологического права указанных стран (гл. 11 Закона об охране окружающей среды 2000/86 Финляндии и гл. 32 Кодекса окружающей среды Швеции 1998:808). Во-вторых, вопросы компенсации вредных последствий в Финляндии и Швеции подробно урегулированы центральными источниками экологического права, в то время как в Норвегии в случаях, не связанных с загрязнением, вопросы компенсации решаются в административном порядке, а рассмотрение вопроса о компенсациях в суде возможно лишь в рамках уголовного процесса.
Как отмечается в отечественной литературе по сравнительному уголовному законодательству, процесс криминализации экологических правонарушений, как нового вида общественно опасных деяний, получил широкое распространение в мире в последние 20-25 лет7. Этот процесс совпадает по времени с масштабным обновлением уголовно-правового законодательства во всем мире. Так, в 1990-е гг. новые уголовные кодексы были приняты более чем в 50 государствах мира, в том числе в Российской Федерации и Франции8. Что касается стран Северной Европы, то там до сих пор пользуются уголовными кодексами, принятыми в конце XIX - начале XX в. Уголовное законодательство этих стран, конечно, претерпело изменения, однако, не идентичные, а в разной степени. Если в Финляндии в 1995 г. Уголовный кодекс 1889 г. получил практически полностью обновленную структуру9, то в Швеции при реформе 1962 г. изменения, внесенные в новый Кодекс, по утверждению шведских специалистов, не были радикальными10. Структура уголовного
7 См.: Додонов В.Н. Сравнительное уголовное право. Общая часть. М., 2009. С. 17.
8 См.: там же.
9 См.: там же.
10 См.: Введение в шведское право / Пер. с англ.; отв. ред. Б.С. Крылов, С. Стремхолм, О. Нюман, С. Ягерскьолд и др. М., 1986. С. 134.
кодекса Норвегии 1902 г. в целом не подверглась значительной переработке и сохраняет традиционный вид.
Анализ системы источников уголовного права стран Северной Европы позволяет обнаружить их связь с германской правовой группой, которая проявляется в схожести систем источников уголовного законодательства. Так, в Германии наряду с Уголовным кодексом уголовно-правовые нормы содержатся также в более чем 1000 нормативных актов, среди которых примерно 30 являются «главными дополнительными законами»11. Это характерно и для Норвегии, Финляндии и Швеции, поскольку в них уголовное законодательство является кодифицированным лишь частично. То есть отдельные виды преступных деяний регулируются не Уголовным кодексом (или его аналогом), а отдельными законами, что обеспечивает гибкость уголовно-правового воздействия12. Например, в российском уголовном законодательстве вопрос гибкости уголовно-правового воздействия решается посредством бланкетных диспозиций. В данном случае диспозиция Уголовного кодекса РФ не содержит точного описания всех признаков преступления, а отсылает к другим нормативным правовым актам. При этом сами акты могут изменяться, а уголовно-правовая норма, устанавливающая запрет на их нарушение, остается неизменной13.
Центральным в любой системе уголовного права является понятие преступления, нормативное определение которого может быть формальным или формально-материальным. В рассматриваемых странах Северной Европы, как и в Германии14, законодатель дает формальное определение преступления.
11 Уголовное право России: проблемы и перспективы. М., 2004. С. 130.
12 См.: Введение в шведское право / Пер. с англ. отв.; ред. Б.С. Крылов, С. Стремхолм, О. Нюман, С. Ягерскьолд и др.. С. 121, 134 (подробнее о частичной кодификации см.: Додонов В.Н. Сравнительное уголовное право. Общая часть. С. 170).
13 См.: Уголовное право России / Учебник для вузов: В 2 т. / Под ред. А.Н. Игнатова, Ю.А. Красикова. Т. 1 Общая часть. М., 2005. С. 28-29.
14 См.: Додонов В.Н. Указ соч. С. 138.
