CC BY
118
* МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО *
Упреждающие меры в свете современного международного права
Ю. С. Горбунов
В последнее время приобрела актуальность проблема правомерности упреждающих и превентивных силовых действий и вооруженных ударов как ответ на новые угрозы, исходящие от современного терроризма, в том числе в отношении террористических организаций, находящихся на территории иностранных государств.
В юридической литературе идет активное обсуждение этой проблемы1 . От ее цивилизованного реше-
Горбунов Юрий Сергеевич — доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ (Москва).
1 См., например: Прокофьев Н. В. К вопро-
су о борьбе с международным терроризмом на территории иностранных государств // Московский журнал международного права, 2003. № 1. С. 40—60; Гольцов С. Д., Малеев Ю. Н. Применение вооруженной силы государствами как мера превентивной защиты ad hoc от внешней угрозы. // Московский журнал международного права, 2004, № 4. С. 45—58; Скотников Л. А. Право на самооборону и новые императивы безопасности // Международная жизнь. 2004. № 9; Котляр В. С. Право на превентивную самооборону и современное международное право // Государство и право, 2005, № 10. С. 73—83; Абашидзе А. X. Международно-правовые проблемы вмешательства // Московский журнал международного права, 2006. № 1. С. 360—373; Тузмухамедов Б. Р. К вопросу об упреждении силой // Московский журнал международного права, 2006. № 1. С. 374—384; Котляр В. С. Международное право и современные стратегические концепции США и НАТО: Автореф. дис. ...
ния, как представляется, во многом будет зависеть дальнейшее развитие мирового сообщества в целом и упрочение Организации Объединенных Наций в частности.
Рассмотрение этой проблемы, по нашему мнению, должно осуществляться комплексно: с лингвистических, исторических, политических и юридических позиций, причем в последнем случае она должна исследоваться в контексте следующих международно-правовых аспектов — принципов, закрепленных в Уставе ООН: добросовестного выполнения принятых на себя обязательств по Уставу ООН, неприменения силы или угрозы силой, невмешательства в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государства, права на самооборону, а также в свете глобальности угроз, исходящих от современного терроризма.
Сегодня очевидно, что терроризм превратился в глобальную угрозу современности, требующую адекватного ответа со стороны каждого государства, мирового сообщества и СБ ООН в частности. Вместе с тем в настоящее время главная и основная террористическая угроза исходит не от государства,
д-ра. юрид. наук. М., 2007; Мищенко В. А. Международно-правовые аспекты принятия упреждающих индивидуальных внешних вооруженных акций государствами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Leeden M. The War against the Terror Masters, N. Y., 2002; и др.
а от не имеющих международной правосубъектности организаций, объекты или члены которых находятся на национальной территории конкретных государств — субъектов международного права. При этом подобные организации могут как поддерживаться государством, на территории которого они находятся, так и не получать никакой поддержки, осуществляя свою деятельность в том числе конспиративно. Указанные обстоятельства, как мы увидим далее, имеют важное значение для организации противодействия терроризму.
Отечественный исследователь В. С. Котляр указывает: из ст. 2 и других положений Устава ООН следует, что обязательство государств — членов ООН воздерживаться от угрозы силой или ее применения не носит абсолютного характера — оно ограничивается случаями, когда речь идет о применении силы или угрозе ею против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства или каким-либо другим образом в целях, несовместимых с целями ООН. Следовательно, Устав ООН различает законные случаи применения государствами силы в своих международных отношениях (когда применение силы совместимо с целями ООН) и незаконные (когда оно несовместимо с этими целями). В самом Уставе ООН термины «законное» и «незаконное» применение силы не используются, однако их ввел в оборот ряд резолюций и деклараций, принятых Генеральной Ассамблеей ООН (ГА ООН). Именно эта терминология использована, например, в Декларации от 24 октября 1970 г. (2625 (XXV) о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии Уставом ООН2 (далее — Декларация ГА ООН), в ре-
2 Официальные отчеты ГА ООН. 25 сессия. Дополнение № 28 (А/8028). С. 153.
золюции ГА ООН от 14 декабря 1974 г. об определении агрессии, в Декларации ООН 1987 г. об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях3.
