CC BY
25УДК 340
И.А. Сорокина
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В статье рассматриваются способы привлечения к ответственности депутатов в Российской Федерации, а также меры ответственности представительных органов. Предложены пути усовершенствования института ответственности парламентариев.
Ключевые слова: Ответственность, орган государственной власти, орган местного самоуправления депутат, неприкосновенность.
Ответственность в конституционном праве регулируется комплексом принципов и норм. Они предполагают воздействие на должностных лиц в случае несоблюдения положений Основного Закона. Цель установленных мер заключается в пресечении неправомерных действий или восстановлении нарушенных прав. Между тем Конституция предусматривает определенные послабления для отдельных категорий служащих. К ним, в частности, относят депутатов. Эти лица обладают неприкосновенностью. В соответствии с действующим законодательством, не допускается привлечение депутата к уголовной ответственности без согласия высшего представительного органа. Исключение составляют случаи, когда он задержан на месте преступления. Без согласия высшего представительного органа не допускается и административная ответственность депутатов. По общим правилам, эти лица не могут быть арестованы, задержаны, подвергнуты обыску, личному досмотру. Исключение составляют случаи, когда указанные действия необходимы для обеспечения общественного порядка и безопасности. Неприкосновенность парламентария распространяется на служебное, жилое помещение, личный и служебный транспорт, багаж, переписку, средства связи, которые он использует, а также на документацию, которая ему принадлежит. За позицию, мнение, выраженные при голосовании, прочие действия, умаляющие честь и достоинство граждан и юридических лиц, законодательством предусмотрена административная ответственность. Депутатов это правило не касается до тех пор, пока они не будут лишены неприкосновенности. Аналогичное предписание действует и в случае, когда парламентарии допустили клевету в публичном выступлении либо другие нарушения, санкции за которые устанавливает Уголовный кодекс Российской Федерации. Только после лишения должностного лица неприкосновенности может наступить уголовная ответственность. Депутата нельзя допрашивать до того момента, как не будет получено согласие высшего представительного органа. При этом парламентарий вправе выразить отказ от дачи показаний по делу о фактах, которые ему стали известны в связи с исполнением своих полномочий. Следует особо подчеркнуть, что указанные правила действуют только при наличии неприкосновенности. Как выше говорилось, уголовная ответственность депутата наступает после лишения его мандата. Соответственно, если в отношении парламентария возбуждено производство, орган дознания/следователь обязан сообщить об этом Генеральному прокурору. Для уведомления отводится 3 дня. Если уполномоченные органы имеют достаточные основания, чтобы привлечь депутата к ответственности за нарушения, допущенные им при реализации полномочий, Генпрокурор обязан уведомить нижнюю палату Федерального Собрания о данном факте, направив представление о лишении его неприкосновенности. Для совершения этого действия ему отводится не более недели. После завершения предварительного следствия, дознания, производства по административному делу, предусматривающему ответственность, вменяемую в судебном порядке, материалы не могут передаваться в суд без согласия Государственной Думы.
Тема народного представительства в науке занимает одно из центральных мест, так как неразрывно связана с народом и властью в государстве.
Обращаясь к Конституции Российской Федерации видно, что носителем суверенитета и единственным источником власти выступает многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. На федеральном уровне данным органом выступает Федеральное Собрание.
Под представительным органом власти понимается орган, формируемый путем избрания населением страны, действующий от его имени, в его интересах, и несущий перед ним ответственность. Неотъемлемым принципом правового государства выступает ответственность данных органов и государства в целом перед народом, права, свободы и интересы которого они отстаивают.
© Сорокина И.А., 2018.
Согласно статье 53 Конституции Российской Федерации "каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц". Представляется, что данная статья является неотъемлемой для формирования принципа юридической ответственности государства перед своими гражданами. Этот принцип призван способствовать укреплению законности и позитивной ответственности в деятельности органов государства, равно как и органов представительной власти.
Между тем демократическая доктрина парламентского права давно выработала понимание того, что депутаты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слугами своих избирателей, они становятся слугами своего народа. Между интересами избирателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать полной независимостью с тем, чтобы безоговорочно отдать предпочтение защите общенародных интересов. К сожалению, на данный момент именно этой доктрины придерживается законодатель.
Однако, содержание народного представительства должно раскрываться в правомочиях граждан на участие в управлении делами государства через народных представителей. При данной же доктрине не предусмотрена ответственность представительных органов за свою деятельность, у народа отсутствуют рычаги давления, обеспечивающие контроль и способность добиваться от государственных органов выполнения установленных для них требований. Народ исключается из участия в управлении государством, теряется способность предупреждать и устранять безответственность, произвол, беззаконие в поведении представительных органов.