В Финляндии, например, согласно 1:3 §15 Уголовного кодекса Финляндии 1889 г.16 (далее - УК Финляндии 1889 г.), лицо может быть признано виновным в совершении преступления за деяние, уголовная ответственность за которое установлена законом, действующим на момент совершения деяния. В Швеции, в соответствии с Уголовным кодексом Швеции 1962 г.17 (далее УК -Швеции 1962 г.)18 преступлением является деяние, определяемое настоящим Кодексом или другим законом или статутом, за которое установлено наказание (1:1:1§). Аналогичная конструкция при описании преступления использована законодателем Норвегии, где преступлениями являются деяния, указанные во второй части Общегражданского уголовного кодекса Норвегии19 (далее - УК Норвегии 1902 г.). То есть социальная сущность преступления
не раскрывается, а определяется оно как деяние, запрещенное
20
нормами права под угрозой наказания .
Доктринальное сходство обнаруживается также в том, что понятие «преступление» и в Германии, и в странах Северной
15 Уголовный кодекс каждой страны имеет свою уникальную структуру. В Финляндии УК состоит из глав (51) и параграфов, которые подразделяются на части. В Швеции УК разбит на части (3), каждая часть разбита на главы, которые, в свою очередь, подразделяются на параграфы. В УК Швеции нумерация глав в каждой из частей начинается сначала. Поэтому в случаях, когда речь идет об УК Швеции, обозначение, например, 1:8:2 §, будет обозначать «параграф 2 главы 8 части 1». При ссылках на УК Финляндии будет использоваться обозначение 1:2 , означающее «параграф 2 главы 1». В Норвегии УК разбит на части (3), главы (9) и 436 параграфов, имеющих сплошную нумерацию. Поэтому в дальнейшем при ссылках на УК Норвегии будет делаться ссылка только на номер параграфа (например, § 2). Выбор такой системы обозначений сделан на основе практики описания источников права Швеции. См.: Введение в шведское право / Пер. с англ.; отв. ред. Б.С. Крылов, С. Стремхолм, О. Нюман, С. Ягерскьолд и др. С. 124.
16 19.12.1889/39.
17 Brottsbalk 1962:700.
18 Здесь и далее УК Швеции 1962 г. цитируется по изданию: Уголовный кодекс Швеции. СПб., 2001.
19 LOV-1902-05-22 пг 10: Almindelig borgerlig Straffelov ^МИг^и).
20 См.: Додонов В.Н. Указ. соч. С. 138. 212
Европы имеет два значения. Первое - это общее обозначение уголовно наказуемого деяния, выраженное уголовным законом через признаки состава деяния. Второе - собственно преступление, т.е. уголовно наказуемое деяние, за которое назначается наказание определенной строгости (лишение свободы не ниже определенного срока), что позволяет отграничивать собственно преступление от уголовного проступка21.
Так, в частности, в Норвегии преступлениями являются деяния, указанные во второй части Общегражданского уголовного кодекса Норвегии22 (далее - УК Норвегии 1902 г.), а также уголовно наказуемые деяния, предусмотренные другими законами (если не установлено иное), если санкция превышает три месяца тюремного заключения, шесть месяцев содержания под стражей или увольнение с официальной службы в качестве основного наказания (§ 1 УК Норвегии 1902 г.23). Хотя в Финляндии разграничение преступлений на собственно преступления и уголовные проступки не закреплено в виде отдельных терминов, однако признание необходимости разграничения санкций в зависимости от степени общественной опасности деяний реализовано в УК Финляндии 1889 г. двумя способами. Во-первых, по некоторым составам преступлений предусмотрена возможность их квалификации как «малозначительных». Во-вторых, путем градации штрафов на суммарный штраф (rikesakko) и штраф (sakko). Суммарный штраф может назначаться в специально оговоренных УК случаях и, в отличие от штрафа, не может заменяться лишением свободы в случае неуплаты (2а:8 § УК Финляндии 1889 г.).
Уголовные кодексы Норвегии, Финляндии и Швеции, безусловно, являясь центральными источниками уголовно-правовых норм, тем не менее не в полной мере отражают объем и содержание уголовно-правовой охраны окружающей среды в
21 О понятии преступления в немецком уголовном праве подробнее см: Жалинский А.Э. Современное немецкое уголовное право. М., 2006. С. 33.