Что касается исторического среза проблемы односторонних упреждающих и превентивных силовых действий и вооруженных ударов, то она существует давно. Достаточно вспомнить историю выработки определения агрессии и принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН. В последнее время необходимость упреждающих и превентивных силовых действий и вооруженных ударов в отношении угроз национальной безопасности, исходящих от терроризма, становится все более очевидной, и в этой связи ряд государств пытается оправдать легитимность подобных действий.
Так, например, в США еще задолго до событий 11 сентября 2001 г. был принят ряд постановлений, допускающих вторжение в пределы территории иностранных государств в целях захвата террористов, для поиска и уничтожения там террористов, проведения расследования совершенных преступлений на территории иностранных государств, а также применения вооруженных сил США против государств, где находятся террористы. Верховный Суд США постановил, что американское правительство имеет право задерживать за пределами США лиц, разыскиваемых американским правосудием, и тайно вывозить на территорию США4. Президент США
3 Котляр В. С. Указ. соч. С. 16.
4 Так, в Милане в феврале 2003 г. сотрудниками ЦРУ был похищен имам местной мечети Абу Омар, подозревавшийся в сотрудничестве с «Аль-Каидой», другой гражданин Италии, К. Брител, был захвачен в Пакистане. Гражданин Германии Эль-Мас-ри был похищен в Македонии в 2004 г.
в необходимых случаях без согласования с конгрессом может принимать решения об использовании вооруженных сил за пределами национальных границ. После событий 11 сентября 2001 г. конгресс США принял резолюцию Л".И.23 «О санкционировании применения вооруженных сил США», имеющую силу закона, в соответствии с которой президенту США предоставлено право использовать всю необходимую военную силу против государств, организаций или отдельных лиц, которые спланировали и осуществили теракты, а также предоставили убежище террористам. Это решение практически сняло все правовые ограничения на масштабы и формы применения американских вооруженных сил властью президента. Более того, согласно Своду законов США (Титул 10, разд. 1453, п. 167) вооруженным силам США предоставлено право осуществлять «рейды возмездия» против государств, поддерживающих международный терроризм, в целях их наказания или упреждения терак-тов5.
Практика распространения национальной юрисдикции на территорию иностранного государства для принудительного похищения (вывоза) с территории такого государства находящихся там террористов, проведения там иных операций в последнее время получает все большее распространение и обосновывается, как мы говорили, правом на индивидуальную или коллективную самооборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН.
Уничтожение (как профилактическая, упреждающая, превентивная и (или) ответная мера) находящихся на территории других государств террористов и их баз, в том
числе по приведению в исполнение заочно вынесенных приговоров кроме США6 осуществляется Израилем, Турцией, Перу и некоторыми другими государствами. Так, например, в Израиле решения о проведении подобных акций принимаются, как правило, на заседаниях «узкого» кабинета министров (премьер-министр, министры обороны, иностранных дел, национальной инфраструктуры и финансов) в соответствии с «Положением по вопросам безопасности в условиях чрезвычайного положения» 1945 г. и Декретом о противодействии терроризму 1948 г. (с поправками от 1980, 1986 и 1993 гг.). Иногда этому предшествуют постановления высших судебных органов об уголовном преследовании или уничтожении баз боевиков.
В 2002 г. США провозгласили стратегическую доктрину, предусматривающую реализацию превентивных мер, хотя в самой Стратегии национальной безопасности используется термин «упреждающая самооборона» в отношении террористов и поддерживающих их стран: США, исходя из права на самооборону, будут «принимать меры в отношении зреющих угроз еще до того, как они окончательно сфор-мируются»7. Первоначально такой подход признавался большинством стран как противоречащий общепринятым нормам международного права, зафиксированным в Уставе ООН. Спустя три года в результате осознания появившейся новой глобальной угрозы со стороны терроризма реакция на такой подход стала намного сдержаннее, что позволило начать операции в Ираке и Ливане. Как полагает Г. Киссинджер, «ответственные государства» должны будут понять и сми-
5 Примерами таких акций являются налет 6 В США она закреплена в «Стратегии
самолетов ВВС США на Ливию в 1986 г., национальной безопасности» 2002 г.
