CC BY-NC-ND
99
История государства и права
В.Н. Белоновский
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРАВЕ ПО КОНСТИТУЦИИ РСФСР 1918 г.
В статье рассматриваются принципы и правоприменительная практика по установлению мер юридической ответственности в избирательном праве по первой российской Конституции (1918 г.), а также по инструкциям о выборах, которые появились на основании данной Конституции. Рассматриваются некоторые санкции, связанные с лишением избирательных прав, в рамках уголовной, административной и государственно-правовой ответственности в избирательном праве первых лет советской власти.
Ключевые слова: Конституция РСФСР, избирательное право, избирательная система, электоральное право, юридическая ответственность, конституционно-правовая ответственность, лишение избирательных прав, списки избирателей, наемный труд, активное и пассивное избирательное право, принципы избирательного права, представительные органы, политическая целесообразность.
Институт юридической ответственности в избирательном праве Советской России, а также судебная практика в электоральном праве по рассмотрению избирательных споров, заявлений и жалоб на решения и действия избирательных комиссий и должностных лиц проходили становление вместе с этапами становление самого советского общества.
Ранее нормы, устанавливающие ответственность за нарушение избирательных прав и установленного порядка выборов, включались в тексты различных правовых актов. Наиболее широко был представлен институт юридической ответственности в нормах Положения о выборах в Учредительное собрание 1917 г., но этот опыт в силу известных событий фактически остался невостребованным.
© Белоновский В.Н., 2009
Советское государство начинало выстраивать свои меры юридической ответственности и квалифицировать соответствующие составы правонарушения на основе так называемого революционного права (прим.1 ст. 29 ГК РФ 1922 г.1) на совершенно расчищенном от историко-правовых традиций поле. Поэтому с самого начала формирующаяся система выборов Советского государства вызывала споры. Принципы нового избирательного права стали складываться еще до Октября 1917 г., в процессе революционного правотворчества самих трудящихся масс. И уже в ходе создания первых Советов рабочих депутатов сложились новые подходы к формированию избирательного корпуса. Эти Советы выступали как классовый орган и формировались по классовому принципу, избирались, как правило, рабочими и из рабочих2. Правда, в некоторых городах, первоначально в Советы входили и представители других классов и партий. В сельской местности создавались Советы крестьянских депутатов.
Но уже практика выборов в первые Советы показала и определенную тенденцию формирования советских представительных органов без участия в них представителей так называемых эксплуататорских классов. И первые нормативные акты Советского государства ориентировали (уже на государственном уровне) к такому подходу к выборам в Советы. Так, в обращении «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов» Комиссариата по внутренним делам в декабре 1917 г. отмечалось, что при организации Советов крестьянских депутатов необходимо иметь в виду, чтобы в них не было места кулакам, торговцам и прочим сторонникам насадителей кабальных отношений3.
Таким образом, исходя из предреволюционной практики политической целесообразности, Советское государство представило политические права только трудящимся. «К выборам допускались лишь представители отдельных социальных групп, в отношении которых не применялись ограничения по признакам пола, национальности, оседлости, образования и вероисповедания. Эти группы объединялись понятием "трудящиеся"»4. Соглашаясь с этим замечанием в целом, все же отметим, что ограничения и для трудящихся имели место, в том числе по цензовым квалификациям, связанным с признаком пола, национальности, оседлости, образования и вероисповедания5.
Тем не менее, как отмечал Ю.П. Титов, эксплуататорские элементы были лишены политических прав, в том числе избирательных. Лишение политических прав эксплуататоров было своеобразной формой осуществление функции подавления сопротивления свергнутых эксплуататорских классов6. Соглашаясь с этим утверж-
дением ученого, все-таки несколько усомнимся в другом - что «буржуазия сама исключила себя из политической жизни активно борясь против советской власти»7.
