CC BY-NC
65Административное и муниципальное право
Правильная ссылка на статью:
Фирсов М.В. — Юридическая ответственность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти // Административное и муниципальное право. - 2021. - № 1. - С. 63 - 79. DOI: 10.7256/2454-0595.2021.1.33615 URL: https//nbpublish.com/Hbrary_read_article.php?id=33615
Юридическая ответственность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти
Фирсов Максим Валерьевич
Помощник ректора Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина
(МГЮА)
123242, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9, оф. 101 И marshall85@yandex.ru
Статья из рубрики "Административная и муниципальная ответственность."
DOI:
10.7256/2454-0595.2021.1.33615
Дата направления статьи в редакцию:
06-08-2020
Дата публикации:
18-03-2021
Аннотация.
Статья является ответом на современный запрос государства, общества, бизнеса на повышение эффективности деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и повышение качества предоставляемых ими услуг, связанных в том числе с формированием прозрачных и понятных механизмов, отвечающих современным требованиям, и также создание качественно нового уровня построения и развития территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, направленного на совершенствование всей системы органов исполнительной власти, что неразрывно связано с обеспечением ответственности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.Основной целью работы является анализ сложившейся правовой практики и определение путей совершенствования самостоятельных институтов юридической ответственности. В исследовании применяются формально-юридический и сравнительно-правовой методы. В статье на основе проведенного анализа правоприменительной практики привлечения к ответственности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти подробно рассмотрены пробелы в законодательстве, приводящие к несбалансированности санкций за совершение проступков и правонарушений, а также
. тш,-
препятствующие неотвратимости их наступления, и предложены меры по устранению этих пробелов. Кроме того, исходя из проведенного исследования института дисциплинарной ответственности, который расценивается автором как механизм сдерживания и профилактики более тяжких правонарушений и преступлений, представлены предложения по формированию единого информационного поля для взаимодействия надзорных органов и кадровых служб федеральных органов исполнительной власти.Данная статья является первым этапом большой работы по разработке мер, направленных на повышение эффективности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Ключевые слова: публичная власть, дисциплинарная ответственность,
административная ответственность, уголовная ответственность, гражданско-правовая ответственность, с а н к ци и , правовое регулирование, территориальные органы, государственная гражданская служба, ответственность руководителя
Введение
Существенный рост политического и социального правосознания граждан и общественных организаций формирует совершенно новый пул требований к публичной власти в части обеспечения защиты законных прав и интересов физических и юридических лиц. Данный факт нашел свое отражение в поправках к Конституции Российской Федерации (Конституция РФ) в части построения единой системы публичной
власти Повышение авторитета государственной власти основывается в первую очередь на авторитете государственных служащих ее реализующих. И именно система юридической ответственности имеет своей целью реализацию не только карательной, но и восстановительной и, самое главное, предупредительной функции, нивелирующей негативные стремления отдельных государственных служащих, что, в свою очередь, может быть обеспечено только соблюдением принципа неотвратимости наказания в отношении должностных лиц, допустивших нарушение публично-правовых норм.
Среди представителей федеральной власти одними из наиболее вовлеченных в публичные правоотношения являются руководители территориальных органов (ТО) федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). Именно руководители ТО ФОИВ, реализуя властные полномочия, делегированные территориальным органам в ыше с то я щ им це нтра льным а ппа ра то м, принима ют ре ше ния , з а тр а г ив а ющие пра в а граждан и юридических лиц. И нарушение этих прав является основанием для рассмотрения вопроса о привлечении должностных лиц государственных органов к соответствующему виду юридической ответственности, предусматривающей применение тех или иных санкций.
При этом следует отметить, что правовое положение руководителя ТО ФОИВ определенным образом отличается от правового статуса иных должностных лиц данного органа государственной власти. Так в соответствии с п. 9.10 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации № 452 от 28 июля 2005 года «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» в типовом положении о ТО ФОИВ определяются типовые правила, в том числе осуществления полномочий руководителя территориального органа, которые затем конкретизируются в положении о конкретном ТО ФОИВ.
Например, приказом Министерства финансов Российской Федерации № 61н от 17 июля
2014 года «Об утверждении типовых положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы» утверждены 8 типовых положений различных видов инспекций (управлений) Федеральной налоговой службы. Руководитель Управления ФНС России по субъекту Российской Федерации (субъектам Российской Федерации, находящимся в границах федерального округа) назначается на должность Министром финансов Российской Федерации, а его заместители - руководителем Федеральной налоговой службы.
В отношении руководителей ТО ФОИВ в основном действует схема назначения «через руководителя», при которой руководитель территориального органа назначается на должность руководителем вышестоящего над его руководителем органа, а его
заместители - непосредственным руководителем В отношении органов
государственной власти субъектов Российской Федерации подобная иерархия подчинения и назначений работает в меньшей степени, особенно непосредственно на региональном уровне власти.
Санкция как наказание является одним из наиболее распространенных способов восстановления социальной справедливости и нарушенных прав, а сама возможность ее применения - фактором, мотивирующим государственных служащих более ответственно относиться к исполнению должностных обязанностей ^^
Стоит отметить, что институт юридической ответственности является одним из инструментов, обеспечивающих надлежащее поведение государственных служащих и своей правовой природой оказывающих непосредственное влияние и на эффективность государственного управления [4].