удары крылатыми ракетами ВМС США по 7 National Security Strategy of the United
базам исламских боевиков в Афганистане States of America // http://www. white
и Судане в 1998 г. и др. house. gov/nsc.
риться с тем, что США могут нанести превентивные вооруженные удары по странам — спонсорам международного терроризма, если их деятельность в ядерной области начнет приобретать все более угрожающий характер.
Таким образом, в настоящее время сложилась устойчивая практика, санкционируемая национальным правом, совершения (нанесения) как упреждающих, так и превентивных вооруженных ударов в том числе вне рамок санкционирования СБ ООН в форме: нанесения ракетно-бомбовых ударов по объектам, находящимся на территории суверенных государств; вторжения в пределы территории иностранных государств и проведение там силовых вооруженных акций по захвату или уничтожению террористов; правомерной и неправомерной, с позиций международного права, военной оккупации территории иностранных государств.
Государства, входящие в НАТО, Израиль и некоторые другие страны считают, что превентивные вооруженные удары и военные действия допустимы и правомерны в тех случаях, когда от террористов исходит непосредственная угроза безопасности их странам, и активно их наносят, не особенно утруждаясь, как показали действия США в Ираке, сбором достоверной доказательной базы, служащей основанием для нанесения таких ударов.
По мнению стран ЕС, такие проблемы должны решаться в рамках европейской структуры, в «большой восьмерке» и ООН8. В Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность», созданной Генеральным секретарем ООН при подготовке к 60-летию ООН (далее — Доклад Группы высокого уровня), даже при наличии веских аргументов в пользу превентивных военных дей-
8 РГ. 2004. 13 сент.
ствий на их осуществление необходимо получить санкцию СБ ООН9.
Как подчеркнул Министр иностранных дел России С. В. Лавров, выступая на Международной конференции «60 лет Победы, создание ООН и международное право» 27 июня 2005 г., мы по-прежнему считаем, что применение силы в соответствии с международным правом возможно лишь в двух исключительных случаях: в порядке индивидуальной или коллективной самообороны и по решению Совета Безопасности ООН10.
Для нашего исследования настало время определиться с используемой терминологией. С позиций русского языка термины «превентивные» и «упреждающие» синонимичны. Вместе с тем в международной практике применительно к данной проблеме упреждение (preemptive) рассматривается как ликвидация непосредственной или близкой угрозы, а превенция — (preventive) как ликвидация угрозы, не являющейся непосредственной или близ-кой11, т. е. вне рамок нависшей непосредственной и очевидной угрозы. При таком подходе, безусловно, правовая природа превентивных и упреждающих вооруженных ударов различна. Как указывает Л. А. Скотников, концепция превентивной самообороны идет дальше упреждения, заявляя право на использование мер самообороны против угроз, которые только формируются. Несомненно, что применение этой концепции, если бы она утвердилась в качестве нового универсального правового принципа, имело бы для правового порядка, основанного на Уставе ООН, столь
9 Документ ООН А/59/565, п. 190.
10 См.: выступление Министра иностранных дел Российской Федерации С. В. Лаврова на Международной конференции «60 лет Победы, создание ООН и международное право» // http://www.interpravo.ru/ publications/20050721/39597905-print.html.
11 Документ ООН А/59/565, п. 189.
пагубные последствия, что от него остались бы руины. Критерии «угрозы», «потенциальной опасности», «враждебных намерений» в силу их субъективности, по сути, вовсе снимали бы ограничения на обращение к самообороне. Самооборона вообще перестала бы быть самообо-роной12. Таким образом, упреждающие и превентивные меры представляют собой два самостоятельных вида деятельности, в том числе по их легитимности.
Устав ООН определяет, что превентивные и (или) принудительные меры могут применяться в ответ на любую угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии (ст. 39, 50), при этом подчеркивается, что такие меры принимаются СБ ООН. Они могут быть как связаны с применением вооруженных сил государств — членов ООН (демонстрация, блокада, другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов Организации — ст. 42), так и не связаны с использованием вооруженных сил (полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений — ст. 41).
Таким образом, Устав ООН не исключает возможность осуществления превентивных действий, однако их осуществление возможно только на основании решений СБ ООН, который и определяет существование угрозы, нарушения или агрессии и принимает решение о принимаемых мерах. Вместе с тем Устав ООН не оперирует понятием «упреждение».
