CC BY
149
18 1. МАТЕРИАЛЫ «КРУГЛОГО СТОЛА»
УДК 343.9 ББК 67.51
С.У. Дикаев*
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОцЕНКА ИНОСТРАННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА В ИЗБИРАТЕЛЬНЫй ПРОцЕСС СУВЕРЕННОГО ГОСУДАРСТВА
Аннотация: Привлечение к уголовной ответственности должностных лиц иностранных государств по нормам УК РФ за вмешательство в избирательный процесс и иные внутриполитические дела России могло бы быть серьёзным сдерживающим фактором такого вмешательства.
Ключевые слова: агрессия; вмешательство в избирательный процесс; международное право.
S.U. Dikaev
LEGAL vIEW ON FOREIGN INTERFERENCE IN THE ELECTORAL PROCESS Of A SOvEREIGN STATE
Summary: Under the Russian Criminal Code, bringing prosecution against foreign functionaries for the interference in the electoral process and other Russian domestic policy issues could be a deterrent to such interference.
Key words: aggression; interference in the electoral process; international law
Тема для обсуждения на «круглом столе» Санкт-Петербургского международного криминологического клуба была сформулирована задолго до декабрьских выборов в Государственную думу Российской Федерации и объявления даты выборов президента нашей страны. Последовавшие за выборами в Государственную думу России массовые выступления граждан, сопровождаемые заявлениями государственных деятелей США и Евросоюза, подтвердили правильность политики Клуба по определению тематики и составлению календаря его мероприятий. Эти выборы отчётливо показали, что проблема иностранного вмешательства в политику суверенного государства актуальна не только для так называемых «третьих стран», но и для Российской Федерации.
Особенно неприемлемой представля-
* Салман Умарович Дикаев — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права Санкт-Петербургского университета МВД России, соучредитель Санкт-Петербургского международного криминологического клуба (Санкт-Петербург, Россия). E-mail: [email protected]
© С.У. Дикаев, 2012
ется реакция государственных деятелей зарубежных стран по поводу соблюдения ЦИК процедур регистрации кандидатов на должность президента России. Здесь имеются в виду заявления официальных должностных лиц госдепа США и ЕС. Как известно, Х. Клинтон, не дожидаясь подсчёта голосов, заявила, что выборы в Государственную думу России «...были несвободными и несправедливыми...». За этим заявлением последовали массовые выступления граждан в различных городах России. А Верховный представитель Евросоюза Кэтрин Эштон потребовала зарегистрировать кандидатом в президенты РФ выдвиженца «Яблока» Григория Явлинского, которому ЦИК отказал в регистрации из-за наличия порядка 26 % подписей, признанных недействительными.
На заявление К. Эштон отреагировал официальный представитель МИД России А. Лукашевич, заявивший, что она в своих высказываниях перешла грань допустимого, посчитав себя вправе вмешиваться во внутренние дела суверенного государства и наставлять российские власти, как именно выстраивать «повестку перемен».
Такого рода заявления чиновников МИД России вряд ли смогут в будущем оградить Россию от вмешательств в её внутренние дела. Нам нужна надежная правовая защита своего суверенного права, для чего необходима правовая оценка такого рода заявлениям. О необходимости правовой оценки давления госдепа США и ЕС на избирательную систему России заявил и председатель Центризбиркома В. Чуров. В интервью от 3 февраля он подтвердил, что в ходе президентской кампании избирательные органы России испытывают серьёзное давление извне. «Нужна оценка с международной правовой точки зрения этих фактов, равно как и призывов к избирательным комиссиям нарушать закон, действовать не по закону, а исходя из политической целесообразности. К сожалению, мы постоянно сталкиваемся с такими призывами», — заключил он.
При кажущейся безобидности заявлений и поучений надо учитывать, что они сами образуют признаки преступления, предусмотренного ст. 141 УК РФ, и могут спровоцировать внутри страны массовые беспорядки, проявления экстремизма, терроризма и даже вооружённого мятежа. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации1 попытки использования терроризма как инструмента вмешательства во внутренние дела государств рассматривает как одну из основных тенденций современного терроризма.
Такие заявления исходят от официальных лиц ЕС и США. Соответственно, выражая позицию государств ЕС и США, они вредят межгосударственным отношениям России с этими странами, поскольку посягают на принципы невмешательства во внутренние дела суверенного государства. В Военной доктрине РФ, утверждённой в начале 2010 г., в пункте 8 вмешательство во внутренние дела Российской Федерации и её союзников рассматривается в числе основных внешних военных опасностей.2
1 Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 05.10.2009) // Российская газета. — 2009. — 20 октября.
2 Указ Президента РФ от 05.02.2010 № 146 «О
Военной доктрине Российской Федерации» // Российская газета. — 2010. — 10 февраля.
