CC BY
61ПРОИЗВОДСТВО ПО ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ
Е. В. Тарибо
Конституционный Суд Российской Федерации, Северо-западный институт управления РАНХиГС при Президенте РФ
(Санкт-Петербург)
ВЗЫСКАНИЕ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ ПО ПРАВИЛАМ КАС РФ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ
Раскрываются отдельные проблемы применения норм Кодекса административного судопроизводства о взыскании обязательных платежей и санкций в соотношении с положениями налогового законодательства.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, взыскание, обязательные платежи и санкции, налоговое законодательство.
PENALTY OF MANDATORY PAYMENTS BY THE RULES OF THE CODE OF ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS OF THE RUSSIAN FEDERATION: SOME PROBLEMATIC QUESTIONS
Revealed some problems of application of norms the Code of аdministrative proceedings for the recovery of compulsory payments and penalties in correlation with the provisions of tax legislation. K e y w o r d s: administrative proceedings, penalty, mandatory payments and penalties, tax legislation.
В КАС установлен порядок судебного взыскания обязательных платежей, который отличается от старого порядка в двух аспектах. Во-первых, порядок взыскания по ГПК был, условно говоря, двухступенчатым. Обязательные платежи взыскивались по правилам приказного производства, а в случае возражения плательщика - в исковом порядке. В КАС для взыскания обязательных платежей установлена одна процедура - административное исковое производство. Второй и наиболее интересный аспект отличия КАС и ГПК состоит в том, что правила приказного и искового производства в ГПК носят общий характер, т.е. они применялись при взыскании и алиментов, и не выплаченной заработной платы, и налогов. В ГПК отсутствовали специальные и обособленные нормы, детально регулирующие взыскание обязательных платежей, поэтому суды, разрешая подобные дела, дополнительно обращались к соответствующим процессуальным положениям законодательства о налогах и сборах. Новое регулирование, установленное КАС, носит не общий, а специальный характер,
© Тарибо Е. В., 2016
оно содержит процессуальные нормы о взыскании именно обязательных платежей и санкций.
В связи с этим возникает ряд вопросов. В каком сейчас соотношении находятся процессуальные нормы КАС и процессуальные нормы НК? Существуют ли между ними коллизии? Все ли налоговые нормы обязательны для применения? В каком объеме судам нужно применять налоговые нормы и нормы КАС? Попробуем проанализировать положения КАС и ответить на эти вопросы.
КАС предусматривает положение, в силу которого административное исковое заявление о взыскании обязательных платежей и санкций может быть подано в суд в течение шести месяцев со дня истечения срока исполнения требования об уплате обязательных платежей и санкций (ч. 2 ст. 286). Данное положение совпадает с положением НК: налоговый орган подает заявление о взыскании в суд в течение шести месяцев со дня истечения срока исполнения требования об уплате налога, сбора, пеней, штрафов (п. 2 ст. 48). Здесь мы видим, что противоречий между этими процессуальными нормами КАС и НК нет, они существуют
параллельно. Однако КАС в данном случае не самодостаточен. Чтобы определить начальный момент течения срока для подачи административного искового заявления, нужно знать, как в НК определен срок исполнения требования об уплате. Согласно ст. 69 НК, требование должно быть исполнено в течение восьми дней с момента его получения налогоплательщиком. В требовании налоговый орган вправе указать более продолжительный период времени для уплаты налога. Итак, в части исчисления срока для обращения в суд за взысканием обязательных платежей КАС невозможно применить без привлечения НК.
Теперь обратимся к тому, что касается суммы взыскания. Непосредственно КАС ничего не говорит о минимальных суммах взыскания. Между тем размер недоимки физических лиц по конкретным налогам и за различные налоговые периоды часто незначителен. Оправданно ли обращаться в суд за взысканием небольших сумм? Очевидно, что в силу принципа процессуальной экономии это неоправданно. Поэтому, применяя КАС, необходимо использовать уточняющие положения НК, суть которых в следующем. Налоговый орган обращается в суд тогда, когда общая (совокупная) сумма недоимки по различным налогам и сборам достигнет 3000 рублей. Это важное и нужное уточнение. Но как в этом случае считать шестимесячный срок для подачи в суд заявления о взыскании недоимки? Этот срок исчисляется со дня истечения срока исполнения последнего требования, направленного налогоплательщику. Указанная в последнем требовании сумма должна прибавлять к совокупному налоговому долгу, доводя его до необходимой пороговой величины 3000 рублей и выше. А что делать, если в рамках трех лет со дня истечения срока исполнения самого раннего требования общая сумма налогов, сборов, пеней, штрафов не превысила 3000 рублей? В этом случае налоговый орган обращается в суд в течение шести месяцев со дня истечения трехлетнего срока1. Конечно, можно рассматривать все приведенные выше уточнения как адресованные налоговым органам. Но все-таки надо их рассматривать как обязательные и для судов. В противном случае судебный порядок взыскания обязательных платежей станет слишком дорогим, будет использоваться нерационально.