Здесь необходимо отметить, что для практики первых лет Советской власти было характерно наличие печати классовой задан-ности, в соответствии с марксистской доктриной переустройства мира, во всех выборных процессах. Марксистская доктрина была именно доктриной переустройства мира, в котором не должно быть место буржуазии, т. е. так называемому эксплуататорскому классу. Предположить, что этот класс путем эволюции откажется от своего сословного положения, своей роли в управлении обществом и государством, а также от своих богатств, конечно, было бы утопично. Таким образом, этот класс был обречен стратегически на гонения, в том числе лишение избирательных прав в ходе революции. Поэтому буржуазия никак не могла сама исключать себя из политической жизни, это в любом случае должны были сделать те силы, которые пошли на переустройство мира.
Правда, В.И. Ленин отмечал, что лишение буржуазии избирательных прав не составляет обязательного и необходимого признака диктатуры пролетариата. И в России большевики, задолго до Октября выставившие лозунг такой диктатуры, не говорили о лишении эксплуататоров избирательных прав8. Это действительно так, большевики данный лозунг не могли выставить и по стратегическим соображениям, поскольку это создало бы им значительные дополнительные трудности в борьбе за власть. Да и в силу глобальности программных задач вопрос об избирательных правах в предреволюционный период, конечно же, не являлся первоочередным. Но в своей полемике с К. Каутским В.И. Ленин заметил, что «эта составная часть диктатуры являлась на свет не "по плану" какой-либо партии, а выросла сама собой в ходе борьбы»9.
Таким образом, В.И. Ленин признал, что лишение избирательных прав буржуазии является составной частью диктатуры пролетариата. А последнее ленинское замечание «выросла сама собой в ходе борьбы», означает сущностный аспект революции, поскольку лишение избирательных прав буржуазии не могло не появиться в ходе революции, и российская практика это подтвердила: уже первые, еще дореволюционные Советы стремились формироваться без представителей «эксплуататорского класса». Там, где они все же «просачивались», в рамках тактической программы большевиков от них пытались избавиться.
С приходом к власти большевики немедленно закрепляли это требование в нормативных актах. Например, в обращении Комиссариата по внутренним делам от 24 декабря 1917 г.10; это же тре-
бование было закреплено и в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа: «... в момент решительной борьбы народа с его эксплуататорами эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти» (преамбула)11. А поскольку Декларация была включена в текст первой Конституции РСФСР (1918 г.)12, то она получила и конституционное закрепление на уровне Основного закона страны.
В соответствии с первой Конституцией РСФСР выборы происходят, с одной стороны, согласно установившимся обычаям (с. 66), с другой стороны - этот порядок (подробный) определяется местным Советом (с. 70). В условиях реализации принципа полновластия Советов они не только определяли порядок выборов, но и проводили их проверку (ст. 71-77).
Анализ Конституций РСФСР и СССР, а также избирательного законодательства 1918-1934/35 гг. показывает, что юридическая ответственность за нарушение избирательных прав, установленного порядка выборов на этом историческом этапе реализовыва-лась в первую очередь как государственно-правовая или, как принято ее называть сейчас, конституционно-правовая ответственность, связанная с внесудебным порядком лишения избирательных прав, признанием недействительности выборов, лишением мандатов избранных депутатов, роспуском Советов (в случае неправильности выбора), отказа в регистрации победившим кандидатам и т. д. Конечно, в решении этих вопросов руководствовались в первую очередь классовым подходом и политической составляющей в соответствии с программой РКП(б)/ВКП(б).
Что касается норм административной и уголовной ответственности за нарушение порядка выборов и избирательных прав, они также играли важную роль, например, лишение избирательных прав могло происходить по суду13 или в рамках реализации норм административной ответственности14, но приоритетными в этот период являлись все же нормы государственно-правовой (конституционно-правовой) ответственности, хотя сами эти категории на данном этапе не использовались.
Анализируя первую советскую Конституцию (1918 г.), необходимо отметить, что явных указаний на основания юридической ответственности конституционный текст не содержит, но ст. 74 содержит указания на наличие так называемых спорных кандидатов. Советы имеют право «неутверждения того или иного кандидата» и в этом случае могут назначить новые выборы (ст. 75). Они же имеют право отменить выборы, правда, для этого требуется санкция «высшим по порядку органом советской власти» (ст. 76). Обращает на себя внимание и конституционное понятие «непра-
вильность выборов» (ст. 76), которое служит основанием для отмены выборов. Естественно, критерии «правильности» не называются, по-видимому, по общепринятой практике тех лет, в этом случае руководствовались революционным правосознанием и политической целесообразностью. Впрочем, формальными основаниями для отмены выборов или неутверждения кандидата могли служить нарушения норм гл. 13 и 14, ст. 64-69, хотя на это нет указаний в конституционном тексте.