До настоящего времени в российском законодательстве не закреплено определение термина «юридическая ответственность». При этом законом о государственной гражданской службе предусмотрено четыре вида ответственности для государственных гражданских служащих: дисциплинарная, административная, гражданско-правовая и уголовная Тем не менее в современной юридической литературе этот перечень
дополняется еще как минимум одной формой ответственности - «материальной» [6]. Необходимо заметить, что юридическая ответственность руководителей территориальных органов государственной власти субъекта Российской Федерации будет предусмотрена уже в соответствующем законе о государственной гражданксой службе, принимаемом представительным органом власти этого региона.
В работах различных авторов, посвященных исследованию правовой сущности понятия «ответственность», даются разные по объему и содержанию определения. Одни авторы расценивают ответственность как санкцию, наказание за совершенные поступки или правонарушения, или негативные последствия совершенных проступков и правонарушений, другие - как категорию правоотношений. Следует отметить, что наступление ответственности не реализуется исключительно в применении санкции. Кроме того, например, по мнению Е.Е. Фроловой, если ответственность может существовать и без санкции, то санкция всегда является следствием ответственности и
применяться без последней не может [7].
Дисциплинарная ответственность
Правовой статус руководителей ТО ФОИВ как государственных гражданских служащих определяется в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе в Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, в служащих
государственной службы иных видов - положениями о порядке прохождения службы в соответствующем ведомстве. Данное обстоятельство существенно влияет как на порядок привлечения к дисциплинарной ответственности, так и на разновидности дисциплинарного наказания, применяемого к государственному служащему.
Необходимо обратить внимание на то, что дисциплинарная ответственность является хотя и первичным, но очень эффективным юридическим инструментом профилактики более серьезных проступков, правонарушений и преступлений, совершаемых руководителями территориальных органов Г81.
Решение о проведении служебной проверки в отношении руководителя территориального органа и привлечении его к дисциплинарной ответственности принимается руководителем (или уполномоченным должностным лицом) ФОИВ. С инициативой о привлечении к дисциплинарной ответственности могут выступать заместители руководителя ФОИВ; руководители структурных подразделений ФОИВ, курирующих территориальный орган по соответствующим направлениям деятельности; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе, органы Генеральной прокуратуры Российской Федерации и другие контрольно-надзорные органы в случае обнаружения признаков дисциплинарного проступка в действиях руководителя
территориального органа Г9, 10,
Если рассматривать правовые и фактические основания привлечения руководителей ТО ФОИВ к дисциплинарной ответственности более подробно, то можно заметить некоторые нюансы.
С точки зрения формального закрепления правовых оснований привлечения к дисциплинарной ответственности картина более или менее ясна. Как отмечено ранее, руководители ТО ФОИВ, за исключением отдельных случаев, обладая статусом государственных служащих, привлекаются к дисциплинарной ответственности в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ФЗ-79). На руководителя ТО ФОИВ работодателем могут быть наложены следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии и увольнение с государственной гражданской службы.
В случае прохождения государственной службы иных видов «ассортимент» дисциплинарных взысканий устанавливается нормативным правовым актом о прохождении службы в конкретном федеральном органе власти. Так, при прохождении службы в полиции в отношении руководителей ТО МВД по субъекту или муниципальному образованию по итогам проведения служебной проверки могут быть применены такие виды дисциплинарных взысканий, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел, увольнение со службы в органах внутренних дел. Аналогично обстоят дела в Росгвардии. В ФТС России и ФССП России перечень дисциплинарных взысканий в отличие от приведенных не предусматривает «перевода на нижестоящую должность» Г12, 141.
Что касается фактических оснований привлечения к дисциплинарной ответственности, то первое, на что стоит обратить внимание — это полное отсутствие какой-либо родовой или видовой классификации объективного состава дисциплинарных проступков в
существующем законодательстве В ФЗ-79 подробно перечислены лишь случаи, единственно являющиеся достаточными основаниями для расторжения служебного контракта по инициативе нанимателя. И, если в Уголовном кодексе Российской Федерации (УК РФ) или Кодексе об административных правонарушениях Российской
Федерации (КоАП РФ) ^^ подобная классификация существует, то в случае привлечения руководителя ТО ФОИВ к дисциплинарной ответственности формулирование состава дисциплинарного проступка ложится исключительно на кадровую службу представителя нанимателя.
Данная предпосылка является по своей сути фактором, дискредитирующим как неотвратимость дисциплинарного наказания, так и его заслуженность, поскольку наложение дисциплинарного взыскания за проступок будет зависеть не только от профессионализма кадровой службы и комиссии по проведению служебной проверки, но и от их личной и служебной беспристрастности.
