CC BY
68
Раздел 1. Методология правоохранительной деятельности
ЛИПИНСКИЙ Д.А., доктор юридических наук, профессор, [email protected] Департамент магистратуры; Тольяттинский государственный университет,
445020, г. Тольятти, ул. Белорусская, 14
LIPINSKIY D.A.,
Doctor of Legal Sciences,
professor,
Graduate Department;
Tolyatti State University,
Belorusskaya St. 14, Tolyatti, 445020,
Russian Federation
МУСАТКИНА А.А., кандидат юридических наук, доцент, [email protected] Департамент бакалавриата; Тольяттинский государственный университет,
445020, г. Тольятти, ул. Белорусская, 14
MUSATKINA AA, Candidate of Legal Sciences, associate professor, [email protected] Undergraduate Department; Tolyatti State University, Belorusskaya St. 14, Tolyatti, 445020, Russian Federation
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И БЕЗОТВЕТСТВЕННОСТЬ, ПРАВОВАЯ И НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ И СИСТЕМНЫХ СВЯЗЕЙ*
Аннотация. Авторами статьи исследуется проблема правового регулирования обеспечения национальной безопасности. Обосновывается интегративный характер правовой безопасности, без наличия которой невозможна регламентация других разновидностей национальной безопасности. Прежде всего уделяется внимание институциональному аспекту правовой безопасности, составной частью которой является юридическая ответственность, призванная мерами государственного принуждения обеспечивать правовые предписания о национальной безопасности. В качестве противоположности юридической ответственности на институциональном уровне исследуется юридическая безответственность властных субъектов, проявляющаяся, во-первых, как отсутствие норм, предусматривающих юридическую ответственность за противоправные деяния в сфере реализации национальной безопасности; во-вторых, как декларации ответственности; в-третьих, как коллизии, исключающие привлечение к юридической ответственности; в-четвертых, в излишней регламентации общественных отношений. В плоскости юридической практики безответственность проявляется в совершении правонарушений и неисполнении обязанностей. Анализ Стратегии национальной безопасности и Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» позволил выявить нарушение связей координации и субординации между ними, декларативность многих предписаний и мер юридической ответственности, направленных на их исполнение.
Ключевые слова: юридическая ответственность; правовая безопасность; национальная безопасность; системные связи; юридическая безответственность; правонарушения.
LEGAL RESPONSIBILITY AND IRRESPONSIBILITY, LEGAL AND NATIONAL SECURITY: PROBLEMS OF CORRELATION AND SYSTEMIC RELATIONS**
Annotation. The authors of the article investigate the problem of the legal regulation of ensuring national security. The integrative nature of legal security is substantiated. Legal security is necessary
* Исследование выполнено при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), проект N 19-011-00083 А «Юридическая ответственность в механизме обеспечения национальной безопасности».
** The article was supported by the Russian Foundation for Basic Research (RFBR), project No. 19-01100083 A «Legal Responsibility in the Mechanism of Ensuring National Security».
to regulate other varieties of national security. First of all, attention is paid to the institutional aspect of legal security, an integral part of which is legal responsibility, aimed to ensure legal regulations on national security by measures of state coercion. As the opposite of legal responsibility at the institutional level, the legal irresponsibility of authorities is analyzed, which manifests itself, firstly, as the absence of rules providing for legal responsibility for illegal acts in the sphere of national security implementation; secondly, as declarations of responsibility; thirdly, as conflicts that preclude bringing to legal liability; fourthly, as excessive regulation of public relations. In the field of legal practice, irresponsibility manifests itself as the commission of offences and failure to fulfill obligations. The analysis of the National Security Strategy and the Federal Law of June 28, 2014 No. 172-FL "On strategic planning in the Russian Federation" revealed the violation of coordination and subordination relations between them, the declarative nature of many regulations and measures of legal responsibility aimed at their implementation.
Keywords: legal responsibility; legal security; national security; systemic relations; legal irresponsibility; offences.
Прежде всего следует остановиться на базовых положениях, касающихся юридической ответственности и безответственности, поскольку это необходимо для рассмотрения их взаимосвязи друг с другом, а также с национальной безопасностью. Юридическая ответственность является одним из сложных (составных) правовых средств. С ее помощью обеспечивается действие предписаний правовых норм, воплощение в реальную действительность существующих правил поведения, а также наказание субъектов, нарушивших установленные в правовых нормах модели взаимодействия. Она выступает одной из основ системы права, являясь одним из интегративных элементов, ввиду того, что не любая отрасль права содержит в своей структуре самостоятельный институт юридической ответственности, а действие ее предписаний осуществляется нормами юридической ответственности с иной отраслевой принадлежностью. Одинаковые общественные отношения могут находиться под воздействием различных элементов системы юридической ответственности, которые в идеале должны быть согласованы друг с другом и состоять в системных связях, в частности: генетических, координации и субординации. При этом предписания, содержащие властные веления, часто находятся в одном нормативном правовом акте, а правовые средства государственного принуждения, обеспечивающие их исполнение, - в ином.