В соответствии со ст. 70 подробный порядок производства выборов определялся местными Советами согласно инструкции Всероссийского Центрального Исполнительного комитета. Эта инструкция появилась через пять месяцев, 2 декабря 1918 г.15, однако она не внесла ничего принципиально нового в рассматриваемую проблему, заострив лишь внимание на классовом характере выборов. Избирательные комиссии должны были особенно наблюдать за тем, чтобы голосовали только те, кто имеет на это право по советской Конституции и не допускать к выборам кулаков, торговцев, контрреволюционеров (ст. 8, см. также п. 2, 3 Общей части Инструкции). Нелишним будет отметить, что была введена специальная норма ст. 9, содержащая требования обязательных указаний в протоколе жалоб, заявлений избирателей по поводу выборов, который передается в Совет (ст. 9, 14). Совет должен рассмотреть заявления и жалобы избирателей и, если найдет, что кто-нибудь из делегатов «избран неправильно», лишить его полномочий (ст. 15).
Вместе с тем в инструкции мы встречаемся и с новым видом жалобы «на неправильное избрание всего сельского Совета» (ст. 16) и волостного съезда Советов (ст. 19). В таком случае жалоба на неправильно избранный сельский Совет передается в волостной съезд Советов, который передает ее в образованную для проверки полномочий и жалоб избирателей мандатную комиссию. По заключению мандатной комиссии волостной съезд может лишить полномочий членов сельского Совета, правда, с утверждения Центрального исполнительного комитета (ст. 18). В отношении «неправильно избранного целого волостного съезда» вопрос о санкции остается открытым, за исключением указания, что такая жалоба передается уездному съезду Советов (ст. 19).
Таким образом, в инструкции отсутствовали не только основания (за исключением аморфного «неправильно избранный»), но и само указание на юридическую ответственность. Перечисленные выше меры можно сегодня рассматривать в рамках государственной конституционно-правовой ответственности. Естественно, в Инструкции отсутствует указание на судебное рассмотрение жалоб и избирательных споров. Правда, Конституция РСФСР 1918 г. упомина-
ла о кассационном характере рассмотрения предполагаемых жалоб по выборам, но в данном случае такой последней инстанцией по кассации выборов выступал не судебный орган, а сам ВЦИК (ст. 77; по Конституции РСФСР в ред. 1925 г.16 - ст. 74).
Последующие инструкции 20-х годов, также не внесли ясности в судебное рассмотрение жалоб и заявлений избирателей. Не было ясности в определении «наемный труд», который являлся основанием для лишения избирательных прав, в том числе кустарей и ремесленников. Так, по Конституции РСФСР 1918 г. лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, лишались избирательных прав (п. «а» ст. 65), но в последующих актах по предмету избирательных прав, эта норма жестко не закреплялась при существующей отсылке на упомянутую статью Конституции РСФСР. Акцент был сделан на не совсем юридических категориях: «мироед», «кулак», «эксплуататорский элемент», «контрреволюционер» и т. д. Что касается категории «наемный труд», или «лицо наемного труда», то, как основание для лишения избирательных прав, оно в 1920-е годы. не рассматривается, во всяком случае de jure.