В этой связи основным направлением совершенствования института дисциплинарной ответственности руководителей ТО ФОИВ автор статьи видит в формально-юридическом закреплении родового и видового состава дисциплинарных проступков. В качестве примера можно предложить группирование по следующим признакам:
- дисциплинарные проступки, связанные с нарушением порядка прохождения службы;
- проступки, связанные с неисполнением или халатным исполнением должностных (профессиональных) обязанностей;
- проступки, порочащие честь и достоинство государственного служащего, связанные с нарушение этических и социальных норм поведения, наносящие репутационный ущерб органам государственной власти;
- проступки, связанные с нарушением антикоррупционного законодательства.
Кроме того, целесообразным будет предложить расширить перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим: добавить такие виды дисциплинарных взысканий, как перевод на нижестоящую должность, решение о досрочной ротации, понижение классного чина государственной гражданской службы, лишение дополнительных дней отпуска. Депремирование также необходимо рассматривать в качестве действенной санкции. Применение дисциплинарных взысканий должно быть публичным, но при соблюдении принципа порицания при сотрудниках равных и/или вышестоящих рангом по службе.
Широкий санкционный инструментарий позволит применять взыскания исходя из тяжести дисциплинарного проступка и психотипа государственного служащего. Дисциплинарное наказание в первую очередь должно применяться как средство не столько карательное, сколько воспитательное, так как зачастую общественное порицание дает более ощутимый воспитательный эффект, нежели полное депремирование сотрудника.
Стоит также упростить процедуру привлечения к ответственности руководителей ТО федеральных служб и агентств, подведомственных министерствам. Для этого достаточно делегировать полномочия по привлечению к дисциплинарной ответственности с уровня федерального министерства к непосредственным руководителям центральных аппаратов ФОИВ, входящих в его состав.
Административная ответственность
Институт административной ответственности в России в сравнении с институтом дисциплинарной ответственности имеет более глубокую юридическую проработанность и всеохватывающую нормативную базу, состоящую из кодексов об административных правонарушениях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, иных нормативных актов.
С точки зрения КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица. При этом уже в ст. 2.4 КоАП РФ вводится еще один субъект административной ответственности: должностное лицо, под которым следует понимать «лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах...» -Ц-51.
Следует подчеркнуть, что только виновное правонарушение влечет за собой последствия в виде наступления административной ответственности. Тем не менее в случае совершения административного правонарушения должностным лицом формой его вины будет не только умышленное совершение противоправного действия, но и ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, независимо от того, могло или не могло должностное лицо предвидеть негативные последствия таковых.
В этой связи руководитель ТО ФОИВ как субъект административной ответственности выступает сразу в двух лицах: как физическое лицо и как государственный служащий, наделенный полномочиями должностного лица. В отношении руководителя ТО ФОИВ как должностного лица могут применяться такие виды административных наказаний, как предупреждение, штраф и дисквалификация, в то время как в отношении руководителя ТО ФИОВ как физического лица - конфискация предмета совершения административного правонарушения, лишение социальных прав и административный арест.
Исходя из определения и состава административного правонарушения, оно является основанием наступления не только административной, но и дисциплинарной ответственности. При этом российским законодательством не предусмотрены случаи исключения двойного наказания, и привлечение к административной ответственности не является основанием, освобождающим от наступления дисциплинарной ответственности по выявленному факту нарушения, Это, в свою очередь, является постоянным предметом правовой дискуссии о негуманности применения в отдельных случаях в отношении государственных служащих нескольких, хотя и юридически разных наказаний за один
проступок (правонарушение) Г16, 17, 181.
Таким образом, с одной стороны, руководитель ТО ФОИВ в случае совершения административного правонарушения в качестве должностного лица подлежит привлечению уполномоченным органом к административной ответственности и проведению по данному факту служебной проверки в целях рассмотрения вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности со стороны нанимателя. При этом и совершение руководителем ТО ФОИВ административного правонарушения в статусе физического лица в ряде случаев не освобождает последнего от возможности привлечения к дисциплинарной ответственности. К таким случаям можно отнести факты совершения административных правонарушений, порочащих честь и достоинство государственного служащего: хулиганство, публичное оскорбление власти, управление транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения, распитие спиртных
напитков в общественном месте.
К сожалению, неотвратимость заслуженного дисциплинарного наказания за совершение административного правонарушения нивелируется возможностью должностного лица в отдельных случаях скрыть данный факт от вышестоящего руководства в отсутствие обязанности уполномоченных органов информировать ФОИВ о привлечении руководителя ТО ФОИВ к административной ответственности в качестве должностного лица и, тем более, в статусе физического лица.
Данная проблема может быть решена довольно простыми способами. В частности, можно предусмотреть обязательное направление протокола о совершении административного правонарушения в отношении руководителя ТО ФОИВ в вышестоящий орган государственной власти, можно подключить кадровые службы государственных органов к реестру административных правонарушений, а также включить в перечень оснований для увольнения с государственной службы по инициативе нанимателя «сокрытие государственным служащим факта привлечения к административной ответственности».
Кроме того, необходимо в законодательстве о государственной службе предусмотреть случаи, при наступлении которых руководитель ФОИВ наделяется правом освобождать руководителя ТО ФОИВ от дисциплинарной ответственности при наличии вступившего в силу административного наказания.