Юридическую ответственность можно исследовать с различных позиций. Во-первых, как систему правовых норм, представляющих собой сложный межотраслевой институт, подразумевая прежде всего
институциональный аспект проблемы. Во-вторых, в позитивной динамике, определяя ее с позиции субъективной обязанности или правомочия, которое реализуется в правомерном поведении и факультативно влечет применение мер поощрения. В-третьих, как несение субъектом различных правоограничений, вытекающих из юридического факта совершения правонарушения. Вполне понятно, что без наличия первого аспекта проблемы невозможны второй и третий аспекты.
В настоящей статье авторами не затрагиваются вопросы понятия юридической ответственности; ее определения как правового института, а также особенности признаков той или иной формы реализации, так как они исследованы ранее [1]. Кроме того, такой подход научного поиска позволяет не акцентировать внимание на достигнутых результатах, а проводить исследование только в развитие проблемы.
Рассмотрим понятие «юридическая безответственность». При всей ее важности категория «юридическая безответственность» еще не является устоявшимся понятием в науке. Она подверглась исследованию философами и социологами с позиции аномии [2; 3; 4], а в немногочисленных юридических исследованиях, посвященных данной проблематике, либо фактически ставился знак равенства между реальным правонарушением и безответственностью субъекта [5; 6], либо она рассматривалась исключительно с субъективной стороны как свойство антикультуры личности и негативный элемент, свидетельствующий о низком уровне правосознания субъекта [7].
Между тем причины безответствен -ности кроются не только в низком право-
сознании, правовой аномии. Они относятся и к институциональному аспекту проблемы, а именно: отсутствию нормативных оснований юридической ответственности, их декларативности либо чрезмерной усложненности, «расплывчатости» субъектного состава (когда остается неясным, кто отвечает за конечный результат).
Проявления юридической безответственности многообразны. Прежде всего обращает на себя внимание такая ее характеристика, как отсутствие норм, в которых бы закреплялась юридическая ответственность субъекта. Безусловно, за все деяния, которые так или иначе могут причинить вред общественным отношениям, нет необходимости устанавливать юридическую ответственность, поскольку существуют и другие виды социальной ответственности. Однако бездействие или действия, носящие общественно опасный (вредный) характер, требуют запрещения при помощи норм юридической ответственности, что вытекает из нормативности как закона общественного развития и своеобразного «двигателя» общественного прогресса.
В качестве одной из форм юридической безответственности можно рассматривать и декларации юридической ответственности, которые представлены законодательными формулировками «за нарушение законодательства несет юридическую ответственность» или «в соответствии с законодательством предусмотрена ответственность». При этом часто остается неясным, на основе какого законодательства и какую ответственность несет субъект. Если норма носит бланкетный характер, то при обращении к соответствующему нормативному правовому акту можно прийти к выводу и об отсутствии в последнем соответствующих норм юридической ответственности. Другая крайность, которая может фактически исключать юридическую ответственность, - это усложненность норм процессуального права, а также несовершенство или «загроможденность» норм материального права всевозможными «дополнительно-обязательными» признаками состава правонарушения.
Не менее общественно вредной формой юридической безответственности выступает закрепление санкций, которые не соответствуют характеру и степени обще-
ственной опасности правонарушения. Например, штрафы в сознании обычных граждан ассоциируются с наличием легальной возможности откупиться за правонарушение, так как штраф назначается с учетом материального положения виновного, а в случае установления судом или иным компетентным органом отсутствия у виновного субъекта реальной возможности выплатить штраф применяется другой вид юридического наказания. Авторами статьи уже отмечалось в исследованиях, что в настоящее время штраф как вид юридического наказания фактически превратился в одно из средств пополнения бюджета [8, с. 42], на что необходимо обратить внимание еще раз. Юридическая ответственность не обладает функцией пополнения бюджета и в правовом государстве должна преследовать совершенно иные цели, а именно: восстановление общественных отношений и социальной справедливости; предупреждение правонарушений; кара правонарушителя; исправление и воспитание. По нашему мнению, «юридическая безответственность на институциональном уровне - это состояние отсутствия либо декларативности норм юридической ответственности или иное несовершенство законодательства, исключающее возможность привлечения к юридической ответственности и ее реализацию» [9, с. 21].