На сегодняшний день мерами ответственности палат российского парламента являются: признание несоответствующим Конституции Российской Федерации закона, принятого Государственной Думой, либо постановления, принятого одной из палат по вопросам ее ведения, отмена незаконного постановления палаты Федерального Собрания судом общей юрисдикции. Многие ученые предлагают дополнительные меры и механизмы реализации ответственности в отношении представительных органов на федеральном уровне для обеспечения эффективности их работы и надлежащего выполнения их функций. Интересна точка зрения М.А Краснова, который предлагает такие меры ответственности представительных органов, как:
а) официальное предупреждение представительного органа о возможности роспуска;
б) досрочное прекращение полномочий органа власти.
Причем эти меры должны применяться последовательно и только специальной судебной инстанцией.
С этой точкой зрения согласиться достаточно сложно, так как при воспроизводстве в жизнь такой процедуры народ отстраняет и не имеет возможности непосредственного участия в решении вопроса о деятельности представительного органа и его дальнейшей судьбе.
Дискуссионным является вопрос о возможности привлечения к ответственности коллективных субъектов. Принятие коллективных решений считается серьезным завоеванием демократии. В то же время возможность спрятаться за их анонимностью породило злоупотребления среди лиц, обличенных властными полномочиями.
Одной из обязанностей представительного органа, такого как парламент, является принятие законов. Встает вопрос о реализации принципа ответственности перед народом в случае если принятый закон оказался социально нерезультативным и не выполнил те задачи, которые ставились перед ним. Считаю, что в данном случае ответственность несут субъекты, которые использовали право законодательной инициативы и разрабатывали принятый впоследствии закон. В настоящее время в представленных материалах законопроекта, вносимого в Государственную Думу на рассмотрение, указываются субъекты, выступающие инициаторами его разработки, государственные органы, общественные объединения, фракции, депутатские группы. Также не стоит забывать и о комитете, который был ответственным за законопроект. Иными словами, определить субъектов, стоявших "у истоков", и возложить на них определенную ответственность за плохо проделанную работу не будет являться трудной задачей. Как не закреплена ответственность и в отношении фракций, и депутатских групп, которые образуются депутатами для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, и представители которых могут внести на рассмотрение представительного органа законопроект по любому вопросу, вопрос об ответственности комитетов и комиссий в составе представительных органов до настоящего времени остается открытым. Есть необходимость дополнить регламент, касающийся мер ответственности, в частности комитета, который был ответственен за "провальный" законопроект, и установить ответственность в отношении фракций и депутатских групп за неблагоприятные последствия в результате осуществления их деятельности.
Есть предложение ввести для вышеназванных субъектов определенную процедуру, которая будет состоять из:
а) признание ошибок, которое должно проходить под наблюдением СМИ и в последующем эта информация должна освещаться в обществе;
б) представительный орган, а в частности депутат, должен открыто принести извинения народу за "провальный" законопроект;
в) освещения причин, помешавших воплотить в жизнь поставленные цели и указания на действия, которые необходимо будет проводить на следующем этапе.
Конечно, принесение извинений как мера ответственности в большей степени соотносится с нормами морали, нежели чем с правовыми, но необходимо учитывать, что институт представительства базируется на тесной связи между представителями и избирателями. Данная мера будет только укреплять этот союз.
Должность представителя в России считается популярной и престижной. Но несмотря на этот факт, данная профессия требует больших усилий и огромной самоотдачи. Преподнести законопроект, реализовать его и в последующем без стыда смотреть в глаза людям, которые верят в тебя, дорогого стоит. Депутат выступает как "эталон" гражданина, а значит для него будут завышенные требования в его деятельности.
И все-таки, глядя на текущее положение дел, можно сказать, что в настоящее время ответственность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы действует не на должном уровне. В действующем законодательстве закрепляется мера ответственности в виде досрочного прекращения полномочий парламентария, которая применяется в определенных случаях, перечисленных в ст. 4 ФЗ от 8 мая 1994 г. №3-Ф3 "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
На мой взгляд, эти меры имеют весьма исчерпывающий характер. В целях улучшения качества работы парламентариев на сегодняшний день есть необходимость пересмотреть и усовершенствовать институт ответственности парламентариев, грамотно его преподнести и закрепить должным образом в юридических документах.
Депутата представительного органа следует наделить "смешанным" мандатом, который будет сочетать элементы императивного и диспозитивного, давать возможность народу вести постоянный контроль за своими представителями и в то же время не ограничивать полностью свободу действий парламентария. Соглашусь с точкой зрения С.В. Масленниковой, которая считает, что на федеральном уровне было бы полезно закрепить право представительного органа власти самому привлекать к ответственности недобросовестных парламентариев. При этом участие избирателей в осуществлении влияния и контроля обеспечивалось бы их правом "инициировать досрочное прекращение полномочий депутата, оставив только за самим представительным органом возможность окончательно решать вопрос о сохранении или прекращении депутатского мандата".