Гражданско-правовая ответственность
Институт гражданско-правовой ответственности на сегодняшний день является перспективным направлением развития отечественного законодательства. Гражданско-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности руководителей ТО ФОИВ - одна из наиболее интересных и малоисследованных категорий деликтового права. Руководитель ТО ФОИВ может выступать субъектом гражданско-правовой ответственности в нескольких правовых статусах: от имени территориального органа, и опосредованно как должностное лицо.
В целях обеспечения защиты прав и свобод граждан функционирует механизм гражданско-правовой ответственности. Одной из составляющих такого механизма является закрепленное в ст. 53 Конституции РФ право каждого на возмещение государством вреда, причиненного действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц. Кроме этого, в ст. 52 Конституции РФ прямо указано, что «права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба» ¿А9!.
Обязанность по возмещению вреда имеет законодательное закрепление на федеральном уровне в ст. 16, 1069, 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ). По своему правовому содержанию ответственность, предусмотренную в указанных статьях, следует отнести к специальным видам деликтных обязательств. Данные статьи устанавливают основания и условия наступления ответственности за вред, причиненный действиями (бездействиями) органов власти и их должностных лиц, а также порядок выделения средств для компенсации причиненного ущерба
Рассмотрим все особенности по порядку. Стоит отметить, что руководитель ТО ФОИВ как должностное лицо обладает не только властными, публичными полномочиями, которыми наделен орган государственной власти, но и вступает в процесс гражданских
правоотношений в качестве хозяйствующего субъекта от имени госоргана на равных правах и условиях с третьими лицами. При такой постановке вопроса гражданско-правовую ответственность следует рассмотреть в ракурсе как деликтного, так и контрактного права.
Обязательства, как известно, могут возникать на основании договоров различных видов и типов, а также на внедоговорных основаниях (деликтные обязательства). К внедоговорным основаниям чаще всего относят причинение вреда здоровью и (или) имуществу, необоснованное обогащение, нормативные акты органов государственной власти и управления и судебные решения. Одной из самых сложных в правовой квалификации является оценка последствий принятия нормативных актов органов государственной власти, непосредственным источником которых зачастую является руководитель ТО ФОИВ.
Гражданско-правовая ответственность за нарушение контрактных (договорных) обязательств в судебной практике в большинстве случаев представлена исками о взыскании задолженности по оплате за поставленные товары и услуги, либо потребление сверх установленного объёма. К сожалению, исследование причин невыполнения контрактных обязательств чаще всего остается вне внимания вышестоящих и надзорных органов.
Важным обстоятельством является то, что даже в случае предъявления гражданского иска к руководителю ТО ФОИВ как к должностному лицу в силу общего правила, установленного ст. 402 ГК РФ территориальный орган обязан принять на себя функцию и обязанности ответчика по гражданскому производству, поскольку ответственность государственного органа является объективной ответственностью, которая не определяется виной руководителя ТО ФОИВ или иного государственного служащего.
В связи с этим руководитель ТО ФОИВ не выступает в качестве должностного лица как субъект гражданско-правовой ответственности даже в том случае, если в рамках персональных полномочий при реализации властных или хозяйственных функций, совершил действия (или бездействия), нанесшие ущерб третьим лицам, и данный факт доказан в рамках гражданского судебного процесса.
Однако, в соответствии со ст. 1081 ГК РФ данное обстоятельство не лишает права территориальный орган выступить с иском о возмещении ущерба к руководителю ТО ФОИВ как государственному служащему в порядке регресса. При этом складывается саркастическая правовая ситуация, при которой территориальный орган должен выйти с иском о возмещении ущерба к собственному руководителю. И юридическая практика показывает, что такие судебные процессы имеют место Г21, 221.
Если в качестве ответчика выступает территориальный орган ФОИВ, то руководитель ТО ФОИВ выступает в гражданском процессе в роли представителя юридического лица, обладающего правом действовать от имени государственного органа, представлять и защищать его интересы. Тем не менее в большинстве случаев в гражданском процессе в качестве представителя ТО ФОИВ непосредственное участие принимают сотрудники юридической службы, уполномоченные руководителем ТО ФОИВ осуществлять защиту интересов на основании доверенности.
Таким образом, руководитель ТО ФОИВ, являясь, в первую очередь, государственным служащим, несет опосредованную гражданско-правовую ответственность перед самим территориальным органом ФОИВ за все свои действия (либо бездействие), повлекшие нанесение материального ущерба органу государственной власти, который он
возглавляет. В своем большинстве это случаи регрессионного возмещения ущерба, причиненного ошибками в финансово-хозяйственной деятельности.
Материальная ответственность
К отдельному виду юридической ответственности можно отнести материальную ответственность, но значительное число юристов относят этот вид ответственности к форме проявления гражданско-правовой ответственности [6].
Ответственность за возможное причинение материального ущерба в результате совершения дисциплинарного проступка непосредственно не урегулирована нормами ФЗ-79, но согласно ст. 73 ФЗ-79 к отношениям, связанным с гражданской службой, не урегулированным ФЗ-79, применяются федеральные законы, иные нормативные акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права. Таким образом, материальная ответственность гражданских служащих наступает на общих основаниях в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации (ТК РФ), предусматривающим
материальную ответственность участников трудовых отношений I23!.