На первый взгляд, может сложиться впечатление, что между юридической ответственностью, безответственностью и национальной безопасностью не существует зависимостей и системных связей. Однако системный метод исследования приводит к выводу о том, что национальная безопасность должна обеспечиваться не только организационными, управленческими, техническими, но и юридическими средствами. Причем наиболее важным средством обеспечения правовых предписаний выступает юридическая ответственность, без наличия которой положения о национальной безопасности превращаются в обычные декларации. Правовые требования, обеспечивающие национальную безопасность, распространяются не только на управляемых субъектов. Прежде всего, они относятся и к самим субъектам управления: государственным и муниципаль-
ным служащим; лицам, занимающим государственные должности; государствен -ным и муниципальным органам, то есть к коллективным субъектам управления. Именно на них лежит ответственность за обеспечение национальной безопасности. Для исключения возможного проявления безответственности необходимо, чтобы юридическая ответственность не носила декларативный характер и была обеспечена санкциями как позитивного, так и негативного характера.
Для определения взаимодействия юридической ответственности и правовых предписаний, в которых закрепляются основы национальной безопасности, необходимо обратиться к соответствующим нормативным правовым актам. В Российской Федерации, которая провозгласила себя в Конституции правовым государством, национальная безопасность обеспечивается на основе целого комплекса правовых норм, закрепленных в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, а также в распоряжениях Правительства Российской Федерации. Среди законодательных актов следует отметить федеральные законы: от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности»; от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»; от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму»; от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»; от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ «О транспортной безопасности»; от 21 июля 2011 г. N 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса».
Национальная безопасность регулируется нормативными правовыми актами, имеющими различную юридическую силу. Большинство из них относится к административному и конституционному законодательству. При этом некоторые из них, например Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (утверждена Президентом Российской Федерации), не были официально опубликованы.
Значительное количество норм, регулирующих национальную безопасность, закреплено в нормативных актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Среди них основополагающим и системообразующим является Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. N 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»*. Кроме того, следует назвать: Концепцию общественной безопасности в Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 14 ноября 2013 г. N Пр-2685); Стратегию противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (утверждена Президентом Российской Федерации 28 ноября 2014 г. N Пр-2753); указы Президента Российской Федерации от 9 июня 2010 г. N 690 «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года», от 30 января 2010 г. N 120 «Об утверждении доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации», от 13 апреля 2010 г. N 460 «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы», от 19 декабря 2012 г. N 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 года» и др.
Приведенный обзор нормативных правовых актов необходим для дальнейшего выявления нормативного закрепления в них юридической ответственности, так как она выступает одним из правовых средств обеспечения правовых предписаний, а ее отсутствие или декларативный характер, по сути, является одной из форм проявления юридической безответственности. Основную часть исследования следует начать с анализа позитивных изменений в законодательстве, которые были обусловлены необходимостью обеспечения национальной безопасности и на наличие которых повлияло принятие различных стратегий.
Если рассматривать такие социально опасные явления, как терроризм, экстремизм, коррупция, представляющие угрозу нормальному функционированию не толь-
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. N 1 (ч. II). Ст. 212.
ко Российской Федерации, но и всего мирового сообщества, то нельзя не отметить, что и присоединение России к международным конвенциям, и осознание государственными органами необходимости борьбы с данным явлением привели к системным изменениям в УК РФ, КоАП РФ, а также в законодательстве, регламентирующем служебную дисциплину и дисциплинарную ответственность. В данном случае не следует принимать во внимание различные юридико-технические неточности, отдельные пробелы, а иногда и избыточность нормативного регулирования в указанных выше сферах, так как это явление неизбежное, и законодательство всегда будет отличаться определенным несовершенством и отставать от развития общественных отношений, от появления новых угроз и опасностей.
Несмотря на наличие проблем с самой реализацией антикоррупционных норм, в настоящее время возможно утверждение, что в системе права сложился относительно самостоятельный межотраслевой институт антикоррупционной ответственности, который представлен нормами уголовного, административного и служебного права. Отчасти в нем задействованы и нормы гражданского права в связи с постепенным развитием института конфискации и возмещения ущерба, нанесенного в результате совершения коррупционного правонарушения. При этом основой для формирования антикоррупционного законодательства выступают нормы международного права, в частности, ряд международных договоров, участником которых является Российская Федерация.
Аналогичное можно отметить и об институте юридической ответственности, направленном на противодействие терроризму и экстремизму. Кроме того, в различных нормативных правовых актах установлены правовые преграды распространению наркотических и психотропных средств. Существует целая система норм уголовного и административного права, направленная на обеспечение общественной безопасности. Здесь следует указать, что между нормативными правовыми актами, регулирующими антикоррупционную, антитеррористическую, антинаркотическую безопасность, и юридической от-
ветственностью в соответствующих сферах существуют координационные, субординационные и генетические связи.
Однако национальная безопасность не складывается исключительно из состояния защищенности от террористических и коррупционных угроз. За последнее десятилетие содержание национальной безопасности существенно расширилось в результате изменения общественных отношений (например, обусловленных циф-ровизацией общества), а также в связи с рядом негативных тенденций, складывающихся в сфере здравоохранения, образования, культуры, продовольственного обеспечения, транспортной инфраструктуры и т.д. На объективное расширение понятия национальной безопасности указывалось как в наших исследованиях [10], так и в работах других ученых [11; 12]. Кроме того, анализ приведенных выше нормативных правовых актов свидетельствует, что общественная, продовольственная, экономическая и иные виды безопасности стали выступать составной частью национальной безопасности, тогда как еще десять лет назад вопрос об их вхождении в структуру национальной безопасности даже не ставился.