Основной международный документ
— Устав ООН — исключает возможность использования его положений для вмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства (п. 7 ст. 2). Значит, Устав ООН не предусматривает какую-либо возможность такого рода вмешательств, за исключением случаев применения принудительных мер на основании главы VII Устава. Это случаи, когда Совет безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и даёт рекомендации или решает вопрос о том, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.
В Декларации ООН 1981 года «О недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств»3 вышеприведённая позиция ООН, закреплённая в Уставе, нашла своё очередное подтверждение. В преамбуле Декларации указано, что «.в соответствии с Уставом Организации объединённых наций ни одно государство не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела какого-либо другого государства...».
В Декларации также отмечается, что полное соблюдение принципа отказа от интервенции и невмешательства во внутренние и внешние дела государств имеет важнейшее значение для поддержания международного мира и безопасности. Цели ООН могут быть достигнуты лишь в условиях, при которых народы пользуются свободой, а государства пользуются суверенным равенством и полностью соблюдают требования этих принципов в своих международных отношениях. Признаётся, что любое нарушение принципа отказа от интервенции и невмешательства создаст угрозу свободе народов, суверенитету, политической независимости и территориальной неприкосновенности государств,
3 Декларация о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств. (Принята 09.12.1981 Резолюцией 36/103 на 36-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Действующее международное право. Т. 1. — М.: Московский независимый институт международного права, 1996. — С. 99—102.
20 1. МАТЕРИАЛЫ «КРУГЛОГО СТОЛА»
их политическому, экономическому, социальному и культурному развитию, а также поставит под угрозу международный мир и безопасность.
Государства-подписанты Декларации торжественно заявили, что ни одно государство или группа государств не имеет права осуществлять интервенцию или вмешательство в любой форме или по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела других государств. Сформулировав принцип отказа от интервенции и невмешательства во внутренние и внешние дела государств, договаривающиеся стороны взяли на себя обязательства, в числе которых:
— воздерживаться от любых действий или попыток в какой бы то ни было форме или под каким бы то ни было предлогом дестабилизировать или подрывать стабильность другого государства или любого из его институтов;
— воздерживаться от оказания содействия, поощрения или поддержки, прямо или косвенно, мятежной или сепаратистской деятельности в других государствах под каким бы то ни было предлогом, или от каких-либо действий, направленных на нарушение единства или подрыв, или свержение политического строя других государств;
— воздерживаться от любых клеветнических кампаний, оскорбительной или враждебной пропаганды с целью осуществления интервенции или вмешательства во внутренние дела других государств;
— воздерживаться от организации, обучения, финансирования или вооружения политических и этнических групп на своих территориях или территориях других государств с целью осуществления подрывной деятельности, создания беспорядков или волнений в других странах.
Международное сообщество и раньше обращало своё внимание на проблему вмешательства во внутренние дела суверенного государства. Будучи озабоченной серьёзностью международного положения и растущей угрозой всеобщему миру в связи с вооружённым вмешательством и другими формами прямого или косвенного вмешательства, «угрожающего суверенной право субъектности и политической неза-
висимости государств», ООН в 1965 году приняла Декларацию «О недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета».4 В Декларации государства-подписанты провозгласили, что:
— никакое государство не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела другого государства. Вследствие этого осуждаются не только вооружённое вмешательство, но также все другие формы вмешательства и всякие угрозы, направленные против право субъ-ектности государства или против его политических, экономических и культурных элементов;
— ... все государства должны также воздерживаться от того, чтобы организовывать, помогать, создавать, финансировать, поощрять или допускать вооружённую, подрывную или террористическую деятельность, направленную на изменение строя другого государства путём насилия, а также от вмешательства во внутреннюю борьбу в другом государстве.
В Декларации нашло закрепление неотъемлемое право каждого государства выбирать свою политическую, экономическую, социальную и культурную систему без вмешательства в какой-либо форме со стороны какого бы то ни было другого государства.
В 1970 году в другой Декларации ООН5 была произведена кодификация принципов, в числе которых принцип невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого другого государства.
Этот принцип предполагает, что:
— ни одно государство или группа го-
4 Декларация о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета. (Принята 21.12.1965 Резолюцией 2131 (XX) на 20-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Сайт КонсультантПлюс.
5 Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций. (Принята 24.10.1970 Резолюцией 2625 (XXV) на 1883м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. — М.: БЕК, 1996. — С. 2—8.
сударств не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине по внутренние и внешние дела любого другого государства;
— каждое государство обладает неотъемлемым правом выбирать себе политическую, экономическую, социальную и культурную систему без вмешательства в какой-либо форме со стороны какого бы то ни было другого государства.