Наличие материального ущерба является мерой гражданско-правовой ответственности, которая возникает в результате виновного противоправного деяния и установления причинной связи между противоправным действием и причиненным материальным ущербом.
При этом руководитель ТО ФОИВ, причинивший имущественный вред территориальному органу, обязан возместить его даже в случае прекращения государственной службы.
Стоит отметить, что возмещение материального ущерба не должно ставить государственного служащего в затруднительное материальное положение, лишать его самого и его семью необходимых средств к существованию. Поэтому, по сложившейся судебной практике, государственные служащие в большинстве случаев несут ограниченную материальную ответственность в заранее установленных пределах, которые могут определять часть оклада денежного содержания.
Уголовная ответственность
Несмотря на то, что превалирующее большинство руководителей ТО ФОИВ являются ответственными и добросовестными государственными служащими, к большому сожалению, в наше время имеют место случаи совершения должностных преступлений. Руководители ТО ФОИВ, совершившие преступления, квалифицируемые как уголовно-наказуемые, несут уголовную ответственность наравне с иными физическими лицами, независимо от должностного положения или иного специального статуса. Тем не менее именно наличие публичных властных полномочий у руководителя ТО ФОИВ наделяет последнего признаками специального субъекта преступления. Таким образом, субъект преступления можно охарактеризовать как физическое вменяемое лицо, состоящее на федеральной государственной гражданской службе, наделенное полномочиями должностного лица.
Квалификация преступления как должностного будет зависеть от того, связано ли данное деяние с исполнением служебных обязанностей, умышленным действием (или бездействием) должностного лица. К категории должностных преступлений, по общепринятой практике, принято относить преступления, чье содержание раскрывается в главе 30 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) «Преступления против
государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», однако согласно судебной статистики наряду с преступлениями, перечисленными в указанной главе УК РФ, нередки случаи привлечения руководителей ТО ФОИВ к уголовной ответственности в рамках ст. 159 УК
РФ «Мошенничество»
Исходя из названия Х раздела УК РФ «Преступления против государственной власти», мы видим, что законодатель устанавливает государственную власть в качестве особого родового объекта таких преступлений. В то же время в главе 30 УК РФ раскрывается видовой состав объектов для перечисленных преступлений: государственная власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
Необходимо отметить, что в УК РФ не дается определения должностного преступления. При этом подробно раскрывается состав каждого конкретного преступления. По мнению ряда ведущих юристов, с известной долей условности, по своему смысловому содержанию наиболее близким к определению должностного преступления будет состав признаков, перечисленных в ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями: использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства», поскольку именно злоупотребление должностными полномочиями лежит в
основе большинства преступлений данной главы УК РФ [251.
Не следует оставлять без внимания также совершение преступлений по халатности, которые зачастую приводят к не менее тяжким последствиям, чем преступления, которые начинаются со злоупотребления. При этом в большинстве случаев именно халатность, допущенная при осуществлении руководства, и попустительство руководителей ТО ФОИВ по отношению к подчиненным является плодотворной почвой для злоупотребления должностными полномочиями руководителями и должностными лицами низшего звена.
Составами преступлений, перечисленными в главе 30 УК РФ, не исчерпывается перечень оснований для привлечения к уголовной ответственности руководителей ТО ФОИВ, преступивших закон, но подробно рассмотреть данную проблему не позволяют ограниченные возможности статьи. Исходя из судебной статистики, преступления, совершаемые руководителями ТО ФОИВ, в большинстве случаев можно поделить на две неравнозначных группы: преступления коррупционной направленности, такие как взятка, мошенничество, растрата, злоупотребление и превышение должностных полномочий; и преступления, не содержащие корыстного умысла (редкие, отдельные случаи).
К типовым признакам уголовных преступлений, совершаемых руководителями ТО ФОИВ, можно отнести следующие признаки:
- высокая общественная опасность деяния, сопряженного с тяжкими последствиями и значительным материальным ущербом;
- особый объект посягательства: публичная власть, законные права и интересы граждан;
- специальный субъект ответственности - руководитель ТО ФОИВ, наделенный правами должностного лица;
- преимущественно умышленная форма вины.
Законодательством о государственной службе предусмотрено, что установление судом факта совершения руководителем ТО уголовного преступления и вынесение обвинительного приговора является основанием для расторжения служебного контракта по инициативе нанимателя либо по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, и увольнения с государственной службы. Даже в том случае, если суд в соответствии со ст. 47 УК РФ, установил наказание, не исключающее возможность замещать должность государственной гражданской службы, в силу п. 2 ч. 1 ст. 16 ФЗ-79 «гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости».