Концепция правового государства основывается, в частности, и на справедливой регламентации наиболее важных сфер жизнедеятельности общества при помощи законов. При этом не имеется в виду тотальное и избыточное правовое регулирование, которое является противоположностью концепции правового государства. В идеале национальная безопасность формализуется в правовых актах, а в практической плоскости выражается в скоординированной деятельности по ее обеспечению ответственными субъектами государственного управления. При помощи правовых средств на первом этапе, который можно назвать институциональным, создается состояние защищенности основных жизненно важных интересов личности, общества и государства. Помимо формального или институционального аспекта национальной безопасности существует еще практическая сторона вопроса, заключающаяся в воплощении в жизнь правовых предписаний. Здесь не следует быть правовым идеалистом, полагающим, что
принятие нормативного акта моментально упорядочивает общественные отношения, но без наличия институционального (правового) обеспечения национальной безопасности сложно утверждать о ее практической реализации
В юридической науке правовым средствам обеспечения национальной безопасности отводится особое место, и прежде всего в плане развития теории правовой (юридической) безопасности [13; 14]. По данной проблеме в научных исследованиях отмечается: «правовая безопасность предполагает защиту системы права, законодательства, правовой системы в целом от опасностей и угроз. И в этом смысле она как правовое явление обеспечивает безопасность всех видов безопасности. В силу этого она занимает центральное место в системе национальной безопасности» [14, с. 18]. Другие авторы исследуют «юридическую безопасность как состояние защищенности прав, свобод и интересов личности, общества и государства посредством юридической деятельности» [15, с. 547], без определения ее места в системе видов национальной безопасности. На аналогичных позициях находится и А.А. Тер-Акопов, понимающий под юридической безопасностью «...воплощенность юридической составляющей в базисные сферы развития общества». При этом правовая безопасность рассматривается им с позиции «механизма противодействия угрозам различными юридическими средствами» [14, с. 16].
Юридическую безопасность рассматривают также и с использованием метода доказательства от противного, в сопоставлении с существующими правовыми опасностями, в связи с чем предлагают выделять различные виды правовых опасностей: юридико-правовые и юридические. К первым разновидностям опасностей относят коллизии; пробелы; неконституционные законы; противоречия подзаконных нормативных правовых актов законам; отсутствие стабильности нормативных правовых актов; юридико-технические несовершенства; недостаточность или избыточность правового регулирования. Иными словами, данные опасности находятся в формальной плоскости. Другая разновидность опасностей находится в практи-
ческом аспекте, обусловлена юридической деятельностью и связана с противоправным или неэффективным правоприменением.
Несмотря на наличие определенных споров относительно понятия правовой безопасности, ученые верно приходят к мнению, что она, являясь разновидностью национальной безопасности, одновременно обеспечивает другие разновидности национальной безопасности, выступая в качестве их институциональной основы. По своей сути, институциональный аспект правовых опасностей - это одно из проявлений юридической безответственности. Однако проблема не так проста, как может показаться на первый взгляд. Правовые предписания, которые направлены на упорядочение отношений безопасности, в свою очередь, должны обеспечиваться мерами государственного принуждения, в числе которых важное место отводится юридической ответственности. Известно, что правовые предписания, не обеспеченные мерами государственного принуждения, в конечном счете превращаются в благие пожелания и декларации, не имеющие ничего общего с властной и волевой природой права.
Чтобы определить, насколько правовые предписания о национальной безопасности эффективны, необходимо обратиться к анализу приведенных выше нормативных правовых актов. Так, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (далее - Стратегия национальной безопасности), а именно в разделе, посвященном государственной и общественной безопасности, говорится о повышении социальной ответственности органов обеспечения государственной и общественной безопасности (п. 46). В пункте 47 отмечается, что «повышается уровень ответственности за коррупционные преступления». Декларативные конструкции не являются редкостью для российского законодательства, но в ряде случаев они необходимы. Однако, если преамбула к Конституции Российской Федерации обусловлена особыми свойствами политико-правового акта и употребление в ней понятия «осознания ответственности.» вполне уместно и предопределено также правовым опытом других стран, преам-
булы конституций которых содержат схожие конструкции (например, Основной закон ФРГ), то в Стратегии национальной безопасности конструкция «повышается уровень социальной ответственности» порождает ряд вопросов (например, о том, кем и как повышается; что означает высокий уровень и каков он в настоящее время; до какого предела он повышается и т.д.), ответы на которые в правовых нормах не содержатся.