Государства — члены ООН, осуществляющие упреждающие и (или) превентивные меры, действуют, как они утверждают, в рамках неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, единственного случая, предусмотренного Уставом ООН, когда госу-
12 См.: Скотников Л. А. Указ. соч.
дарство имеет право применять силу. Действительно, право на самооборону закреплено в ст. 51 Устава ООН, однако оно не затрагивает превентивные меры. При этом право на самооборону ограничено определенными рамками. Во-первых, это должны быть самооборонные меры в ответ на вооруженное нападение, т. е. угроза должна быть непосредственной. Следовательно, о правомерности применении превентивных мер в обход СБ ООН речи быть не может. Во-вторых, такие меры могут осуществляться до тех пор, пока СБ ООН не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. В-третьих, меры, предпринятые государством — членом ООН, при осуществлении права на самооборону должны быть немедленно сообщены СБ ООН и никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности СБ ООН. В-четвертых, применяемые меры должны быть соразмерны угрозе. Однако, как указывается в п. 186 Доклада Группы высокого уровня, первые 44 года существования ООН государства-члены часто нарушали эти правила и применяли военную силу буквально сотни раз: парализованный Совет Безопасности принял очень мало резолюций, основанных на гл. VII, а ст. 51 редко выполняла роль убедительного прикрытия.
Звучащие оправдания превентивных мер со ссылками на региональные (субрегиональные) соглашения или нормы обычного права также неубедительны. Исходя из положений ст. 53 и 103 Устава ООН, предусматривающих соответственно, что никакие принудительные действия не могут быть приняты региональной организацией без одобрения СБ ООН, а также о преимущественной силе Устава ООН по отношению к иным обязательствам членов Организации по любым иным международным соглашениям, любые положения обычного права, касающиеся рассматриваемой про-
блемы, с принятием Устава ООН заменены ст. 51, а нормы Устава ООН превалируют над положениями обычного права.
Таким образом, Устав ООН разрешает государствам применять только сомооборонные меры в ответ на вооруженное нападение, а превентивные меры относит к исключительной компетенции СБ ООН.
В своих резолюциях 1368 (2001) и 1373 (2001) СБ ООН подтвердил, что любой акт международного терроризма представляет собой угрозу для международного мира и безопасности, а также неотъемлемое право государств на индивидуальную или коллективную самооборону, признанное в Уставе ООН. Следовательно, СБ ООН приравнял международный террористический акт к вооруженному нападению на государство в смысле ст. 51 Устава ООН, подтвердив тем самым право на самооборону при нападении негосударственного субъекта. Резолюция ЕБ-10/15 ГА ООН от 20 июля 2004 г. идет несколько дальше. В ней указывается, что все государства имеют право и обязанность принимать согласно международному праву и международному гуманитарному праву меры по борьбе со смертоносными актами насилия, направленными против их гражданского населения, в целях защиты жизни их граждан.
Государство, являющееся объектом угрозы, в соответствии с давно установившейся нормой международного права может предпринять военные действия, если угроза нападения является непосредственной, никакие другие средства не позволяют устранить ее, а действия соразмерны угрозе. Проблема возникает в ситуации, когда угроза не носит непосредственного характера. Может ли государство, не обращаясь в СБ ООН, ссылаться в этих обстоятельствах на право заранее предпринять действия в порядке самообороны, причем не только упреждающие действия (в отношении непосредствен-
ной или близкой угрозы), но и превентивные действия (в отношении угрозы, не являющейся непосредственной или близкой)? Краткий ответ состоит в следующем: если есть веские аргументы в пользу превентивных военных действий и веские доказательства в их подтверждение, они должны быть доведены до сведения Совета Безопасности, который может санкционировать такие действия, если сочтет это необходимым. Если он не сочтет это нужным, то, по определению, будет время для того, чтобы использовать другие стратегии, включая убеждение, переговоры, устрашение и сдерживание, и затем вновь рассмотреть вариант военных действий. Тем, кто не приемлет такой ответ, следует сказать следующее: в мире, где существует ощущение наличия множества возможных угроз, риск, которому могут подвергнуться глобальный порядок и предусматривающая отказ от интервенции норма, на которой этот порядок по-прежнему зиждется, попросту слишком велик, чтобы признать законность односторонних превентивных действий, отличных от коллективно одобренных действий. Позволить кому-либо одному предпринять такие действия значит позволить это делать всем13. Такой подход представляется вполне оправданным с правовой точки зрения.