Стоит обратить внимание на то, что в данном случае руководители ТО ФОИВ находятся в неравном положении в сравнении с руководителями, замещающими должности муниципальной службы. Несмотря на установленную Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ФЗ-25) правовую норму о единстве ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы, в нем отсутствует ограничение, предусматривающее увольнение с муниципальной службы при осуждении служащего к уголовному наказанию, не исключающему возможности дальнейшего прохождения службы. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, норма о единстве ограничений при прохождении государственной и муниципальной службы не означает их обязательной идентичности и не исключают дифференциации правового регулирования служебных отношений, а наличие неснятой или непогашенной судимости не может повлиять на соответствие квалификационным требованиям, предусмотренным законом для замещения должностей муниципальной службы, и не является обстоятельством, препятствующим прохождению муниципальной службы
Уголовные преступления против государства и интересов государственной службы несут в себе высокий уровень общественной опасности, влекут за собой тяжкие последствия в виде прямого материального ущерба интересам государства и потерпевшим. Нарушая естественный порядок жизни и государственного управления, данная группа преступлений подрывает авторитет власти, нанося непоправимый ущерб благополучию граждан России. В этой связи основной целью совершенствования института уголовной ответственности должно стать не только ужесточение наказаний в отношении лиц, наделенных властными полномочиями, но и формирование системы сдержек и противовесов, нивелирующих возможность совершения преступлений как таковых.
Заключение
Несмотря на всесторонне развитую систему юридической ответственности государственных гражданских служащих, как мы отмечали выше, существует ряд как проблем, так и отдельных институциональных пробелов, требующих концептуального решения и совершенствования методологии привлечения к ответственности и неукоснительного обеспечения принципа справедливости и неотвратимости.
Так, институт дисциплинарной ответственности демонстрирует различный набор дисциплинарных наказаний в зависимости от государственного органа, в котором руководители ТО ФОИВ проходят гражданскую службу. При этом разнообразие сложившегося санкционного инструментария вполне позволяет выработать единую систему дисциплинарных взысканий, взяв из отечественного и иностранного опыта государственной службы на вооружение наиболее эффективные и зарекомендовавшие себя меры материального и психологического воздействия на сотрудников.
Тем не менее в первую очередь в области дисциплинарной ответственности необходимо подробное изучение и нормативное регулирование самой методологии формирования состава служебного проступка и способов проведения служебной проверки, обеспечивающих беспристрастный и справедливый подход независимо от статуса, служебного и неформального положения руководителя ТО ФОИВ.
Институт административной ответственности демонстрирует нам пример глубокого формально-правового регулирования, юридически емко раскрывает субъект и объекты должностных правонарушений, однако коллизия двойного привлечения к административной и дисциплинарной ответственности за один правовой деликт требует отдельного изучения и нормативного уточнения в целях обеспечения сбалансированности наказания.
В то же время при наступлении гражданско-правовой и материальной ответственности санкция, наложенная судом, как правило, предусматривает требование в виде восстановления прав и/или материального ущерба, в нашем случае - отмены незаконного решения руководителя ТО ФОИВ и возмещения из федерального бюджета (со счетов территориального органа) материального ущерба в размере, установленном судом. При этом в обоих случаях руководитель ТО, совершивший как должностное лицо неправомерные действия в отношении третьих лиц, может избежать служебной проверки и дисциплинарного наказания, утаив от вышестоящего ФОИВ информацию о решении суда, признающего неправомерность его действий. Такое сокрытие крайне пагубно и рождает необоснованное чувство безнаказанности и «барщины» на местах, поскольку санкция суда в этом случае не носит карательного характера в отношении виновного лица. Данная проблема решается с помощью подробного анализа правовыми службами ФОИВ всех судебных решений в отношении подведомственных ТО на предмет наличия состава служебного проступка в действиях руководителя ТО ФОИВ.
Как наличие, так и отсутствие дисциплинарных и административных наказаний являются лишь факторами, характеризующими личность обвиняемого в совершении должностного уголовного преступления, но не нивелируют тяжесть самого преступления. Институт уголовной ответственности является последним рубежом борьбы с злоупотреблениями и преступлениями, совершаемыми отдельными недобросовестными руководителями ТО ФОИВ, а санкции, установленные УК РФ за совершение преступлений против государственной власти, и неотвратимость их наступления являются эффективным «отрезвляющим» средством по профилактике должностных преступлений в среде государственных и муниципальных служащих.
Персональная ответственность руководителей ТО ФОИВ значительно шире, чем ответственность иных должностных лиц территориального органа. Это обусловлено и особым правовым статусом руководителя, и возложенными на него политическими задачами, и социальными ожиданиями. В связи с чем важность исследуемого вопроса становится приоритетным направлением правовой работы.
Библиография
1. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2020. - № 11. - Ст. 1416.
2. Фирсов, М. В. Вопросы назначения руководителей территориальных органов ФОИВ // Государственная служба. - 2019. - №6 (122). - С. 16-21.
3. Лейст, О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву : моногр. / М.: МГУ, 1981. - 240 с.
4. Лисняк, А. Н. Современное осмысление развития административной ответственности государственных служащих в российском праве // Юридическая наука и практика. -2016. - Т.12, № 1. - С. 154 - 158.
5. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - 2 авг. - № 31. - Ст. 3215.
6. Матвеев, С. П. Материальная ответственность государственных служащих как элемент социальной защиты // Вестник ВИ МВД России. - 2011. - № 3. - С. 26 - 33.
7. Административная ответственность как средство обеспечения финансовой безопасности / Е. Е. Фролова, Н. А. Войкова // Труды Института государства и права РАН. - 2015. - № 4. - С. 101 - 109.
