CC BY
825
I_
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО:
состояние и пути совершенствования
И.В. ГОНЧАРОВ,
заместитель начальника, доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России)
I.V. GONCHAROV,
deputy head, doctor of law sciences, professor (Management Academy of the Ministry for Internal Affairs of Russia)
УДК 351.74
Юридическая ответственность сотрудников органов внутренних дел в Российской Федерации
Legal liability of employees enforcement bodies in the Russian Federation
В статье рассматривается юридическая ответственность сотрудников органов внутренних дел МВД России.
Органы внутренних дел МВД России, сотрудники, юридическая ответственность, правовой статус, материальная ответственность, должностные преступления.
The article examines the legal liability of officers of Internal Affairs of Russia.
Bodies of Internal Affairs of Russia, employees, legal liability, legal status, liability, malfeasance.
Охраняя права и свободы человека и гражданина, государство предпринимает меры по нормативному закреплению прав и свобод, созданию механизма гарантий их реализации, предупреждению посягательств на права и свободы:. В рамках действия механизма защиты осуществляются мероприятия по пресечению правонарушений, привлечению правонарушителей к ответственности, восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного ущерба. Все это в полной мере относится и к сотрудникам органов внутренних дел, посягнувшим на права и свободы личности. Более того, органы внутренних дел являются особой социальной организацией, деятельность сотрудников осуществляется в условиях почти постоянного контакта с правонарушениями, поэтому действующее законодательство
устанавливает для них условия особой юридической и моральной ответственности.
Исходя из принципа равенства всех перед законом и судом, виды и меры юридической ответственности, которые законодательство распространяет и на сотрудников органов внутренних дел, определяются видами совершенных правонарушений и степенью их общественной опасности. Таким образом, за неправомерные деяния (действия или бездействие) сотрудники органов внутренних дел несут гражданско-правовую, материальную, административную, дисциплинарную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Рассматривая вопросы юридической ответственности сотрудников органов внутренних дел
в Российской Федерации, необходимо отличать противоправные деяния, совершенные сотрудниками в прямой связи с реализацией должностных полномочий и в отсутствие такой связи, в качестве «рядового» гражданина. Законодатель разграничивает вид и меры ответственности, в том числе и по этому основанию, и исходя из их учета конструирует специальные составы правонарушений и субъектный состав юридической ответственности.
В законодательстве учитывается и правовой статус лиц, осуществляющих служебную и трудовую деятельность в органах внутренних дел. Речь в данном случае идет о сотрудниках органов внутренних дел и работниках органов внутренних дел, об «аттестованном» и «неаттестован-ном» составе. Сотрудники — это должностные лица органов внутренних дел, следственных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (МВД России), которыми являются граждане Российской Федерации, принятые на соответствующие должности, имеющие специальные звания [8]. Под работниками (другими работниками) органов внутренних дел понимаются лица, не относящиеся к должностным, например, работники образовательной организации высшего образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, работники бухгалтерий, программисты, водители и др.
Такой подход позволяет говорить о наличии юридической ответственности самих (в целом) органов внутренних дел и ответственности сотрудников органов внутренних дел.
В качестве примера можно привести анализ норм налогового законодательства, которые устанавливают возможность применения мер гражданско-правовой ответственности за неправомерные действия сотрудников. Статья 37 Налогового кодекса Российской Федерации определяет, что «органы внутренних дел несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщиком вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников этих органов при исполнении ими служебных обязанностей» [3]. В комментарии к статье дается указание на специфику, установленную гражданским законодательством. Так, в соответствии со ст. 1069 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа либо органа местного самоуправления,
подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования [1, 11]. Исходя из статуса органов внутренних дел как системы федеральных органов исполнительной власти, вред во всех случаях возмещается за счет казны России.
Если же сотрудник органов внутренних дел совершает гражданско-правовой деликт или иное нарушение прав в области, урегулированной гражданским законодательством, вне связи с реализацией своих должностных полномочий, то меры гражданско-правовой ответственности налагаются на него в общем порядке как гражданина, рядового участника гражданско-правовых отношений.
Самостоятельным видом юридической ответственности сотрудников органов внутренних дел в Российской Федерации является материальная ответственность, которая связана с хозяйственной деятельностью, материально-техническим снабжением и финансовым обеспечением органов внутренних дел. Материальная ответственность, несмотря на определенную сходность с имущественной ответственностью, установленной гражданским законодательством, отличается сферой совершаемых нарушений и мерами ответственности.