Одновременно СБ ООН принял важное решение, которое впоследствии может послужить отправной точкой для совершенствования универсальной международно-правовой базы самооборонных мер в отношении террористических угроз, в том числе упреждающего характера. В своей резолюции 1373 (2001) СБ ООН, инкорпорированной в национальную правовую систему путем принятия Указа Президента РФ от 10 января 2002 г. № 6 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от
13 Документ ООН А/59/565, п. 188—191.
28 сентября 2001 г.», вновь подтвердил провозглашенный ГА ООН в Декларации ГА ООН и подтвержденный СБ ООН в его резолюции 1189 (1998) от 13 августа 1998 г. принцип, заключающийся, в частности, в том, что каждое государство-член обязано воздерживаться от организации подстрекательства, оказания помощи или участия в террористических актах в другом государстве или от потворствования организационной деятельности в пределах своей территории, направленной на совершение таких актов.
Подчеркнем, что резолюция 1373 (2001) впервые квалифицировала акты международного терроризма как угрозу международному миру и безопасности и перевела тем самым антитеррористическое сотрудничество под обязательную к исполнению для всех государств главу VII Устава ООН. По оценке многих исследователей14, эта квалификация терроризма повлекла за собой юридические последствия: отныне все меры, осуществляемые на национальном, региональном и универсальном уровнях по пресечению внешней политики международного терроризма, осуществляются под эгидой ООН, и несоблюдение принятых мер может повлечь за собой санкции СБ ООН. Вместе с тем, по мнению автора, и как то предусмотрено ст. 51 указанной главы, каждое государство при соблюдении указанных выше условий имеет право на индивидуальную или коллективную самооборону.
В резолюции 1373 (2001) СБ ООН также постановил, что все государства должны не допускать, чтобы те, кто финансирует, планиру-
14 См., например: Хабриева Т. Я., Тиунов О. И, Кашепов В. П., Вишняков В. Г., Юр-таева Е. А. Об эффективности правового обеспечения борьбы с международным терроризмом // Организационно-правовые вопросы борьбы с терроризмом / Сост. В. Л. Шульц. М., 2006. С. 199.
ет, оказывает содействие или совершает террористические акты, использовали свою территорию в этих целях против других государств или их граждан. Из чего, как нам представляется, следует, что для правомерной реализации упреждающих самозащитных вооруженных мер основополагающее значение имеет соблюдение или несоблюдение государством, с территории которого исходит террористическая угроза, принципа международного права о невмешательстве во внутренние дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого другого государства. Другими словами, право на реализацию упреждающих мер зависит от того, поддерживает или нет государство находящуюся на его территории террористическую организацию, от которой исходит угроза другому государству, от эффективности борьбы с данной террористической организацией, контролирует ли государство территорию, на которой действует террористическая организация.
Указанный принцип закреплен в Уставе ООН, Декларации ГА ООН, в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.15 (далее — Заключительный акт), в декларациях ГА ООН «О недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государства» 1981 г.16, «О мерах по ликвидации международного терроризма» 1994 г.17 и в других документах.
Однако, анализируя данный принцип, следует отметить, что его название, содержание и юридическая природа в Уставе ООН, Дек-
15 Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 73—79.
16 Резолюция 36/103 XXXVI сессии ГА ООН // Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 99—102.
17 Резолюция 49/60 ГА ООН // Действующее международное право. Т. 3. М., 1997. С. 90—94.