Обращает на себя внимание и другое положение Стратегии национальной безопасности, в котором указывается, что «главными направлениями обеспечения государственной и общественной безопасности являются... совершенствование правового регулирования предупреждения преступности». Основной орган, который призван осуществлять совершенствование правового регулирования, - это Федеральное Собрание Российской Федерации (если не учитывать ведомственное нормотворчество). Здесь и встает вопрос об ответственности законодательного органа за свою деятельность, который неоднократно поднимался в юридической литературе. Если не принимать во внимание возможность роспуска Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, который происходит совершенно по иным основаниям, то, сколько бы ни писали ученые о парламентской ответственности, можно констатировать, что ее фактически нет.
Аналогичным образом отсутствует ответственность субъектов законодательной инициативы за несвоевременность и ненадлежащее качество представляемых законопроектов. По законам социума образовавшаяся пустота начинает заполняться иной деятельностью, а именно ведомственным нормотворчеством, которое, по своей сути, превращается в правовой тоталитаризм, то есть в «различные формы чрезмерного, избыточного правового регулирования общественных отношений» [16, с. 760]. При этом известно, что ведомственные акты отличаются наибольшей степенью дефектности, низким уровнем юридической техники и противоречивостью. Кроме того, как из общеправового принципа законности, так и из принципа законности юридической ответственности
следует, что она (юридическая ответственность) должна устанавливаться на уровне законов, а не подзаконных нормативных правовых актов.
Обратимся вновь к Стратегии национальной безопасности. На необходимость совершенствования правового регулирования в ней указывается еще как минимум три раза. Так, в разделе о повышении качества жизни указывается, что «для противодействия угрозам качеству жизни граждан органы государственной власти и органы местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества: совершенствуют защиту прав и свобод человека путем развития законодательства, судебной и правоохранительной систем». В качестве угрозы здравоохранению называется «не полностью сформированная нормативная правовая база» (п. 74). Факторами, которые негативно влияют на национальную безопасность в области науки, технологий и образования, является недостаточное развитие нормативно-правовой базы (п. 68).
Нельзя не обратить внимание на внутренние противоречия Стратегии. Множество вопросов вызывает положение о том, как органы местного самоуправления могут развивать судебную и правоохранительную системы, не входя в число органов государственной власти и в аппарат государства. Абстрактно выглядит и утверждение о недостаточности развития нормативной базы в области науки и образования. В связи с этим возникают вопросы о субъектах и видах ответственности за развитие указанной нормативной правовой базы, а также о том, каким образом она должна развиваться, и что такое, по своей сути, «развитие».
Несомненно, что образование и культура находятся в одном ряду, так как без культуры не может быть качественного образования, а без образования - высокой культуры. В связи с этим вызывает вопросы отдельное изложение в Стратегии национальной безопасности разделов, посвященных культуре и образованию. Например, отмечается: «основой общероссийской идентичности народов Российской Федерации является исторически сложившаяся система единых духовно-нравственных и культурно-исторических
ценностей, а также самобытные культуры многонационального народа Российской Федерации как неотъемлемая часть российской культуры» (п. 77).
Обращает на себя внимание п. 79 Стратегии национальной безопасности, в котором к числу угроз национальной безопасности в области культуры отнесены размывание традиционных российских духовно-нравственных ценностей и ослабление единства многонационального народа. Российское высшее образование в целом и юридическое в частности имеет глубокие исторические корни, в нем отражается идентичность нашей нации, культурные и исторические ценности, особенности правовой системы.
В разделе Стратегии национальной безопасности, посвященном экологии живых систем и рациональному природопользованию, вообще не упоминается о совершенствовании нормативно-правовой базы и ответственности за реализацию данного раздела. Между тем авторами статьи ранее уже указывалось, что в сфере рационального природопользования необходимо развивать систему не только негативных, но и поощрительных санкций, стимулируя тем самым позитивную юридическую ответственность субъектов общественных отношений. Складывается впечатление, что с нормативным регулированием охраны природы в Российской Федерации все проблемы разрешены. Однако обращение к статистике показывает, что в России от онкологических заболеваний в 2017 году умерло 290 662 человека, а в 2018 году - 293 704 человека*. Число смертей от сердечно-сосудистых заболеваний составило 453 306. Общеизвестно, что основным фактором, провоцирующим онкологические и сердечно-сосудистые заболевания, является неблагоприятная экологическая обстановка. Только по показателю выбросов оксида углерода Российская Федерация находится на первом месте в Европе; при меньшем количестве автотранспорта он выше, чем в ФРГ, в 5,5 раза.
В Российской Федерации вновь наметилась тенденция к увеличению смерт-
ности, которая превысила рождаемость. Убыль населения в результате смертности за 2018 год составила 224 566 человек. Для сравнения: прирост населения в 1990 году составил 332 865 человек, а на «пике» развитого социализма в 1980 году - 677 024 человека**. Высокая смертность населения и его убыль находятся в прямой зависимости от состояния качества жизни и уровня здравоохранения. По сравнению с европейскими странами остается невысокой и средняя продолжительность жизни среди мужчин. В 2017 году она составила 66 лет. При этом средняя продолжительность жизни, согласно существующим методикам, не означает равенства среднему возрасту умерших за тот или иной год.
