CC BY
399
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 15.
8. О системе отчетности территориальных органов Федеральной миграционной служб: приказ ФМС России от 8 февраля 2007 г. № 31
(в ред. от 19 октября 2011 г.) // СПС Консуль-тантПлюс.
9. Официальный сайт ФМС России. URL: http:www.fms.gov.ru (дата обращения: 27 августа 2012 г.).
E-mail: zina_adyunkt@mail.ru
О.А. ПЕШКОВА,
доцент кафедры организации финансово-экономического и тылового обеспечения,
кандидат юридических наук (Академия управления МВД России)
Особенности материальной ответственности сотрудников, проходящих службу в органах внутренних дел
Автор исследует институт материальной ответственности в целом и материальную ответственность сотрудников органов внутренних дел в частности.
Условия наступления материальной ответственности, ущерб, противоправное поведение, вина, причинная связь, виды материальной ответственности, порядок привлечения к материальной ответственности.
Система органов внутренних дел в России переживает процесс реформирования и к сотрудникам полиции предъявляются новые, более высокие требования в части тщательного исследования новейших положений действующего законодательства, регулирующего как деятельность органов внутренних дел в целом, так и круг вопросов, относящихся к материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел в частности.
С принятием Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» [1], а также Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [2] не было внесено изменений в правовое регулирование института материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел.
Вышеуказанными законами установлено, что служба в органах внутренних дел является одним из видов федеральной государственной службы, следовательно, вопросы материальной ответственности можно регулировать
специальными актами о государственной службе [3, 4]. Однако в правовых актах, регулирующих службу в федеральных государственных органах, указано, что материальная ответственность государственных служащих определяется требованиями трудового законодательства.
Так, в период реформирования органов внутренних дел сфера материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел России внутриведомственными актами не регламентируется, и, таким образом, сотрудники органов внутренних дел в случае причинения ими материального ущерба государству при исполнении своих обязанностей должны нести ответственность в порядке, установленном трудовым законодательством.
Хотелось бы отметить, что теория трудового права всегда выделяла общую и специальную материальную ответственность. Наступление материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел, состоящих на службе и причинивших ущерб, можно считать одним из специальных видов материальной ответственности.
Сотрудник органа внутренних дел, как и любой работник, несет материальную ответственность перед работодателем в случае причинения ущерба имуществу; за ущерб, причиненный разглашением коммерческой (служебной) тайны; при нарушении обязательств по ученическому договору.
Материальная ответственность в случае совершения уголовного, административного правонарушения, связанного с посягательством на собственность работодателя, наступает независимо от факта привлечения со-
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2012. № 3 (23)
трудника к дисциплинарном, уголовной или административной ответственности.
Привлечение к материальной ответственности возможно только при наличии некоторых условий, а именно:
— прямого действительного ущерба;
— противоправности поведения (действия или бездействия);
— причинной связи между ущербом и противоправным поведением;
— вины.
Наступление материальной ответственности возможно только при наличии всех вышеперечисленных условий одновременно, если иное не предусмотрено Трудовым кодексом РФ или другими федеральными законами.
Под прямым действительным ущербом законодатель понимает реальное уменьшение наличного имущества, ухудшение его состояния; затраты работодателя либо излишние выплаты работодателя на приобретение или восстановление имущества1; ущерб, возникший у работодателя в результате возмещения им ущерба иным лицам [5, ст. 238].
В трудовом праве работник возмещает только реальный ущерб, упущенная выгода (неполученный доход) взысканию с работника не подлежит. Из этого правила есть исключения, установленные федеральными законами: в случае когда убытки причинены неправомерными виновными действиями руководителя организации [5, ст. 277] или членами коллегиального исполнительного органа, заключившими трудовой договор, их возмещают, соответственно, руководители или члены коллегиального исполнительного органа. Взыскание убытков осуществляется в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ [6]. Следовательно, сотрудники органов внутренних дел, также как и работники, о которых говорит Трудовой кодекс РФ, могут возмещать только реальный ущерб, и с них не может быть взыскана упущенная выгода.
Специфика материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел заключается только в том, что имущество, которому причиняется ущерб, является федеральной собственностью, и закреплено оно за органом внутренних дел на условиях оперативного управления. Право оперативного управления
1 К излишним денежным выплатам относятся суммы взысканных штрафов, выплаты неустоек (штрафов или пени) за несвоевременность исполнения гражданско-правовых договоров, расход электроэнергии в своих целях, перерасход работником горюче-смазочных материалов, суммы заработной платы, выплачиваемой уволенному работнику в связи с задержкой выдачи трудовой книжки, случившейся по вине администрации и др.