8. Агафонова, Н. Ю. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих: автореф. дис. канд. юрид. наук : специальность 12.00.14 «Административное право, финансовое право, информационное право» / Н. Ю. Агафонова ; Саратовская государственная юридическая академия. - Саратов. -2013. - 22 с.
9. Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 27.08.2015) // Рос. газ. - 2005. - 5 авг. (№ 171).
10. Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (ред. от 20.10.2015)// Рос. газ. - 2000. - 16 мая. (№ 92-93).
11. Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 19.12.2015) // Рос. газ. - 2005. - 8 июл. (№ 147).
12. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Рос. газ. - 2011 - 07 дек. (№ 275).
13. Указ Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - 23 нояб. - № 47.
14. Федеральный закон от 01.10.2019 № 328-ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2019. - № 40. - Ст. 5488.
15. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Рос. газ. - 2001. - 31 дек. (№ 256).
16. Кандрина, Н. А. Дисциплинарная и административная ответственность государственных гражданских служащих: проблемы определения правовой природы // Вестник университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). - 2014. - № 2. - С. 142 -146.
17. Административная ответственность государственных служащих / П. С. Медведев, Д. П. Ратаев // Вопросы российского и международного прав. - 2017. - Том 7, № 5А. -С. 224 - 237.
18. Шилюк, Т. А. Основания привлечения к административной ответственности
государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц // Вестник университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). - 2014. - № 2. - С. 80 - 88.
19. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
20. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 2 : Федер. закон от 26.01.1996 № 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - 29 янв. - № 5. - Ст. 410.
21. Постникова, Л. М. Гражданско-правовая ответственность государственного служащего в Российской Федерации. 2011. [Электр. ресурс] // URL: http://edu.tltsu.ru/sites/sites_content/site1238/html/media71251/Postnikova.pdf. (дата обращения: 10.07.2020).
22. Хоренко, Ю. В. К вопросу о применении гражданско-правовой ответственности на государственной и муниципальной службе // StudNet. - 2020. - № 2. URL:
https ://cyberleninka.ru/artide/n/k-voprosu-o-primenenii-grazhdansko-pravovoy-otvetstvennosti-na-gosudarstvennoy-i-munitsipalnoy-sluzhbe/viewer. (дата обращения: 12.07.2020).
23. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Рос. газ. -2001. - 31 дек. (№ 256).
24. Любавина, М. А. Признаки должностного лица и иных субъектов преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. СПб. 2005. [Электр. ресурс] // URL: http://www.procuror.spb.ru/izdanija/2005_01_05.pdf. (дата обращения: 16.07.2020).
25. Буралев, Ю. М. Особенности уголовной ответственности государственных служащих // Российский следователь. - 2008. - № 18. - С. 12 - 14.
26. Постановление Конституционного Суда РФ от 13.02.2020 № 8-П «По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Н. Г. Малышевой» // Рос. газ. - 2020 - 26 фев. (№ 40).
Результаты процедуры рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.
Предметом представленной на рецензирование рукописи является анализ института юридической ответственности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Автор детально рассмотрел отдельные особенности привлечения указанных лиц к дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности. В результате получилось оконченное системное мини-исследование. В качестве методов научного познания автор использует общенаучные методы, а именно анализ и синтез, моделирование, обобщение. Из специальных юридических методов применен формально-юридический метод. Актуальность исследования видится в выявленном автором несовершенстве правового регулирования ответственности государственного служащего. Как следствие, в результате применения мер ответственности не достигаются их цели - повышение эффективности государственного управления в целом, соответствующая коррекция поведения государственного служащего, отсутствие негативных последствий в имущественной либо психологической сферах, предупреждение совершения повторных
правонарушений с его стороны. Соответственно, предложения, направленные на совершенствование рассматриваемого правового института, востребованы и своевременны. Научная новизна видится в предложениях автора по уточнению объективной стороны дисциплинарных проступков руководителя территориального органа. В частности, предлагается классифицировать основания дисциплинарной ответственности на проступки, связанные с неисполнением или халатным исполнением должностных (профессиональных) обязанностей, проступки, связанные с нарушением антикоррупционного законодательства. Также интересным кажется предложение по расширению перечня видов дисциплинарных наказаний государственного служащего такими как понижение в должности, депремирование, лишение дополнительных дней отпуска. Структурно публикация разделена на пять разделов, не включая введение, в котором аргументируется важность рассматриваемых категорий, а также заключения, в котором обобщены основные выводы и предложения автора. Разделы рукописи соответствуют видам ответственности государственного служащего. Автор, ограниченный узкими рамками формата научной статьи, рассмотрел в основном только проблемные, спорные вопросы административной, уголовной, дисциплинарной и др. ответственности руководителей территориальных отделений федеральных органов исполнительной власти, что считаем обоснованным. В качестве положительных сторон работы отметим последовательность, логичность изложения материала, отличный стиль, оконечность произведенного исследования. Однако имеются и недостатки. Они следующие. Во-первых, автору необходимо обосновать чем юридическая ответственность руководителя территориального органа отличается от ответственности «обычного» гражданского служащего, имеющего