ларации ГА ООН и Заключительном акте неидентичны. Устав ООН, провозглашая принцип невмешательства в дела, по существу входящие во внутреннею компетенцию государства, не раскрывает его. Декларация ГА ООН при провозглашении принципа, согласно которому государства воздерживаются в своих международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной целостности или политической независимости любого государства, так и каким-либо иным образом, несовместимым с целями Организации Объединенных Наций, раскрывая его, указывает, что каждое государство обязано воздерживаться от актов репрессалий, связанных с применением силы, а также от организации подстрекательства, оказания помощи или участия в актах гражданской войны или террористических актах в другом государстве или от потворствования организационной деятельности в пределах своей территории, направленной на совершение таких актов, в том случае, когда акты, упоминаемые в настоящем пункте, связаны с угрозой силой или ее применением.
В Заключительном акте, который носит субрегиональный характер, данный принцип фигурирует как неприменение силы или угрозы силой и не содержит приведенного выше положения, касающегося террористических актов в другом государстве, которое в измененном виде включено в принцип невмешательства во внутренние дела: государства — участники Заключительного акта будут воздерживаться от оказания прямой или косвенной помощи террористической деятельности или подрывной или другой деятельности, направленной на насильственное свержение режима другого государства-участника.
Таким образом, во-первых, принципы, закрепленные в Декларации ГА ООН, являются универсальны-
ми принципами международного права, а принципы, закрепленные в Заключительном акте, являются только принципами, действующими в отношении его государств-участников, о чем прямо указывается в самом акте. Во-вторых, если в Декларации ГА ООН указывается, что государства обязуются воздерживаться от потворствования организационной деятельности на национальной территории, направленной на совершение террористических актов в другом государстве, то в Заключительном акте при раскрытии другого принципа — невмешательства во внутренние дела — речь идет только об отказе от помощи террористической деятельности или подрывной или другой деятельности, направленной только на насильственное свержение режима другого государства-участника.
Данное положение дел, по нашему мнению, свидетельствует о недостаточной кодифицированнос-ти содержания одного из основополагающих принципов международного права.
Вместе с тем Международный Суд ООН по делу о военной и военизированной деятельности в Никарагуа и против Никарагуа (Никарагуа против Соединенных Штатов Америки) от 27 июня 1986 г. двенадцатью голосами против трех постановил, что США, обучая, вооружая, оснащая, финансируя и снабжая провиантом контрас или иным способом поощряя, поддерживая и оказывая помощь военным и военизированным действиям в Никарагуа и против Никарагуа, действовали против Республики Никарагуа в нарушение своего обязательства в рамках международного обычного права не вмешиваться в дела другого государства (п. 3)18.
18 Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Merits, Judgment, I.C.J. Reports. P. 14.
Декларация ГА ООН «О мерах по ликвидации международного терроризма» констатирует, что государства обязаны воздерживаться от попустительства или поощрения на своей территории деятельности по организации террористических актов на территориях других государств. Декларация ГА ООН «О недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств» также определяет обязанность государств обеспечить, чтобы его территория не использовалась каким-либо образом, который нарушал бы суверенитет, политическую независимость, территориальную неприкосновенность и национальное единство или нарушал политическую, экономическую и социальную стабильность другого государства; это обязательство относится также к государствам, на которые возложена ответственность за территории, которым еще предстоит достичь самоопределения и национальной независимости.
Параллельно данное положение получило договорное закрепление в ряде универсальных антитеррористических конвенций, заключенных под эгидой ООН, — О предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов 1973 г. (ст. 4), О борьбе с захватом заложников 1979 г. (ст. 4), О борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства 1988 г. (ст. 13), О борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г. (ст. 15) и О борьбе с финансированием терроризма 1999 г. (ст. 18), О борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г. (ст. 7). Указанные статьи содержат схожие положения, предусматривающие, что государства — участники конвенций сотрудничают в предотвращении преступлений, рассматриваемых в качестве таковых этими конвенциями в частности и путем принятия всех возможных мер, включая при необ-
ходимости законодательные меры по предотвращению подготовки в пределах их соответствующих территорий к совершению таких преступлений в пределах или за пределами их территорий и противодействия их подготовке, в том числе мер по запрету на их территориях незаконной деятельности лиц, групп и организаций, которые поощряют, подстрекают, организуют, преднамеренно финансируют или участвуют в совершении указанных преступлений.
Схожие положения получили свое закрепление и в региональных соглашениях. Впервые это было отражено в ст. 7 Конвенции Организации Американских Государств о предупреждении и наказании за совершение актов терроризма, принимающих форму преступлений против лиц, и связанного с этим вымогательства, когда эти акты носят международный характер, в 1971 году.