22 LOV-1902-05-22 пг 10: Almindelig borgerlig Straffelov (Straffeloven).
23 Здесь и далее текст УК Норвегии 1902 г. цитируется по изданию: Уголовное законодательство Норвегии. СПб., 2003.
указанных странах. Уголовно-правовая охрана окружающей среды осуществляется в соответствии с кодифицированными актами уголовного права. Тем не менее структура уголовного закона весьма отлична от российских реалий. Дело в том, что уголовные кодексы Норвегии, Финляндии и Швеции представляют собой так называемые «бланкетные уголовные законы»24.
Общие основания и положения об уголовной ответственности предусмотрены УК Швеции 1962 г., но все материальные составы, условия привлечения к уголовной ответственности и освобождения от нее, а также общие положения о конфискации, подсудности и ряд других включены, в частности, в Кодекс окружающей среды Швеции 1998:808.
УК Финляндии 1889 г. хотя и включает перечень составов экологических преступлений, однако отсылает к нормативным правовым актам, устанавливающим содержание материальной стороны преступлений и уголовных проступков. К ним относятся, например, Закон об охране природы 1996/1096 (58 §), Закон об использовании земель и строительстве 1999/132 (185 §), Закон о водных ресурсах 1961/264 (гл. 13). В Норвегии источниками уголовного законодательства являются также Закон о дикой природе и ее обитателях 1981-38, Закон об охране окружающей среды Свальбарда 2001-79, § 2 Закона о Ян-Майене, § 2 Закона об островах Буве, Петра I и Земле Королевы Мод.
Рассмотрение общего состояния уголовного законодательства Норвегии, Финляндии и Швеции, предусматривающего уголовную ответственность за нарушение установленных правил в сфере охраны окружающей среды, было бы неполным без рассмотрения таких его элементов, как система санкций, основные составы преступлений и санкции за нарушения в сфере охраны окружающей среды.
УК Норвегии 1902 г. предусматривает такие основные санкции за совершение преступлений, как тюремное заключение, арест, содержание под стражей, общественные работы и штрафы (§ 15). Дополнительные санкции предусмотрены § 16 и
24 См.: Schmidt R., Seidel S. Strafrecht. Allgeimer Teil. Bremen: Verlag Rolf Schmidt, 1999. S. 10 (Цит. по: Жалинский А.Э. Указ. соч. С. 91). 214
включают лишение гражданских прав (запрет на прохождение службы в армии и осуществление активного избирательного права), а также запрет на нахождение в определенных районах.
В Норвегии, если уголовно наказуемое деяние совершено каким-либо лицом, действующим от имени предприятия, то наказание может понести предприятие, а не совершившее правонарушение отдельное лицо, которое не может быть привлечено к уголовной ответственности. Под предприятием понимается компания, объединение или иная ассоциация, единоличное предприятие, образование, жилищная или публичная деятельность. В качестве наказания применяются штрафы. В качестве юридических последствий (не уголовно-правовая санкция) преступления может использоваться лишение права осуществления деятельности или отдельных ее видов (§ 48а УК Норвегии 1902 г.).
Для преступлений, предусмотренных § 152б, срок давности исчисляется согласно правилам § 67 УК Норвегии 1902 г. и составляет 10 лет.
Система санкций за преступления по УК Финляндии 1889 г. установлена разд. 1 гл. 6 и включает: в общих случаях суммарный штраф, штраф, лишение свободы условно, общественные работы и лишение свободы; ювенальное наказание (для лиц, не достигших 18 лет); отстранение от должности (для должностных лиц органов власти); дисциплинарные взыскания для военнослужащих; корпоративные штрафы на юридических лиц.