КАС также содержит правило о том, что пропущенный по уважительной причине срок подачи административного искового заявления о взыскании обязательных платежей и санкций может быть восстановлен судом (ч. 2 ст. 286).
В НК также содержится правило о том, что пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления о взыскании может быть восстановлен судом (абзац 4 п. 2 ст. 48). Но ни КАС, ни НК не уточняют, что понимать под уважительными причинами. Предоставление суду данной возможности объясняется тем, что конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы носит всеобщий и безусловный характер, поэтому если налоговая обязанность возникла, то она должна быть исполнена. В то же время следует признать правильным разъяснение Пленума ВАС РФ (оно действует и пока не отменено Пленумом ВС РФ), в силу которого не могут рассматриваться в качестве уважительных причин пропуска срока: необходимость согласования с вышестоящим органом (иным лицом) вопроса о подаче налоговым органом в суд соответствующего заявления;
нахождение представителя налогового органа в командировке (отпуске);
кадровые перестановки, смена руководителя налогового органа (его нахождение в длительной командировке, отпуске);
иные внутренние организационные причины, повлекшие несвоевременную подачу заявления2.
Представляется, что восстановление срока подачи может быть обусловлено наличием исключительных обстоятельств непреодолимого характера (стихийные бедствия, технологические аварии и т.п.) либо противоправными действиями самого налогоплательщика, затруднившими выполнение налоговым органом своей обязанности по взысканию обязательных платежей и санкций3.
КАС буквально предусматривает, что административное исковое заявление о взыскании обязательных платежей и санкций должно быть подписано руководителем контрольного органа, от имени которого подано заявление (ч. 1 ст. 287). Возникает вопрос: неужели только руководитель контрольного органа имеет право подписывать административное исковое заявление? Чтобы ответить на этот вопрос, нужно обратиться к общим положениям КАС. Подписание административного искового заявления о взыскании обязательных платежей и санкций - это часть его надлежащего оформления, поэтому в данном случае необходимо руководствоваться требованиями ч. 1 ст. 125 КАС. Указанная норма допускает подписание административного искового заявления представителем административного истца при наличии у него полномочий на подписание такого заявления и предъявление его в суд. Обратимся теперь к
нормам, определяющим обязанности налоговых органов, которых в КАС, разумеется, нет. Из ст. 7 и 8 Закона РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах» следует, что право на взыскание налоговой недоимки, пеней и штрафов предоставлено, помимо руководителей налоговых органов, их заместителям. И, наконец, еще один нюанс. В ч. 2 ст. 287 КАС среди документов, прилагаемых к административному исковому заявлению, прямо упоминается доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание административного искового заявления. Это указывает на то, что руководитель контрольного органа или его заместитель вправе уполномочить на подписание административного искового заявления иное лицо данного органа. В качестве таких документов могут выступать приказы о назначении руководителя, а в случае делегирования им своего процессуального права - приказы о назначении и полномочиях иных ответственных сотрудников контрольного органа либо выданные им соответствующие доверенности. Данный случай показывает, что строгое применение КАС неоправданно и нерационально, его положения необходимо применять во взаимосвязи с нормами специального закона.
Теперь обратимся к ст. 288 КАС, в которой предусмотрена мера предварительной защиты по административному исковому заявлению о взыскании обязательных платежей: наложение ареста на имущество административного ответчика в размере, не превышающем объема заявленных требований. Из этой нормы следует, что, если объем имущества должника существенно больше предъявленных к нему требований, то необходимость применения ареста в таком случае неочевидна. Однако каковы поводы для применения данной меры? Если заглянуть в НК и взять в качестве примера поводы для ареста имущества субъектов предпринимательской деятельности, налагаемого по решению налогового органа (с санкции прокурора), то мы увидим следующее. Такая обеспечительная мера применяется лишь при наличии достаточных оснований полагать, что налогоплательщик предпримет меры, чтобы скрыться либо скрыть свое имущество (абзац 2 п. 1 ст. 77 НК). Подобные основания могут быть взяты за ориентир при применении меры предварительной защиты по административному исковому заявлению о взыскании обязательных платежей и санкций.