Конвенция Организации Африканского Единства (Африканского Союза) по предупреждению и борьбе с терроризмом 1999 г. содержит положение (ст. 4), в соответствии с которым участвующие в Конвенции государства должны предотвращать возможность использования их национальных территорий в качестве базы для планирования, организации или совершения террористических актов, а равно, — для участия в таких актах в любой возможной форме.
Отдельно следует остановиться на трех региональных соглашениях. Конвенция Организации «Исламская Конференция» о борьбе с международным терроризмом 1999 г. в ст. 3 в качестве превентивной меры предусматривает, что государства-участники будут стремиться оградить свои территории от использования в качестве арены для планирования, организации, выполнения террористических преступлений или их инициирования или участия в таких преступлениях в любой
форме; включая предотвращение проникновения террористических элементов и получения ими убежища или места жительства, как в индивидуальном, так и в коллективном порядке, или получения ими возможностей пребывания на их территориях, обучаться, вооружаться, получать финансирование и займы. В Арабской Конвенции о борьбе с терроризмом 1998 г. (ст. 3) и в Соглашении по борьбе с терроризмом государств Персидского залива 2004 г. (ст. 7) дается более мягкая формула: договаривающиеся государства предпринимают меры по предупреждению использования своих территорий в качестве базы для планирования, организации и участия в террористических актах. Безусловно, эти обязательства ограничены рамками международных соглашений и национальным законодательством, кроме того, данные региональные соглашения разграничивают терроризм и борьбу против иностранной оккупации и агрессии за освобождение и самоопределение.
Следует подчеркнуть позицию отечественного законодателя, которая отличается от рассмотренных выше подходов иностранных законодателей тем, что предусматривает возможность в ответ на террористические угрозы, исходящие из-за рубежа, применение силы не по отношению к государству, а для пресечения деятельности террористов, которую обязаны, но не могут пресечь государства, на территории которых она осуществляется. Так, ст. 10 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» («Выполнение Вооруженными Силами Российской Федерации задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации») определяет, что пресечение международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации
осуществляется посредством применения вооружения с территории Российской Федерации против находящихся за ее пределами террористов и (или) их баз или использования формирований ее Вооруженных Сил для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» подразделения специального назначения органов федеральной службы безопасности по решению Президента Российской Федерации могут использоваться против находящихся за пределами территории Российской Федерации террористов и (или) их баз для устранения угрозы безопасности Российской Федерации (ст. 91).
Подводя итог нашего исследования, следует отметить, что легитимность упреждающих вооруженных самозащитных действий (как ликвидация реально нависшей угрозы вооруженного нападения) в отношении террористических организаций или террористов на территории иностранного государства, когда государство пребывания таких лиц или организаций не в состоянии или не желает пресечь их деятельность, направленную на совершение террористических актов на территории государства, реализующего самозащитные меры, вытекает из обычного международного права, предусматривающего исключение из принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях в случае реализации законного права на самооборону, при условии соблюдения критериев необходимости и соразмерности мер самообороны.
Кроме того, как определено в ст. 26 Проекта статей Комиссии международного права «Ответственность государств за международно-противоправные деяния» (резолюция ГА ООН
56/83 от 12 декабря 2001 г.), ничто не исключает противоправности любого деяния государства, если это деяние не соответствует обязательству, вытекающему из императивной нормы общего международного права. Часть 2 ст. 52 Проекта гласит, что потерпевшее государство при соблюдении принципа пропорциональности может принимать такие неотложные контрмеры, которые необходимы для обеспечения его прав.
Однако существующая международно-правовая база в рассматриваемой области требует своей доработки с учетом замечаний, сделанных нами выше, а также с целью выработки и закрепления конкретных обязательств государств по недопущению использования национальной территории для подготовки к совершению террористических актов на территории другого государства, критериев их оценки и механизмов контроля за такими обязательствами. Требует международно-правового определения понятие и содержание упреждающих действий в ответ на невыполнение государствами своих международных обязательств по недопущению использования национальных территорий в указанных целях. При этом применение силы террористическими организациями и иными негосударственными образованиями должно быть поставлено вне закона.