По заявлению вице-премьера Т. Голиковой, за четыре месяца 2019 года естественная убыль населения в стране составила порядка 149 000 человек, и это говорит о снижении рождаемости, а также о том, что «.смертность снижается не такими, как нам хотелось бы, темпами»***. Отсутствие реальной, а не декларативной ответственности за качество жизни, здравоохранение представляет угрозу правовой безопасности, а следовательно, и национальной безопасности. Все взаимосвязано и предельно просто. Россия - страна с огромной территорией, убыль населения может привести к невозможности контролировать, обеспечивать безопасность границ, отражать внешние агрессии, осуществлять таможенный контроль, пресекать контрабанду и т.д.
Возникает вопрос и о степени обязательности реализации Стратегии национальной безопасности. Так, в п. 108 данного нормативного правового акта указано: «Положения настоящей Стратегии обязательны для выполнения всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления и являются основой для разработки и корректировки документов стратегического планирования и программ в области обеспечения национальной безопасности и социально-экономи-
* Федеральная служба государственной статистики Российской Федерации: официальный сайт. 11К1_: http://www.gks.ru
** Федеральная служба государственной статистики Российской Федерации: официальный сайт.
*** Известия: официальный сайт. URL: https://iz.ru/895309/2019-07-02
ческого развития Российской Федерации, а также документов, касающихся деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления».
Для обеспечения обязательности выполнения положений Стратегии национальной безопасности представляется необходимым ее подкрепление механизмом государственного принуждения, а дополнительно - и стимулирующими поощрительными мерами. В субординационных зависимостях со Стратегией национальной безопасности находится Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»* (далее - Федеральный закон «О стратегическом планировании»), на основе которого и разрабатывается Стратегия национальной безопасности.
Согласно ст. 7 Федерального закона «О стратегическом планировании» ответственность выступает принципом планирования. При этом законодатель дает ее дефиницию: «участники стратегического планирования несут ответственность за своевременность и качество разработки и корректировки документов стратегического планирования, осуществления мероприятий по достижению целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и за результативность и эффективность решения задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации». В идеале закон должен характеризоваться высоким уровнем юридической техники, но в данном определении усматривается тавтология и обычная декларация. Понятие ответственности некорректно раскрывать посредством указания на то, что «участники несут ответственность». Длительное перечисление того, за что несут ответственность субъекты, не привносит ясности. Употребление терминов «своевременность», «качество», «результативность» и «эффективность» не разрешает существующих проблем. Даже специалисту сложно разобраться и уяс-
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3378.
нить, в чем состоит отличие результативности от эффективности. Однако главное кроется в том, что в законе не раскрывается, какую именно ответственность несут субъекты. Складывается впечатление, что имеется в виду только позитивная юридическая ответственность. Однако она бессильна и неэффективна, если не обеспечивается мерами негативной юридической ответственности.
Второй раз в Федеральном законе «О стратегическом планировании» говорится об ответственности в ст. 45 (ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования). Однако это не спасает закон от необеспеченности мерами юридической ответственности, так как норма сконструирована по типу бланкетной и декларативной, а также слабо согласуется с другими статьями данного закона и с иными нормативными правовыми актами. В ней указано: «лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования, несут дисциплинарную, гражданско-правовую и административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Положения статьи порождают множество вопросов. Во-первых, не ясно, об ответственности за какие деяния идет речь: за реализацию стратегий и других документов стратегического планирования или за саму разработку различных документов. М.М. Поляков и Е.С. Окрокова полагают, что анализируемая норма распространяет свое действие как на процесс составления программных документов, так и на достижение целевых показателей. Однако они отмечают аморфность данной нормы и необходимость нормативного закрепления классификации проступков в сфере планирования и достижения целевых показателей. Ими указывается, что к числу первоочередных задач относится: «наличие нормативно закрепленной дисциплинарной ответственности за пренебрежение государственными приоритетами, недостижение стратегических целей и задач, некорректную разработку стратегий, планов и программ позволит придать ре-
альную силу документам стратегического планирования и осуществлять полноценный контроль» [17, с. 65].
К решению данной проблемы необходим масштабный подход. В связи с этим представляется целесообразной разработка кодекса о дисциплинарных правонарушениях, который регламентировал бы ответственность государственных служащих различных категорий, и не только гражданских, за различные разновидности дисциплинарных правонарушений. О декларативности нормы, закрепленной в ст. 45 Федерального закона «О стратегическом планировании», свидетельствует и фактическое отсутствие гражданско-правовой ответственности за нарушения в сфере стратегического планирования. Такой вывод можно сделать на основании того, что общая норма о возмещении вреда, закрепленная в ст. 1069 ГК РФ, не адаптирована под случаи нарушения законодательства о стратегическом планировании.