Как показала реальность, эти и другие декларации, как и сам Устав ООН не являются для государств-агрессоров чем-то непреодолимым. Они не смогли удержать государства не только от вмешательства в избирательные процессы в суверенных государствах, но и не стали серьёзным препятствием на пути интервенции, оккупации и даже геноцида. В последние два десятилетия международное право и международные организации, вовлечённые в процесс глобализации, стали без особого прикрытия использоваться глобальной американизированной преступ-ностью6 для легализации грубого вмешательства во внутренние дела суверенных государств, что хорошо видно на примерах Югославии, Ирака, Ирана, Ливии и Сирии, где посредством ООН и его Совета Безопасности, МАГАТЭ, ЛАГ, ЕС, МУС в нарушении многочисленных Конвенций и Деклараций сурово караются непокорные, стираются государственные границы между покорёнными, ослабляются национальные валюты и др.
Очевидно, что процессы глобализации и построения всемирного государства будут и дальше последовательно ослаблять национальный суверенитет, а реальная власть будет переходить к транснациональным корпорациям (ТНК) и международным, наднациональным организациям. Эти процессы невозможны без вмешательства этих глобалистских структур во внутренние дела юридически пока ещё независимых государств. Д.А. Шестаков назвал такую власть глобальной олигархической властью.7
6 Шестаков Д.А. Агрессия против суверенной Ливии, набросок формул обвинения // Криминология: вчера, сегодня, завтра. — 2011. — № 4 (23). — С. 10—15.
7 Шестаков Д. А. Преступное вмешательство в
политику суверенного государства: криминологи-
Попытки принизить роль суверенного государства как основополагающего элемента международных отношений, ввести в практику разделение государств на категории с различным объёмом прав и обязанностей несут в себе угрозу подрыва международного правопорядка. Такие попытки чреваты произвольным вмешательством во внутренние дела суверенных государств, что в Концепции внешней политики Российской Федерации8 рассматривается как современная мировая тенденция. Она сложилась, несмотря на действие норм международного права, а его игнорирование привело к тому, что ООН и Совет Безопасности не способны больше обеспечивать суверенитет и территориальную целостность государств.
Возникает необходимость признания на международном уровне того, что государства больше не могут рассчитывать на международную защиту своего суверенитета. Это позволит ввести компенсирующие нормы в национальное законодательство, призванное обеспечить безопасность, суверенитет и государственную целостность, в том числе и посредством ограничения действия правового иммунитета иностранных государственных деятелей.
Надо отметить, что вопросы преступности политических деятелей и их ответственности за эти преступления представляют проблему для криминологического анализа. Ещё сложнее квалифицировать политические заявления, политически мотивированные насильственные действия внутри страны, даже если они образуют состав какого-либо преступления. Например, невозможно в рамках национального законодательства привлечь к уголовной ответственности за геноцид, развязывание и ведение агрессивной войны и др. политических деятелей. Даже экстремистские высказывания и заявления политических деятелей рассматриваются как извиняю-
ческие вопросы. Криминология: вчера, сегодня, завтра. — 2012. — № 3 (26); Его же: Планетарная олигархическая преступная деятельность: девятый уровень преступности // Криминология: вчера, сегодня, завтра. — 2012. — № 2 (25). — С. 12—22.
8 Концепция внешней политики Российской Федерации (утв. 12.07.2008 года, № Пр-1440) // Сайт КонсультантПлюс.
22 1. МАТЕРИАЛЫ «КРУГЛОГО СТОЛА»
щие, если произносятся в процессе избирательной кампании (человеку надо, чтобы его избрали). В отношении подобного рода деяний политических деятелей национальное законодательство бессильно, так как для его применения нужна политическая воля определённых должностных лиц. Да и международное уголовное право имеет ограничение в действии и применяется избирательно тогда, когда это выгодно доминантам мировой политики. М. Каддафи обвиняют в геноциде собственного народа. А Б. Абама, А. Меркель, Н. Саркози, Д. Ке-мерон и др., спровоцировавшие массовые беспорядки в Ливии и использовавшие их для агрессии, приведшей к массовой гибели ливийских граждан и уничтожению экономики страны (что является международным преступлением (п. «с» ч.1 ст. 5 Римского статута9)), не подсудны ни по своему национальному, ни по международному уголовному праву.
Ещё сложнее применить нормы национального уголовного права к политическим деятелям иностранного государства. На этом пути возникает несколько проблем. Одна из них — их недоступность для национального законодательства ввиду иммунитета, которым обладают политики такого уровня, как Х. Клинтон и К. Эштон.