Не корреспондировали конституционным и нормы о наемном труде Гражданского кодекса 1922 г.17, который не только легализовал данную категорию (ст. 55, 156 и др. ГК РСФСР), но и сделал ее легитимной, как и другие категории, например частной собственности (ст. 52), обязательственных, вещных отношений, внеся коррективы в институт физических и юридических лиц, особенно расширив субъектный состав последних. Фактически произошла декриминализация данной конституционной нормы и в уголовном праве. В УК РСФСР 1922 г.18 и УК РСФСР 1926 г.19 отсутствуют нормы, позволяющие привлечь к ответственности лиц наемного труда в виде лишения активного и пассивного избирательного права. Более того, исходя из логики ст. 911, лица наемного труда пользуются правовой защитой, в том числе уголовной, в части защиты избирательных прав, против незаконных действий со стороны нанимателя. В алфавитно-предметном указателе УК РСФСР 1926 г.20 мы не найдем категории «наемный труд», зато вводится категория «наниматель» (в УК РСФСР 1922 г. ст. 132, 133 и др.), к которым относятся не только частные лица, но и соответствующие лица государственных или общественных учреждений и предприятий (ч. 1 ст. 133).
Ситуация изменилась в начале 1930-х годов, когда наметился значительный отход от политики нэпа и переход к командно-административному управлению с приоритетом тоталитарных тенденций. К очередным выборам в Советы, на съезды Советов в союз-
ных республиках 1934-1935 гг. и VII съезду Советов Союза ССР был принят ЦИКом целый пакет нормативных документов, в которых регулировался выборный процесс в целом, уточнялись отдельные положения, связанные с формированием представительных органов власти21.
Выборы в Советы в 1934-1935 гг. проводились решением ЦИК Союза ССР на основе инструкции Центрального исполнительного комитета Союза ССР о выборах в Советы от 3 октября 1930 г.22, но со значительными дополнениями, исключениями и изменениями. Вновь подтверждалась незыблемость конституционной нормы о лишении избирательных прав на основе фактора наемности труда с целью извлечения прибыли (п. «а» ст. 4 Инструкции ЦИК СССР о выборах в Советы от 3 октября 1930 г.23, п. «а» ст. 4 Инструкции ЦИК СССР о выборах в Советы в 1934-1935 гг.), при этом уточнялось понятие «наемный труд» применительно к землевладельцам, скотоводам, кустарям и ремесленникам.
Наемный труд, сезонный или постоянный, мог использоваться данной категорией лиц, но он не должен быть в таком объеме, который расширял их хозяйство за пределы трудового. А признаком трудового хозяйства, судя по примечанию п. «а» ст. 5, являлся подсобный характер наемного труда и обязательное участие в повседневной работе наличных трудоспособных членов данного хозяйства. Колхозники и трудящиеся, временно применяющие в своем хозяйстве наемный труд одного рабочего для уборки хлеба, технических культур, трав и т. п., при особых обстоятельствах: болезни, мобилизации, призыве в армию, избрании на общественную должность, требующую отрыва от хозяйства, - не могли быть лишены избирательных прав (п. «а» ст. 6).
Также не могли быть лишены избирательных прав колхозники и трудящиеся единоличники, уходящие на сезонные работы и применяющие в своем хозяйстве в период своего ухода на сезонные работы наемный труд не свыше одного работника (п. «б» ст. 6). В соответствии с п. «в» ст. 6 это же правило распространялось на рабочих фабрик, заводов и совхозов, не порвавших с сельским хозяйством (п. «в» ст. 6).
Таким образом, квалифицирующими признаками наемного труда, вызывающего лишение избирательного права, по данной инструкции являлись:
наемный труд с целью получения прибыли; постоянный наемный труд24;
использование на наемной основе более двух рабочих; наемный труд, который приводит к расширению хозяйства нанимателя за пределы трудового;
неучастие в повседневной работе наличных трудоспособных членов хозяйства, в котором используется наемный труд;
использование наемного труда не по установленному целевому назначению;
использование наемного труда без должных на то обстоятельств. Перечень квалифицирующих признаков не являлся исчерпывающим.
В то же время, признаками наемного труда, которые не являлись основанием для лишения избирательных прав, выступали: наемный труд, не преследующий цели получения прибыли; временный или сезонный характер наемного труда. подсобный характер наемного труда;
ограниченный круг субъектов, имеющих право на наемный труд: колхозников, трудящихся единоличников (земледельцев), рабочих фабрик, заводов, совхозов (т. е. лиц, не порвавших с сельским хозяйством, работающих на предприятиях, но продолжающих жить на селе), ремесленников, скотоводов, кустарей;
наличие особых обстоятельств для использования наемного труда (болезни, мобилизации, призыва, избрания на общественную должность, требующую отрыва от хозяйства, работы на фабрике, заводе), в совхозе - для лиц, не порвавших с сельским хозяйством, сезонные работы;
применение наемного труда с учетом вышеуказанных обстоятельств, не более одного работника;
целевое использование труда наемного работника (для уборки хлеба, технических культур, трав и т. п.);
применение наемного труда в объеме, который не приводит к расширению хозяйства за пределы трудового;
участие в повседневной работе наличных трудоспособных членов хозяйства, где используется наемный труд.