УК Финляндии 1889 г. (15:10 §) предусматривает уголовную ответственность за несообщение о преступном вмешательстве в окружающую среду, сопряженном с отягчающими обстоятельствами, если лицо знало о таком вмешательстве и на момент, когда оно узнало об этом, было достаточно времени для предотвращения серьезного преступления или уголовно наказуемого покушения на преступление. В таком случае минимальной санкцией является штраф, а максимальной - лишение свободы на шесть месяцев.
Глава 48 «Экологические преступления» была введена в УК Финляндии 1889 г. в 1995 г. Она включает десять параграфов: вмешательство в окружающую среду (1); вмешательство в окружающую среду при отягчающих обстоятельствах (2); незна-
чительное вмешательство в окружающую среду (3); вмешательство в окружающую среду по неосторожности, которая не является грубой (4); преступление в сфере охраны природы (5); преступление в сфере охраны зданий (6); распределение ответственности (7); сроки давности (8); уголовная ответственность юридических лиц (9); экологические преступления, связанные с нахождением в исключительной экономической зоне Финляндии иностранных судов (10). Уголовно наказуемы покушение на нарушение правил импорта, экспорта и транзита, в частности, опасных и озоноразрушающих веществ (48:1 §), нарушение запретов или правил, предписанных органами власти (48:2 §), совершение любых умышленных преступлений в сфере охраны природы (48:5 §), нарушение ограничений в сфере градостроительства (48:6 §).
В 2002 г. в УК Финляндии 1889 г. была включена гл. 48а «Преступления в сфере природопользования». Она состоит из семи разделов: преступления в сфере охоты (1); преступления в сфере рыболовства (2); преступления в сфере лесопользования (3); преступное участие в обороте незаконно добытых объектов охоты и рыболовства (4); право предъявлять обвинение (5); лишение права заниматься охотой (6); особенности ответственности за нарушение правил рыболовства иностранными судами в исключительной экономической зоне Финляндии (7).
Максимальная санкция за деяния, предусмотренные гл. 48 УК Финляндии 1889 г., может составлять шесть лет лишения свободы. Срок давности по всем составам, за исключением случаев, квалифицируемых как незначительное вмешательство в окружающую среду (48:3 §), составляет 10 лет. По делам о незначительном вмешательстве в окружающую среду, наказываемом штрафом или лишением свободы до шести месяцев, срок давности определяется по общим правилам (8:1 §) и составляет два года. В случае нарушений природоохранных норм иностранными судами в исключительной экономической зоне Финляндии срок давности составляет три года (48:8 § и 48:10 §). Максимальная санкция за деяния, предусмотренные гл. 48а УК Финляндии 1889 г., может составлять два года лишения свободы. Таким образом, в силу (8:1 §) срок давности по всем соста-
вам, предусмотренным гл. 48а УК Финляндии 1889 г., составляет пять лет.
УК Швеции 1962 г. предусматривает, что санкциями за преступление признаются наказания в виде штрафа, тюремного заключения, условного наказания, пробации и передачи на специальное попечение (1:1:3 §). Независимо от санкции преступление может, в соответствии с тем, что предписано, повлечь конфискацию имущества, корпоративные штрафы или некоторые другие особые последствия, указанные в законе, и может также привести к возложению обязанности возместить ущерб (ст. 8 ч.1 гл. 1).
Изложенное позволяет сделать следующие выводы.
Во-первых, система санкций за экологические правонарушения в рамках уголовного законодательства в странах Северной Европы является весьма жесткой. Суровость санкций уравновешена наличием положений о возможности смягчения вследствие малозначительности.
Во-вторых, структура и система положений законодательства стран Северной Европы об ответственности за нарушение законодательства в сфере охраны окружающей среды, очевидно, также коренится в приверженности скандинавских юристов правовому реализму. Вследствие этого основные институты юридической ответственности за экологические правонарушения не привязаны к источникам конкретной отрасли права и до сих пор не систематизированы. Тем не менее состояние окружающей среды в странах Северной Европы доказывает, что сохранение традиционных для каждой из стран юридико-технических приемов при модификации привычных источников права не является препятствием для обеспечения эффективной правовой охраны окружающей среды.