По общему правилу материальная ответственность возникает в сфере трудовых отношений и наступает за ущерб, причиненный имуществу работодателя его работниками при исполнении ими трудовых обязанностей. Согласно действующему законодательству на часть отношений, возникающих при прохождении службы в органах внутренних дел, распространяются нормы трудового законодательства. Область материальной ответственности как раз и является такой частью отношений. Кроме того, общие правила трудового законодательства распространяются на сотрудников органов внутренних дел и в силу специальных актов. Например, ч. 4 ст. 33 Федерального закона «О полиции» прямо устанавливает, что «за ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, территориальному органу, подразделению полиции либо организации, входящей в систему указанного федерального органа, сотрудник полиции несет материальную ответственность в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации» [7].
Таким образом, вопросы материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел должны рассматриваться во взаимосвязи с нормами Трудового кодекса Российской Федерации (ст. 21, ст. 238—250) и иных специальных нормативных правовых актов.
15
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2015. № 1 (33)
16
Нормами трудового законодательства установлена обязанность возместить прямой действительный ущерб (реальное уменьшение или ухудшение наличного имущества), а также необходимость произвести затраты на приобретение (восстановление) имущества.
Согласно ст.ст. 242, 245 Трудового кодекса Российской Федерации материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел может быть полной или ограниченной [4]. Ограниченная материальная ответственность возмещается в размере прямого ущерба, но не более среднего месячного заработка причини-теля ущерба.
В полном размере ущерб возмещается в следующих случаях:
— когда на сотрудника возложена материальная ответственность в полном размере за ущерб, причиненный при исполнении трудовых (служебных) обязанностей;
— при недостаче ценностей, вверенных ему на основании специального письменного договора или полученных им по разовому документу;
— при умышленном причинении ущерба;
— когда ущерб причинен в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;
— когда ущерб наступил в результате преступных действий сотрудника, установленных приговором суда;
— при разглашении сведений, составляющих охраняемую законом тайну (служебную, коммерческую или иную), в случаях, предусмотренных федеральными законами;
— когда ущерб причинен не при исполнении сотрудником трудовых (служебных) обязанностей.
Материальная ответственность (в отличие от имущественной по гражданскому законодательству) возмещается удержанием из оклада денежного содержания сотрудника либо обращением в суд. При этом за причиненный ущерб сотрудник несет материальную ответственность в пределах своего среднего месячного заработка, если иное не предусмотрено нормами специальных актов.
Возмещение ущерба при материальной ответственности является факультативной мерой и производится независимо от привлечения сотрудника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за деяния, которыми причинен данный ущерб.
Причинение вреда имуществу работодателя при наличии условий крайней необходимости, когда для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или иных лиц, охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами, ис-
ключает материальную ответственность сотрудника. Таким же исключением являются и состояние необходимой обороны. Рассматриваемая ответственность не наступает и в случае невыполнения работодателем своей обязанности обеспечить надлежащие условия для хранения имущества, вверенного сотруднику.
В отдельных случаях, установленных законодательством, к сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации в случаях совершения административного правонарушения, которым признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ) или законы субъектов России об административных правонарушениях устанавливают административную ответственность, возможно применение мер административной ответственности [2].
Административное законодательство выделяет особенности ответственности специальных субъектов, которая наступает за совершение ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащей реализацей своих должностных полномочий. Сотрудники органов внутренних дел также отнесены к специальным субъектам административного правонарушения. Подобный административно-правовой статус сотрудников выражается в первую очередь в том, что за административные проступки они несут дисциплинарную ответственность по нормам специальных нормативных актов, регламентирующих порядок прохождения службы.
Часть 1 ст. 2.5. КоАП РФ предусматривает дисциплинарную ответственность за административные правонарушения за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 указанной статьи, военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и имеющих специальные звания сотрудников органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами России, регламентирующими прохождение военной службы (службы).
За совершение административных правонарушений, предусмотренных частью 2 указанной статьи КоАП РФ, сотрудники органов внутренних дел несут административную ответственность на общих основаниях [2].