Формально-юридически предоставление служебного иммунитета означает, что лицо, пользующееся им, освобождается от уголовной, гражданской и административной юрисдикции государства пребывания в отношении действий, совершаемых при исполнении служебных обязанностей. Если же правонарушение совершено не при исполнении служебных обязанностей, данное лицо может быть привлечено к ответственности в стране пребывания, но только «на основании постановлений судебных властей».10
9 Римский статут Международного уголовного суда. (Вместе с «Пособием для ратификации и имплементации...») (Принят в г. Риме 17.07.1998 года Дипломатической конференцией полномочных представителей под эгидой ООН по учреждению Международного уголовного суда) // Сайт Кон-сультантПлюс.
10 Плотникова О.В. Консульские отношения и консульское право. — М.: Норма, 1998. — С. 75.
Если говорить о доктрине международного права в целом, то можно отметить отсутствие универсального подхода к проблеме служебного иммунитета как государств, так и его должностных лиц. Эта же проблема прослеживается и при анализе договорных и законодательных норм, а также консульской практики различных государств. В целом вопросы относительно служебного иммунитета зачастую вызывают конфликтные ситуации в консульских отношениях двух государств. Чтобы избежать такого рода конфликтов Консульский устав Российской Федерации устанавливает правило, согласно которому консульские должностные лица и члены их семей обязаны соблюдать законы и правила государства пребывания, уважать местные обычаи и воздерживаться от любых действий, которые могут рассматриваться как вмешательство во внутренние дела государства пребывания (ч. 2 ст. 15).11
В данном правиле находит отражение общепризнанный принцип международного права невмешательства во внутренние дела государства и уважение государственного суверенитета. Если данный принцип нарушается кем-либо из консульских должностных лиц, то такое лицо может быть объявлено государством пребывания персоной нон грата.12
Таким образом, существуют случаи, когда лицо, обладающее иммунитетом и совершившее преступление, находясь на территории действия иностранного уголовного закона, имеет хоть какое-то законодательное регулирование. Однако иммунитет главы иностранного государства от юрисдикции иного государства не гарантирован ни международным договором, ни каким-либо иным правовым документом. Такие случаи решаются посредством международно-правового обы-
11 Федеральный закон от 05.07.2010 года № 154-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «Консульский устав Российской Федерации» // СЗ рФ. — 2010. — № 28.
— Ст. 3554.
12 Венская конвенция о консульских сношениях. (Вместе с «Факультативным протоколом о приобретении гражданства», «Факультативным протоколом
об обязательном разрешении споров»). (Заключена в г. Вене 24.04.1963) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. — М.: БЕК, 1996.
— С. 207—209.
чая выступающего против привлечения к ответственности действующих глав государств в уголовных судах иностранного государства. Но этот обычай тоже понимается неоднозначно и применяется избира-тельно.13
Национальное законодательство России тоже не может защитить её суверенитет от вмешательств высших должностных лиц США и ЕС в избирательный процесс, хотя такое вмешательство образовывает состав преступления (ч. 3 ст. 141 УК РФ).
Напомню, что часть 3 ст. 141 УК РФ предусматривает ответственность за вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума её полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на её решения, а именно требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, списков кандидатов, подсчёта голосов избирателей, участников референдума и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенции избирательной комиссии ...
Россия, как и другие государства, по фактам вмешательства во внутренние дела может только делать заявления и выражать ноту протеста. Но при определённых условиях возможна и уголовная ответственность (конечно, при условии отказа от международно-правового обычая об
иммунитете). Часть 3 ст. 12 УК РФ предусматривает возможность привлечения к ответственности иностранных граждан и не проживающих постоянно в Российской Федерации лиц без гражданства, совершивших преступление хотя и вне пределов Российской Федерации, если преступление направлено против интересов России либо гражданина России или постоянно проживающего в России лица без гражданства, если они не были осуждены в иностранном государстве и привлекаются к уголовной ответственности на территории Российской Федерации.
Соответственно, если не истекут давностные сроки, то иностранные политики могут быть привлечены к ответственности по УК России, когда они сложат свои полномочия и будут выведены из-под иммунитета и окажутся на территории действия УК РФ. Часть 3 ст. 141 относится к категории средней тяжести, а давностные сроки привлечения к уголовной ответственности составляют 6 лет. Этот срок достаточен, однако, его течение можно законодательно приостановить или увеличить, изменив категорию преступления.
Практика международного права не знает таких прецедентов, однако, представляется, что само возбуждение уголовного дела по нормам УК России или даже сама возможность этого в связи с вмешательством во внутренние дела могло бы быть серьёзным сдерживающим фактором.
13 Решение Европейского суда по правам человека от 04.10.2006 «По вопросу приемлемости жалобы № 76642/01 «Ассоциация «СОС Аттента»
(Association SOS Attentats) и Беатрикс де Боэри (Beatrix de Boery) против Франции» // Сайт Кон-сультантПлюс.