имуществом предоставляет органу внутренних дел возможность требовать от сотрудника возмещения ущерба по правилам материальной ответственности.
К имуществу относятся помещения, здания и сооружения, транспорт, денежные средства, криминалистическая и оперативная техника, обмундирование и другие ценности, которые относятся к специальным средствам и необходимы для осуществления правоохранительной деятельности. Данное имущество ограничено в гражданском обороте на основании п. 2 ст. 129 ГК РФ (оружие, боеприпасы и др.) [6, 9, 10, 11]. Определенные виды этого имущества — оружие, боеприпасы, средства криминалистической и оперативной техники — выдаются для служебного пользования, т. е. вверяются сотруднику органа внутренних дел, а это означает, что они должны использоваться только по назначению, с соблюдением технических инструкций и правил пользования и эксплуатации, или расходоваться в пределах установленных норм. Если такие материальные ценности, как обмундирование, оружие, приборы, машины, спецсредства выдаются сотруднику для хранения, перевозки или других целей, то в отношении них должны соблюдаться все установленные правила обращения, а также приниматься меры ограждения их от воздействия тех или иных неблагоприятных факторов (перепада температур, атмосферных осадков и т. д.), уничтожения или похищения. Утрата оружия и боеприпасов не только причиняет имущественный ущерб государству, но и создает возможность использования их в преступных целях, что может привести к тяжким последствиям.
Размер ущерба определяется по фактическим потерям, исходя из рыночных цен, действующих в данной местности на день причинения ущерба, но не ниже балансовой стоимости имущества с учетом степени износа. Стоимостная оценка ущерба может колебаться от рыночной до балансовой, но не может быть менее балансовой стоимости имущества, которому причинен ущерб, с учетом степени износа [12].
Вторым условием для наступления материальной ответственности является противоправное поведение, к которому должны быть отнесены случаи неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей, возложенных на сотрудника действующим законодательством, служебным контрактом, правилами внутреннего трудового распорядка или иными локальными актами. Условием материальной ответственности может быть не только противоправное действие, но и противоправное бездействие — несоверше-
ние необходимых действий, которые могли бы предотвратить возникновение ущерба. К противоправному поведению относятся как действия, нарушающие правила обслуживания и эксплуатации машин и механизмов, хранения и выдачи материальных ценностей, технологические требования и иные технические нормы, так и бездействие, выражающееся в неисполнении приказов и распоряжений руководителей, изданных в соответствии с действующим законодательством в пределах их полномочий (лиц, подписавших соответствующий приказ).
Полагаем, что наступление материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел должно быть основано на условии выполнения ими своих служебных обязанностей и в период нахождения его на службе, а также в другие периоды, установленные законом, например в особых условиях.
Под исполнением сотрудником органа внутренних дел своих обязанностей следует понимать выполнение работы как обусловленной контрактом, так и выходящей за его пределы, если она была поручена руководителем органа внутренних дел в связи со служебной или иной необходимостью.
Поэтому к исполнению своих обязанностей сотрудниками органов внутренних дел можно отнести следующие действия:
а) исполнение должностных обязанностей, установленных в соответствии с уставами, наставлениями, инструкциями и другими актами, регулирующими их деятельность;
б) выполнение приказов и распоряжений руководителя (начальника) органа, подразделения, учреждения органов внутренних дел;
в) участие в сборах, учениях, соревнованиях и других служебно-оперативных мероприятиях, проводимых в соответствии с планами, утвержденными руководителем органа внутренних дел;
г) следование к месту службы (командировки) и обратно, нахождение в служебной командировке;
д) нахождение на территории органа внутренних дел в течение установленного распорядком дня служебного (рабочего) времени или вне служебного времени, если это вызвано служебной необходимостью;
е) защита жизни, здоровья, чести и достоинства личности и в свободное от работы время;
ж) иные действия по обеспечению законных интересов личности, охраны общественного порядка и общественной безопасности (пожары, аварии, стихийные бедствия и др.), а также действия, признанные судом совершенными в интересах общества и государства.
Если же материальный ущерб причинен сотрудником, не находящимся при исполнении должностных обязанностей, то ответственность должна наступить в соответствии с нормами гражданского законодательства.
Таким образом, противоправное виновное поведение сотрудника выражается либо в совершении конкретных действий, непосредственно повлекших повреждение (порчу) или гибель имущества, закрепленного за органом внутренних дел, либо имущества третьих лиц, либо в несообщении (бездействии) непосредственному руководителю о ситуации, угрожающей сохранности имущества.