Другой аспект дефектности подчеркивает некорректное название данной статьи, из которого вытекает, что ответственность устанавливается только за разработку документов стратегического планирования. Однако согласно тексту статьи ответственность предусмотрена как за разработку, так и за исполнение документов стратегического планирования. Не согласуется название статьи и с принципом ответственности, который закреплен в Федеральном законе «О стратегическом планировании», так как из него следует, что ответственность возможна не только за разработку, но и за исполнение.
Статья 45 противоречит и ст. 9 анализируемого закона (участники стратегического планирования). К числу участников стратегического планирования отнесены только государственные органы, но не должностные лица государственных органов. В связи с этим неудивительно, что и в КоАП РФ не предусмотрена ответственность за нарушение законодательства в сфере стратегического планирования. Об ответственности в сфере стратегического планирования также упоминается в ст. 12 Федерального закона «О стратегическом планировании»: «руководители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления несут ответственность за достоверность и своевременность представления информации для государственной регистрации документов стратегического планирования». Из текста статьи остается неясным, какую именно (моральную или юридическую) ответственность несут указанные лица. И если речь идет о юридической ответственности, то какую из ее разновидностей.
В завершение статьи необходимо сделать ряд выводов и обобщений.
Правовая безопасность, являясь разновидностью национальной безопасности, обеспечивает последнюю юридическими предписаниями, регламентируя ее осуществление и реализацию. Вместе с тем для реализации правовой безопасности, а следовательно, и национальной, необходимы средства государственного принуждения, в том числе и в виде юридической ответственности не только подвластных, но и властвующих субъектов, без наличия которой предписания, закрепленные в стратегиях и иных подзаконных актах, регламентирующих национальную безопасность, превращаются в декларации.
Анализ Стратегии национальной безопасности показывает декларативность закрепления в ней юридической ответственности, а также отсутствие в последней четких ориентиров для направлений деятельности по совершенствованию юридической ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности. Но самое главное, что у законодателя нет обязанности обеспечивать посредством правотворческой деятельности национальную безопасность. Создающийся вакуум «компенсируется» ведомственным нормотворчеством, характеризующимся низким качеством юридической техники, противоречием принимаемых на этом уровне актов вышестоящим нормативным правовым актам. Подзаконное нормотворчество в итоге приводит к за-регламентированности общественных отношений, воспроизводству бюрократии, но не к достижению поставленных целей и задач.
Как Стратегия национальной безопасности, так и Федеральный закон «О стратегическом планировании» содержат декларативные предписания о юридической ответственности органов государственной
власти и их должностных лиц в виде бланкетных норм, которые не находятся в связях координации или субординации с теми нормативными актами, к которым они отсылают. Кроме того, как Стратегия национальной безопасности, так и указанный выше закон характеризуются внутренними противоречиями, рассогласованностью перечня субъектов, участвующих в стратегическом планировании, с субъектами, которые реализуют запланированные цели и задачи. Фактически административная, дисциплинарная и гражданско-правовая ответственность государственных органов и их должностных лиц не имеет реального характера. Отсутствует и ответственность законодательных органов за совершенствование законодательства в сфере национальной безопасности, в том числе и юридической ответственности.
Отсутствие юридической ответственности либо ее декларативность означают проявление юридической безответственности государственных органов и их должностных лиц как за само планирование, так и за реализацию Стратегии национальной безопасности. Фактически развитыми являются институты юридической ответственности, направленные на обеспечение национальной безопасности посредством регулирования поведения обычных граждан, которые не наделены властными полномочиями. Юридическая безответственность не только обусловливает недостижение поставленных целей, но и приводит к различного рода злоупотреблениям в виде представления ложной информации, что порождает иллюзию достигнутых результатов и новый круг безответственности субъектов.
Список литературы
1. Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. 400 с.
2. Феофанов К.А. Социальная аномия: обзор подходов американской социологии // Социологические исследования. 1992. N 5. С. 30-41.
3. Кара-Мурза С.Г. Аномия в России: причины и проявления. М.: Научный эксперт, 2013. 264 с.
4. Бороздина М.С. Институты юридической аномии и правового нигилизма в либерально-демократической модернизации российской государственности // Философия права. 2009. N 3. С. 121-124.
5. Маркин А.В. Фатальная природа безответственности // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Сер.: Юридические науки. 2011. N 1 (4). С. 80-83.
6. Поляков С.Б. Антизаконодательство как результат безответственности судебной власти // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Сер.: Юридические науки. 2017. N 3. С. 34-37.
7. Бондарев А.С. Юридическая ответственность и безответственность - стороны правовой культуры и антикультуры субъектов права. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2008. 187 с.
8. Липинский Д.А., Мусаткина А.А., Чуклова Е.В. Альтернативные санкции в российском праве. М.: Инфра-М, 2018. 184 с.