Лица, использующие наемный труд в рамках представленных квалифицирующих признаков, не могли быть лишены избирательных прав, если они не лишались избирательных прав по другим основаниям.
Лишение избирательных прав граждан по факту наемного труда и другим основаниям во внесудебном порядке могли производить в сельской местности районные исполнительные комитеты, а в городах - городские и районные Советы (по принадлежности). Лишение избирательных прав могло осуществляться центральными исполнительными комитетами союзных и автономных республик, краевыми и областными исполнительными комитетами по представлению соответствующих органов Народного комиссариата внутренних дел.
Примечания
1 СУ РСФСР. 1922. № 70. Ст. 903.
2 См.: История отечественного государства и права. Учеб. / Под ред. О.И. Чистякова. М.: БЕК, 1997. Ч. 2. С. 60-61.
3 СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 179.
4 Исаев И.А. История государства и права России: Учеб. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007.
5 См.: Белоновский В.Н. Цензовое право в советский период // Закон и право. 2006. № 3. С. 67-70.
6 См.: История государства и права России: Учеб. / Под ред. Ю.П. Титова. М.: Проспект, 2001. С. 305.
7 Там же.
8 См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 37. С. 282.
9 Там же.
10 СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 179.
11 СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
12 Декреты Советской власти. М.: Издательство политической литературы, 1959. Т. 2. С. 550-564.
13 Пункт «а» ст. 31. Уголовного кодекса РСФСР (ред. 1926 г.). Официальный текст с изменениями на 1 августа 1948 г. с приложением постатейно-система-тизированных материалов. М.: Юрид. изд-во Министерства юстиции СССР, 1948.
14 Декрет «Об административной высылке» // СУ РСФСР. 1922. № 51. Ст. 646; постановление НКВД от 3 января 1923 г. «Инструкция по применению постановления ВЦИК об административной высылке» // СУ РСФСР. 1923. № 8. Ст. 108; постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 января 1930 г. «О высылке и ссылке, применяемых по судебным приговорам» // СУ РСФСР. 1930. № 5. Ст. 63.
15 СУ РСФСР. 1918. № 86. Ст. 901.
16 СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.
17 СУ РСФСР.1922. № 70. Ст. 903.
18 СУ РСФСР. 1922. № 15. Ст. 153.
19 Уголовный кодекс РСФСР 1926 г. (с изм. и доп., внесенными постановлениями ЦИК СССР от 19.02.1926 // СЗ СССР. 1926. № 9. Ст. 71; от 05.03.1926. СЗ. 1926. № 15. Ст. 106).
20 Уголовный кодекс РСФСР (ред. 1926 г.). Официальный текст с изменениями на 1 августа 1948 г. с приложением постатейно-систематизированных материалов. М.: Юрид. изд-во Министерства юстиции СССР, 1948.
21 См.: Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. № 230 1934. 30 сент. СЗ СССР. 1934. № 50. Ст. 392-397.
22 СЗ СССР. 1930. № 50. Ст. 524.
23 Там же.
24 Правда, в соответствии с п. «а» ст. 5 Инструкции ЦИК СССР о выборах в советы в 1934-1935 гг. наемный труд мог быть и постоянный, но к нему применялось общее правило, по которому он не мог применяться в таком объеме, который приводил к расширению хозяйства нанимателя за пределы трудового. На практике использование наемного труда на постоянной основе служило, как правило, основанием привлечения к ответственности, в том числе в виде лишения избирательных прав, и включению в список лиц, лишенных избирательных прав. См.: СЗ СССР. 1934. № 50. Ст. 395.