Под системой муниципальных институтов представительной демократии понимается единство взаимосвязанных выборных органов и избираемых должностных лиц муниципальной власти и определяющих их организацию и функционирование правовых механизмов, которое на основе разграничения полномочий и взаимодействия органов местного самоуправления, а также участия граждан в осуществлении местного самоуправления обеспечивает решение вопросов местного значения в соответствии с волей и интересами местного сообщества. Представительные органы занимают в этой системе особое положение, выступая организационно-правовым воплощением народного представительства на уровне местного самоуправления.
Народно-представительная природа представительного органа муниципального образования выражается также в ответственности перед государством и населением. Тем самым обеспечивается охрана прав и законных интересов членов местного сообщества и населения муниципального образования в целом.
Выделяются уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая, материальная и муниципально-правовая виды ответственности. Порядок привлечения к ответственности за нарушения происходит при помощи обращения к нормам различных правовых отраслей.
Что касается института ответственности перед населением, то его должная регламентация на муниципальном уровне имеет особую важность. Депутат, будучи выборным должностным лицом представительного органа местного самоуправления, предпринимающим в соответствии со своими функциями определенные действия, которые могут повлечь негативные последствия, должен помнить об опасности применения мер ответственности в отношении него за данную деятельность.
В качестве формы ответственности в федеральном законодательстве предусмотрен лишь отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Основаниями отзыва могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Ответственность депутата Государственной Думы наступает в особом порядке. Наличие специальных правил для парламентариев связано с достаточно высоким статусом этих лиц. По своей сути, иммунитет предусматривает максимальную защиту служащих при осуществлении ими своей деятельности. Между тем, по смыслу конституционных положений, неприкосновенность парламентария не означает, что привлечь депутата к административной ответственности или вменить ему наказание по Уголовному кодексу Российской Федерации нельзя совсем. Для наложения соответствующих санкций должен быть доказан факт совершения нарушения не при исполнении своих обязанностей. Расширительное толкование неприкосновенности привело бы к искажению публично-правовой природы иммунитета и трансформацию его в индивидуальную привилегию. Соответственно, это означало бы, с одной стороны, исключение из Конституции принципа равенства всех субъектов перед законом, а с другой - ущемление прав потерпевших вследствие злоупотребления властными полномочиями. В этой связи, хотя и с оговорками, допускается проведение судопроизводства на этапе предварительного следствия или дознания либо производства по административному нарушению до вынесения решения о передаче собранных по делу материалов в суд на основании положений Уголовного кодекса, Уголовно-процессуального кодекса и кодекса об Административных правонарушениях без получения согласия нижней палаты. Следственные мероприятия в отношении парламентариев должны выполняться под непосредственным контролем Генерального прокурора. Именно это должностное лицо вносит в высший законодательный орган представление о лишении члена нижней палаты неприкосновенности. Если Государственная Дума, рассмотрев ходатайство, не примет соответствующее решение большинством, то вопрос о предании его суду будет снят. Для начала разбирательства необходимо согласие законодательного органа.
Привлечение к административной ответственности депутата, совершившего проступок не при исполнении им своих обязанностей, а также вменение ему наказания за преступление, предусмотренное Уголовным кодексом, допускается только по особым правилам. Парламентарии должны соблюдать положения, содержащиеся в законодательстве. Конституционная ответственность депутата Российской Федерации, как правило, имеет нравственный и политический характер. Парламентарии обязаны соблюдать нормы этики. Ответственность депутата за их нарушение предусматривается в Регламенте представительного органа. Парламентарии обязаны предъявлять декларации о доходе и сведения об имуществе, находящемся у них в собственности. Данные о нарушениях, обнаруженных при проверке документов, публикуются в "Ведомостях ФС".
Ответственность представительного органа власти местного управления перед государством выражается в применении роспуска, механизм которого закреплен в статье 73 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 № 131-Ф3. Данный вид ответственности перед государством наступает при осуществлении органами местного самоуправления как своих собственных, так и делегированных государственных полномочий. Непосредственным основанием ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством является нарушение законов и уставов муниципальных образований.
Считаю, что институт роспуска представительного органа власти может быть эффективным инструментом в качестве меры ответственности не только перед государством, но и перед населением муниципального образования. В связи с этим необходимо увеличить число субъектов, обладающих полномочиями принимать решения о роспуске соответствующего органа, а именно следует предоставить это право непосредственно жителям конкретного муниципального образования, в пределах которого представительный орган осуществляет свои функции. Основанием для роспуска данного органа власти жителями муниципального образования может служить утрата доверия. Ведь поддержка политики представительных органов населением муниципального образования является обязательным составляющим элементом их функционирования и в случае утраты доверия дальнейшая деятельность органов власти будет противоречить самой сути представительства.
СОРОКИНА ИРИНА АЛЕКСЕЕВНА - магистрант, Тольяттинский государственный университет, Россия.