Существенной особенностью административной ответственности сотрудников органов внутренних дел является то, что к ним не мо-
жет быть применен административный арест. Уполномоченные органы и должностные лица, рассматривая дела об административных правонарушениях, совершенных сотрудниками, передают материалы о правонарушении соответствующим органам управления для решения вопроса о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности.
Как показывает анализ проблематики юридической ответственности сотрудников органов внутренних дел, одной из наиболее распространенных является дисциплинарная ответственность, которая наступает вследствие совершения дисциплинарных проступков, а осуществляется через должностных лиц, обладающих дисциплинарной властью.
В этой области основополагающими являются общие нормы ч. 2 и 3 ст. 15 и взаимосвязанные отсылочные нормы ст. 47, 49—51 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации [8, 9].
Анализ норм, регулирующих вопросы в области дисциплинарной ответственности, и дисциплинарная практика позволяют различить три основных вида дисциплинарной ответственности: ответственность за нарушения правил внутреннего распорядка, ответственность за нарушения порядка подчиненности и ответственность, наступающую в соответствии с Дисциплинарным уставом.
Нормы приведенных основных актов содержат общие положения о служебной дисциплине, определяют понятия нарушения служебной дисциплины и грубого нарушения служебной дисциплины, устанавливают виды дисциплинарных взысканий, порядок наложения на сотрудников органов внутренних дел дисциплинарных взысканий.
Юридически установлено, что нарушением служебной дисциплины признается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником органов внутренних дел законодательства России, Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения или в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непо-
средственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав. К иным следует относить случаи, связанные с несоблюдением сотрудником требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, неисполнением обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, и др.
К дисциплинарным взысканиям, предусмотренным ст. 50 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации», относятся: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел, увольнение со службы в органах внутренних дел. Применительно к курсантам и слушателям образовательных организаций высшего образования МВД России в соответствии с данным законом могут налагаться такие дисциплинарные взыскания, как назначение вне очереди в наряд, лишение очередного увольнения из расположения образовательной организации, отчисление из образовательной организации.
Примечательно, что факультативным взысканием применительно к таким, как предупреждение о неполном служебном соответствии, перевод на нижестоящую должность, увольнение со службы, которое следует отнести к моральной ответственности, нормами рассматриваемых актов предусматривается исключение из книги почета или с доски почета федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел фамилии того сотрудника, на которого наложено подобное дисциплинарное взыскание.
Характерно, что прямое закрепление нормами правовых актов моральной составляющей позволяет говорить не только о ее необходимости при оценке правонарушения, совершенного сотрудниками органов внутренних дел, но и о легализации практически самостоятельного вида ответственности — ответственности моральной. Речь идет об институте личного поручительства. В соответствии с нормами п. 16 Порядка оформления личного поручительства при поступлении на службу в органы внутренних дел Российской Федерации поручитель «несет моральную ответственность перед служебным коллективом, в котором проходит службу рекомендованное им лицо, за соблюдение указанным лицом соответствующих ограничений и запретов, а в случаях, установленных настоящим Порядком, дисциплинарную ответственность» [10].
Меры подобной моральной ответственности поручителя не определены, но такая ответственность предваряет возможность применения к поручителю дисциплинарной ответственности.
17
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2015. № 1 (33)
18
К сожалению, тяжесть совершаемых сотрудниками органов внутренних дел правонарушений определила и наличие мер уголовной ответственности. Преступления, совершаемые сотрудниками органов внутренних дел, можно разделить на две группы: должностные и общеуголовные. При этом общеуголовные преступления, совершенные сотрудниками, также можно разделить на связанные с исполнением должностных обязанностей (совершенные на службе, в отношении других сотрудников, с использованием формы) и не связанные с таковыми (вне службы, без использования полномочий сотрудника, формы, удостоверения).
К должностным преступлениям, которые непосредственно связаны с государственной службой и должностным положением сотрудников органов внутренних дел, относятся деяния, предусмотренные ст. 285—293 УК РФ: превышение, присвоение полномочий должностного лица, попустительство совершению преступлений отдельными лицами и преступной деятельности организованных преступных формирований, злоупотребление должностными полномочиями, получение взятки, дача взятки, служебный подлог, халатность [5].
За неправомерный отказ в предоставлении документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации (если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан) установлена ответственность в соответствии со ст. 140 УК РФ.