Отчасти с проблемой упреждающих вооруженных ударов перекликается и следующая проблема. После известных событий на Дальнем Востоке, когда СССР в 1983 г. сбил гражданское воздушное судно, нарушившее его воздушное пространство в разведывательных целях, была принята поправка к Конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. в виде ст. 3 bis. Поправка вступила в силу 1 октября 1998 г. и действует в отношении государств, ратифицировавших ее, она определяет, что каждое государство должно воздерживаться от того, чтобы
прибегать к применению оружия против гражданских воздушных судов в полете, и что в случае перехвата не должна ставиться под угрозу жизнь находящихся на борту лиц и безопасность воздушного судна. При этом было зафиксировано, что это положение не истолковывается как изменяющее каким-либо образом права и обязательства государств, изложенные в Уставе ООН (подп. «а» ст. 3 bis), в том числе и право на индивидуальную и коллективную самооборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН, а каждое гражданское воздушное судно должно выполнять приказ о посадке, отданный государством, над территорией которого осуществляется полет (подп. «с» ст. 3 bis).
Однако вряд ли можно считать, что рассматриваемая статья полностью урегулировала проблему, поскольку ст. 3 bis, во-первых, не ограничивает право государства на самооборону, в том числе вооруженного нападения с использованием захваченных для этих целей гражданских воздушных судов, а с другой стороны, не регламентирует деятельность государства в случаях, когда находящееся в полете над его территорией воздушное судно не выполняет приказ о посадке.
Во-вторых, события 11 сентября 2001 г. показали, что в результате динамичной трансформации форм, методов и средств террористической деятельности стало возможным использование гражданских воздушных судов в качестве средств вооруженного нападения на государство, в том числе со стороны террористов. В связи с этим все европейские государства отреагировали на новые вызовы и угрозы со стороны терроризма, приняв законы, позволяющие соответствующим должностным лицам принять решение об уничтожении в воздухе гражданского судна или военного летательного аппарата, захваченного террористами, в слу-
чае, если они не подчиняются приказу осуществить посадку. Подобная норма с 2006 г. содержится и в отечественном законодательстве (ст. 7 «Пресечение террористических актов в воздушной среде» Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»).
Похожие меры используются не только для борьбы с терроризмом. Например, Бразилия и Колумбия разрешили ВВС своих стран сбивать самолеты, подозреваемые в перевозке наркотических средств.
Вместе с тем следует констатировать, что международное право пока не отреагировало на новые вызовы и угрозы принятием новых универсальных соглашений.
В-третьих, с юридической точки зрения действия по уничтожению воздушных судов, захваченных террористами, должны рассматриваться в рамках институтов необходимой обороны и правомерного причинения вреда, где критерием правомерности должна выступать соразмерность вреда, причиняемого в результате уничтожения такого воздушного судна, вреду, причиняемому в результате уничтожения таким воздушным судном наземных целей и многих человеческих жизней.
Как указывается в решении Международного Суда ООН по делу о военной и военизированной деятельности в Никарагуа и против Никарагуа (Никарагуа против Со-
единенных Штатов Америки) от 27 июня 1986 г., законность отражения нападения зависит от соблюдения критериев необходимости и соразмерности мер самообороны.
Подобная ситуация перекликается со ст. 25 упоминавшегося проекта статей. Комиссия международного права «Ответственность государств за международно-противоправные деяния», которая озаглавлена «Состояние необходимости» (глава V «Обстоятельства, исключающие противоправность»). Статья определяет: «На состояние необходимости государство не может ссылаться как на основание, исключающее противоправность деяния, не соответствующего международному обязательству этого государства, за исключением случаев, когда данное деяние: а) является единственным для государства путем защиты существенного интереса от серьезной и неминуемой опасности; и б) не наносит серьезного ущерба существенным интересам определенного государства или государств, в отношении которых существует данное обязательство, или международного сообщества в целом. В любом случае на состояние необходимости государство не может ссылаться как на основание, исключающее противоправность, если: а) данное международное обязательство исключает возможность ссылки на состояние необходимости; или Ь) это государство способствовало созданию состояния необходимости».