статус должностного лица (или без такового), например, руководителя структурного подразделения территориального органа. Также не следует из публикации отличия ответственности федеральных руководителей, например, от руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ. По крайней мере, в работе не показано, что такие отличия имеют место быть. Во-вторых, крайне слабым выглядит раздел рукописи, посвященный гражданско-правовой ответственности руководителя территориального органа. В этом разделе не раскрыты ни особенности такой ответственности, ни ее основные элементы. Более того, наблюдаются очевидные теоретические ошибки автора. Так, он допускает смешение ответственности государственного органа и должностного лица государственного органа. Между тем, по общему правилу, установленному ст. 402 ГК РФ, действия работников должника считаются действиями самого должника. Другими словами, ответственность за действия руководителя, в рамках исполнения им своих обязанностей, несет сам орган исполнительной власти. Затем в порядке регрессной ответственности, к гражданско-правовой ответственности может быть привлечен сам руководитель ТО ФОИВ (кстати, она скорее всего не будет деликтной). Это касается заключаемых территориальным органом контрактов (договоров), причинения вреда гражданам и пр. Правило не меняется, если вред нанесен действиями конкретного должностного лица. Право регресса к таким лицам предусмотрено п.3.1 ст. 1081 ГК РФ. Кроме того, рекомендуем рассмотреть ответственность руководителя в рамках контрактного и деликтного права отдельно. Таким образом, на взгляд рецензента раздел работы о гражданско-правовой ответственности следует откорректировать. Кроме того, кажется уместным по таким практико-ориентированным исследованиям апеллировать к материалам судебной практики. На основании изложенного, считаем необходимым рукопись доработать.
Результаты процедуры повторного рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.
Предмет исследования Предмет статьи посвящен вопросам правового регулирования различных видов ответственности, предусмотренных в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (ТО ФОИВ -далее). Одновременно необходимо обратить внимание, что статья не соответствует заявленному шифру специальности 12.00.02. Материал статьи подпадает под шифр специальности 12.00.14. Методология исследования В работе использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, диалектический, системно-структурный методы, а также методы индукции, дедукции, анализа, синтеза. Актуальность Тематика статьи в целом представляется актуальной ввиду наличия пробелов и недостатков в системе (подходах) правового регулирования дифференцированных видов ответственности руководителей ТО ФОИВ.Научная новизна Научная новизна в статье присутствует частично. Речь идет о следующих тезисах автора: «В качестве примера можно предложить группирование по следующим признакам: - дисциплинарные проступки, связанные с нарушением порядка прохождения службы; - проступки, связанные с неисполнением или халатным исполнением должностных (профессиональных) обязанностей; - проступки, порочащие честь и достоинство государственного служащего, связанные с нарушение этических и социальных норм поведения, наносящие репутационный ущерб органам государственной власти; - проступки, связанные с нарушением антикоррупционного законодательства. Кроме того, целесообразным будет предложить расширить перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим: добавить такие виды дисциплинарных взысканий, как перевод на нижестоящую должность, решение о досрочной ротации, понижение классного чина государственной гражданской службы, лишение дополнительных дней отпуска. Депремирование также необходимо рассматривать в качестве действенной санкции. Применение дисциплинарных взысканий должно быть публичным, но при соблюдении принципа порицания при сотрудниках равных и/или вышестоящих рангом по службе». Стиль, структура, содержание Стиль статьи соответствует обычно предъявляемым требованиям к исследования юридического жанра. Имеются орфографические и пунктуационные ошибки. Структура В структурном отношении статья построена логично. Внезапных переходов, контекстуальных «провалов» не выявлено. Содержание Содержание статьи преимущественно носит описательно-констатирующий характер, что в большей степени свойственно для учебной литературы. Основной массив информации общеизвестен из курсов служебного права (например, А.А.Дёмина). Вместе с тем надо отдать должное автору, что статья достаточно качественно проработана. В частности, приводятся материалы судебной практики, анализируются научные подходы, высказывается собственная точка зрения. Вместе с тем, как любое научное исследование, статья не свободна от некоторых недостатков: 1. Не усматривается корреляция в тезисах «Руководители ТО ФОИВ, совершившие преступления, квалифицируемые как уголовно-наказуемые, несут уголовную ответственность наравне с иными физическими лицами, независимо от должностного положения или иного специального статуса. Тем не менее именно наличие публичных властных полномочий у руководителя ТО ФОИВ наделяет последнего признаками специального субъекта преступления» и «Таким образом, субъект преступления можно охарактеризовать как физическое вменяемое лицо, состоящее на федеральной государственной гражданской службе, наделенное полномочиями должностного лица». Помимо этого, обычно под субъектом преступления понимается лицо, совершившее общественно опасное деяние (преступление), и способное в соответствии с уголовным законодательством нести за него уголовную ответственность.
В версии автора получается, что любой государственный служащий - субъект преступления. Библиография Библиографический список достаточен Апелляция к оппонентам Дискуссионности в статье не усматривается Выводы, интерес читательской аудитории Статья в целом имеет познавательный характер, содержит элементы научной новизны, достаточно качественно проработана, будет интересна читателям.