Необходимо прежде всего установить наличие причинной связи между виновным противоправным поведением и наступившим действительным ущербом. Вина характеризует внутреннее психологическое отношение сотрудника к своему противоправному деянию и его результатам и может быть как умышленной, так и неосторожной. Форма вины не освобождает сотрудника от ответственности, но может существенно повлиять на определение ее границ.
На практике иногда встает вопрос о возможности уменьшения размера материального ущерба, причиненного тем или иным сотрудником органа внутренних дел. Трудовым кодексом РФ предусмотрено, что право его уменьшать принадлежит судам, которые выносят решения в зависимости от обстоятельств дела и материального положения работника. Следовательно, размер материальной ответственности сотрудника органа внутренних дел не могут снизить никакие органы, включая вышестоящего начальника органа внутренних дел.
Законодатель определяет, что материальная ответственность работника исключается, если ущерб возник в результате того что, работник, находясь в состоянии невменяемости, причинил его, а также при возникновении обстоятельств непреодолимой силы, крайней необходимости, в ситуациях необходимой обороны, нормального производственно-хозяйственного риска, неисполнения работодателем обязанностей по обеспечению надлежащих условий для хранения имущества, вверенного работнику.
Определяя условия и основания материальной ответственности за ущерб, причиненный органу внутренних дел, ТК РФ устанавливает обязанность руководителей создавать сотрудникам условия, необходимые для нормальной работы и для обеспечения сохранности вверенного им имущества. Если такие условия не были созданы и об этом сотрудник сообщал
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2012. № 3 (23)
54
работодателю, то это обстоятельство исключает его материальную ответственность.
Кроме перечисленных в ст. 239 ТК РФ оснований освобождения от ответственности, сотрудник не должен нести ответственность за ущерб, причиненный в результате исполнения обязательного для него приказа или распоряжения работодателя — ответственность в этом случае несет лицо, отдавшее такой приказ.
Перечисленные выше условия должны найти подтверждение в ходе проведения служебной проверки. Доказывание факта виновности в совершении сотрудником правонарушения, повлекшего за собой причинение вреда, лежит на работодателе. Привлечение работника к материальной ответственности при отсутствии хотя бы одного из перечисленных условий является неправомерным [8]. На защиту имущественных прав работника направлены положения об ограничении размера его ответственности, определены случаи, в которых он несет полную материальную ответственность, а также порядок возмещения ущерба.
В зависимости от объема ущерба следует выделять два вида материальной ответственности сотрудника за причиненный ущерб, а именно:
— ограниченную материальную ответственность (ее размер ограничен средним месячным заработком);
— полную материальную ответственность (материальный ущерб возмещается в полном размере, в сумме, равной причиненному ущербу, в случаях, установленных ТК РФ или иными федеральными законами).
Деление материальной ответственности на виды направлено на решение задачи ее индивидуализации путем установления за ряд правонарушений повышенного предела возмещения причиненного ущерба (ограниченная материальная ответственность) или устранения каких-либо ограничений возмещения, за исключением размера самого ущерба (полная материальная ответственность).
Правовая природа ограниченной материальной ответственности выражается в том, что за ущерб, причиненный органу внутренних дел, виновные лица, находившиеся при исполнении обязанностей службы, отвечают в пределах размера ущерба, если он менее средней заработной платы или в пределах средней заработной платы. К такой ответственности сотрудники органов внутренних дел должны привлекаться за ущерб, причиненный ими по неосторожности.
Порядок и очередность удержаний из денежного довольствия устанавливается нормами ТК РФ.
Хотелось бы отметить, что понятие средней заработной платы существует только в трудовом праве [7]. Сотрудники органов внутренних дел получают денежное довольствие, которое состоит из оклада денежного содержания и других дополнительных выплат. Если этот вопрос четко оговорен в законе «О материальной ответственности военнослужащих» и военнослужащие несут ответственность в пределах денежного содержания, то применительно к сотрудникам органов внутренних дел таких особенностей не предусмотрено.
Если размер причиненного ущерба превышает среднюю месячную зарплату сотрудника органа внутренних дел и в ходе служебной проверки установлено, что его действия подлежат ограниченной материальной ответственности, привлечение к ней должно основываться на судебном решении.
Кроме этого, в судебном порядке материальный ущерб должен взыскиваться, если истек срок, в течение которого начальник органа внутренних дел имел право сделать распоряжение о взыскании; сотрудник органа внутренних дел выразил несогласие с вычетом или его размером; сотрудник органа внутренних дел уволился из органов внутренних дел, а причиненный ущерб при исполнении им обязанностей не погашен.