9. Липинский Д.А. Юридическая ответственность и безответственность как парные юридические категории // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2019. N 2 (48). С. 6-25.
10. Липинский Д.А., Мусаткина А.А. Социальная и гуманистическая направленность в стратегиях национальной безопасности России и Германии: сравнительный политико-правовой анализ // Сравнительная политика. 2019. N 3. С. 58-73.
11. Нестеров В.Н. Образование и национальная безопасность // Вестник Военного университета. 2009. N 2. С. 31-35.
12. Шабуров А.С. Правовая безопасность в системе национальной безопасности // Вестник ЮжноУральского государственного университета. Сер.: Право. 2015. N 3. С. 23-30.
13. Фомин А.А. Юридическая безопасность субъектов российского права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2005. 58 с.
14. Тер-Акопов А.А. Юридическая безопасность человека в Российской Федерации (основы концепции) // Государство и право. 2001. N 9. С. 11-18.
15. Галузин А.Ф. О соотношении понятий «квазиправовая юриспруденция», «юридическая и правовая безопасность» // Инновации в государстве и праве: материалы Всероссийской научно-практической конференции. Ч. 1. Н. Новгород: Изд-во Нижегородского ун-та, 2007. С. 547-549.
16. Толстик В.А. Правовой тоталитаризм: стратегия правотворчества или движение по инерции // Юридическая техника. 2015. N 9. С. 759-763.
17. Поляков М.М., Окрокова Е.С. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих за нарушение законодательства в сфере стратегического планирования // Актуальные проблемы российского права. 2018. N 8. С. 63-71.
References
1. Lipinskiy D.A. Legal liability issues. St. Petersburg, Yurid. tsentr Press Publ., 2004. 400 p. (In Russ.).
2. Feofanov K.A. Social anomie: a review of the approaches of American sociology. Sociological studies, 1992, no. 5, pp. 30-41. (In Russ.).
3. Kara-Murza S.G. Anomie in Russia: causes and manifestations. Moscow, Nauchniy ekspert Publ., 2013. 264 p. (In Russ.).
4. Borozdina M.S. Institutions of legal anomie and legal nihilism in the liberal-democratic modernization of Russian statehood. Philosophy of Law, 2009, no. 3, pp. 121-124. (In Russ.).
5. Markin A.V. The fatal nature of irresponsibility. Science Vector of Togliatti State University. Series: Jurisprudence, 2011, no. 1 (4), pp. 80-83. (In Russ.).
6. Polyakov S.B. Anti-law as a result of the irresponsibility of the judiciary. Science Vector of Togliatti State University. Series: Jurisprudence, 2017, no. 3, pp. 34-37. (In Russ.).
7. Bondarev A.S. Legal responsibility and irresponsibility are the sides of legal culture and anti-culture of legal entities. St. Petersburg, Yurid. tsentr Press Publ., 2008. 187 p. (In Russ.).
8. Lipinskiy D.A., Musatkina A.A., Chuklova E.V. Alternative sanctions in Russian law. Moscow, Infra-M Publ., 2018. 184 p. (In Russ.).
9. Lipinskiy D.A. Legal liability and irresponsibility as paired legal categories. Legal science and law enforcement practice, 2019, no. 2 (48), рр. 6-25. (In Russ.).
10. Lipinskiy D.A., Musatkina A.A. Social and humanistic orientation in the national security strategies of Russia and Germany: a comparative political and legal analysis. Comparative policy, 2019, no. 3, pp. 58-73. (In Russ.).
11. Nesterov V.N. Education and national security. Bulletin of the Military University, 2009, no. 2, pp. 31-35. (In Russ.).
12. Shaburov A.S. Legal security in the national security system. Bulletin of the South Ural State University. Series. Right, 2015, no. 3, pp. 23-30. (In Russ.).
13. Fomin A.A. Legal security of subjects of Russian law. Autoabstract Doct. Diss. Saratov, 2005, 58 p. (In Russ.).
14. Ter-Akopov A.A. Legal human security in the Russian Federation (basic concept). State and law, 2001, no. 9, pp. 11-18. (In Russ.).
15. Galuzin A.F. On the relationship between the concepts of "quasi-legal jurisprudence", "legal and legal security". Innovations in the state and law: materials of the All-Russian scientific-practical conference. Part 1. N. Novgorod, University Publishing House of Nizhny Novgorod, 2007. Pp. 547-549. (In Russ.).
16. Tolstik V.A. Legal totalitarianism: the strategy of law-making or the inertial movement. Juridical Technigues, 2015, no. 9, pp. 759-763. (In Russ.).
17. Polyakov M.M., Okrokova E.S. Disciplinary responsibility of civil servants for violation of legislation in the field of strategic planning. Actual problems of Russian law, 2018, no. 8, pp. 63-71. (In Russ.).