При пытках, насилии, другом жестоком или унижающем человеческое достоинство обращении ответственность наступает в зависимости от обстоятельств в соответствии со ст. 302 УК РФ.
Статья 286.1 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа. Это может быть выражено в форме прямого неповиновения: открытого отказа от исполнения приказа как в латентной форме фактического невыполнения, так и в форме эксцесса, когда при исполнении приказа произвольно изменяется его содержание.
Отдельно необходимо отметить проблему выполнения (невыполнения) незаконного приказа. Незаконность приказа или распоряжения — хорошо известная и достаточно проблемная тема при доказывании. Она в основном связана как с неправомочностью должностного лица отдавать такой приказ (распоряжение), так и с направленностью такого приказа (распоряжения). Например, «подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме» нижестоящего по должности сотрудника (подчиненного) к совершению противоправных
действий. Проблема реализации этой разновидности уголовной ответственности связана со ст. 42 УК РФ, которая определяет, что уголовная ответственность лица может наступать только за исполнение заведомо незаконных приказов или распоряжений, т. е. когда исполнитель осознает, что ему приказано совершить незаконные действия [6]. Не является преступлением причинение вреда охраняемым уголовным законом интересам лицом, действующим во исполнение обязательных для него приказа или распоряжения. Уголовную ответственность за причинение такого вреда несет лицо, отдавшее незаконный приказ или распоряжение.
Уголовная ответственность может наступать в случае невыполнения отдельных обязанностей сотрудником. Например, сотрудник полиции может быть привлечен к ответственности по ст. 125 УК РФ «Оставление в опасности». Основанием для привлечения к ответственности до недавнего времени были взаимосвязанные бланкетные нормы, в том числе нормы ст. 31. Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», которые определяют, что «Первая помощь до оказания медицинской помощи оказывается гражданам при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях, угрожающих их жизни и здоровью, лицами, обязанными оказывать первую помощь в соответствии с федеральным законом или со специальным правилом и имеющими соответствующую подготовку, в том числе сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудниками, военнослужащими и работниками Государственной противопожарной службы, спасателями аварийно-спасательных формирований и аварийно-спасательных служб».
Среди законодательных запретов, за нарушение которых возможно наступление уголовной ответственности, можно, например, назвать запрет сотруднику полиции подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий. Применительно к нарушению данного запрета возможно наказание как соучастника преступления в силу нормы ч. 4 ст. 33 УК РФ, так как одним из соучастников преступления является подстрекатель, которым «признается лицо, склонившее другое лицо к совершению преступления путем уговора, подкупа, угрозы или другим способом».
Поскольку органы внутренних дел защищают права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объедине-
ниям, а также других обстоятельств, в случаях нарушения прав по перечисленным основаниям сотрудники могут быть привлечены к ответственности, в том числе и уголовной на основании ст. 136 УК РФ «Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина» и иных взаимосвязанных статей об ответственности за должностные преступления.
Рассматривая вопросы социальной и правовой природы нарушений прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних
дел в Российской Федерации, непосредственного нарушения прав человека в правоприменительной деятельности органов внутренних дел, юридической ответственности сотрудников, необходимо каждый раз напомнинать руководителям всех уровней, что служба в органах внутренних дел накладывает на сотрудников большую ответственность, и потому подбор, подготовка и расстановка профессиональных, грамотных, безупречных в моральном отношении кадров — одна из важнейших организационных задач.
Список литературы
1. Гражданский кодекс Российской Федерации.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации.
4. Трудовой кодекс Российской Федерации.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации.
6. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № З23-Ф3 (в ред. от 27 сентября 2013 г.) // Парламентская газета. 2011. 24 нояб. — 1 дек.
7. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (в ред. от 2 июня 2013 г.) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
8. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября
2011 г. № 342-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) // Рос. газ. 2011. 7 дек.
9. О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377 // СЗ РФ. 2012. № 43. Ст. 5808.
10. Об утверждении Порядка оформления личного поручительства при поступлении на службу в органы внутренних дел Российской Федерации и Категорий должностей, при назначении на которые оформляется личное поручительство: приказ МВД России от 18 мая 2012 г. № 522.
11. Постатейный комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации / А.В. Касьянов, В.Р. Дворецкий, Т.Н. Межуева и др. М., 2013.
Тел.: 8 (499) 150-28-78