Также ТК РФ предусматривает материальную ответственность работников, не достигших возраста 18 лет: полную материальную ответственность за причиненный ущерб они не несут, за исключением случаев, если ущерб причинен в результате умышленных действий (бездействия); при нахождении в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; в результате совершения преступления или административного проступка. Перечень оснований привлечения несовершеннолетних работников к полной материальной ответственности является исчерпывающим. Эти положения ТК РФ должны быть применимы и к курсантам образовательных учреждений МВД России, поскольку они принимаются на службу ранее 18 лет.
Согласно ст. 243 ТК РФ закреплены основания для наступления полной материальной ответственности за ущерб, причиненный работодателю; эти основания вполне применимы и для сотрудников органов внутренних дел.
Если речь идет о руководителях (начальниках) органов внутренних дел их заместителях, то они должны нести только полную материальную ответственность и взыскание ущерба должно быть в полной мере по иску вышестоящего в порядке подчиненности органа.
Во всех случаях причинения реального действительного ущерба должна быть проведена служебная проверка. Лицо (комиссия), проводившее проверку, должно принимать все меры для всестороннего, полного и объективного выяснения обстоятельств дела, делать выводы (заключение) и высказать свои предложения руководителю, назначившему служебную проверку.
В случае, когда служебной проверкой выявлены данные, указывающие на совершение сотрудником преступления, начальник (или иное должностное лицо) органа внутренних дел обязан передать материалы следственным органам. По окончании расследования, в случае обнаружения в действиях (бездействии) сотрудника состава преступления, они обязаны уведомить органы внутренних дел о возможности и порядке взыскания причиненного ущерба в судебном порядке. На виновное лицо, совершившее преступление, возлагается гражданско-правовая ответственность, и возмещение ущерба производится по нормам гражданского законодательства.
Таким образом, материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел имеет общие характеристики материальной ответственности в целом, но в то же время является специальным видом этой ответственности, учитывая специфику имущества, которому может быть причинен ущерб, и то, что сотрудники органов внутренних дел являются специальным субъектом материальной ответственности. В связи с этим необходимо принятие отдельного Федерального закона РФ «О материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел», который будет регулировать отношения по возмещению причиненного ущерба сотрудниками органов внутренних дел при исполнении ими обязанностей.
Список литературы
1. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2012 г. № З-ФЗ // Рос. газ. 2011. 8 февр.
2. О службе в органах внутренних дел и внесе-
нии изменении в отдельные законодательные акты РоссиИскоИ Федерации: Федеральный закон РФ от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 // Рос. газ. 2011. 7 дек.
3. Об основах государственной службы в РоссиИскоИ Федерации: Федеральный закон РФ от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ (с изм. и доп.от 27 мая 2003 г.) // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
4. О государственноИ гражданскоИ службе Рос-сиИскоИ Федерации: ФедеральныИ закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Рос. газ. 2004. 31 июля.
5. Трудовой кодекс РоссиИскоИ Федерации.
6. Гражданский кодекс РоссиИскоИ Федерации.
7. Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы: постановление Правительства РФ от 11 апреля 2003 г. № 213 // СЗ РФ. 2003. № 16. Ст. 1529.
8. О применении судами законодательства, регулирующего материальную ответственность работников за ущерб, причиненныИ работодателю: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 ноября 2006 г. № 52 // Бюллетень Верховного Суда РоссиИскоИ Федерации. 2007. № 1.
9. Об утверждении Инструкции о порядке выдачи табельного боевого ручного стрелкового оружия, боеприпасов и специальных средств сотрудникам органов внутренних дел Рос-сиИскоИ Федерации на постоянное хранение и ношение: приказ МВД России от 17 ноября 1999 г. № 938.
10. Об организации снабжения, хранения, учета и обеспечения сохранности вооружения и боеприпасов в органах внутренних дел Рос-сиИскоИ Федерации: приказ МВД России от
12 июля 1995 г. № 269.
11. О дополнительных мерах по обеспечению сохранности вооружения, боеприпасов и предупреждению их хищениИ: приказ МВД России от 20 марта 1997 г. № 167.
12. Об утверждении Методических указаниИ по инвентаризации имущества и финансовых обязательств: приказ Минфина России от
13 июня 1995 г. № 49 // Экономика и жизнь. 1995. № 29.
E-mail: ksina07@mail.ru