Вообще, арест на имущество должника по обязательным платежам проявляет себя как крайняя мера. Ее нельзя применять автома-
тически. Должны приниматься во внимание самые разные нюансы и юридически значимые обстоятельства. В частности, наличие у физического лица наряду с задолженностью излишней уплаты по обязательным платежам или факт подачи заявления о применении права на вычет, возмещения налога из бюджета и т.п. Всё это также требует применения норм КАС в комплексе с нормами НК.
КАС закрепляет принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (п. 7 ст. 6). В развитие этого принципа в ст. 289 данного Кодекса предусмотрено, что при необходимости суд может истребовать доказательства по своей инициативе (ч. 5); при рассмотрении административных дел о взыскании обязательных платежей и санкций суд проверяет правильность осуществленного расчета и рассчитанного размера взыскиваемой денежной суммы (п. 6).
Мы видим, что суд должен проверить размер не только недоимки, но и санкции, в том числе проверить на основе истребованных доказательств. НК предусматривает ответственность за совершение налоговых правонарушений, непосредственно связанных с недополучением государством налогов и сборов либо создающих непосредственную угрозу такого недополучения. Такая ответственность носит имущественный характер, а ее введение направлено на восполнение ущерба казны от налогового правонарушения (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 г. № 9-П). В соответствии с НК за такие правонарушения налоговые санкции определяются в процентном соотношении от суммы неуплаченного или подлежащего уплате налога (ст. 119, п. 3 ст. 120, ст. 122-123). При этом размер ответственности зафиксирован в процентном отношении в зависимости от совершенного правонарушения, а не в виде «вилки». Вместе с тем НК предусмотрены обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность за совершение налогового правонарушения (ст. 112), а также условия и механизм их применения при определении размера налоговых санкций (ст. 114). Например, при наличии хотя бы одного смягчающего ответственность обстоятельства размер штрафа подлежит уменьшению не меньше, чем в два раза, а при наличии отягчающих обстоятельств - увеличивается на 100 % (п. 2-3 ст. 114). Это значит, что суд, проверяя расчет штрафа, может уменьшить его размер, если посчитает, что не учтены все смягчающие обстоятельства. При этом он будет опираться на нормы НК.
Но как быть суду, если такие «точки опоры» из закона об обязательных платежах изъяты? Поясним, о чем идет речь. 1 января 2010 г. порядок уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также ответственность за нарушение указанного порядка определяется не НК, а Федеральным законом «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».
Указанный Федеральный закон по аналогии с Налоговым кодексом Российской Федерации устанавливает меры ответственности за соответствующие правонарушения. Так, за правонарушения, непосредственно связанные с недополучением государством пенсионных взносов либо создающие непосредственную угрозу такого недополучения, ответственность установлена в процентном соотношении от суммы неуплаченных (подлежащих уплате) страховых взносов (ст. 46-47 и др.). До 1 января 2015 г. Федеральный закон «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» содержал положения, предусматривавшие возможность учитывать смягчающие и отягчающие обстоятельства при назначении наказания за совершение того или иного правонарушения. С 1 января 2015 г. данные положения были изъяты и возможность учитывать смягчающие обстоятельства для целей снижения размера штрафа упразднена. Суду теперь не на что опираться, если он видит, что такие обстоятельства есть. Возникает неопределенность в вопросе о конституционной допустимости таких изменений. Поскольку страховые взносы взыскиваются и с физических лиц в порядке КАС, то данная проблема приобретает актуальность и для судов общей юрисдикции, которые будут применять названный Кодекс. Этот случай особенно рельефно подчеркивает «нуждаемость» КАС в опоре на нормы законодательства об обязательных платежах.
Подытоживая, еще раз необходимо подчеркнуть следующее. Долгое время публично-правовое регулирование взыскания обязательных платежей было подключено к нормам гражданского процесса. Но, как говорится, в гостях хорошо, а дома лучше. Сегодня собственное процессуальное «жилище» для публично-правовых отраслей наконец-то построено. Нужно поблагодарить гражданский процесс за гостеприимство и, при необходимости, использовать ценный опыт разрешения дел
публично-правового характера, наработанный в предыдущие годы. Нет сомнений в том, что специализация процессуальных норм КАС, регулирующих порядок взыскания обязательных платежей и санкций, представляет собой большой шаг вперед в развитии отечественного законодательства. Этот шаг важен по многим причинам, в том числе с учетом перспектив углубленной судебной специализации, которая дает новый стимул для выработки эффективных разъяснений по вопросам судебной практики взыскания обязательных платежей. Вместе с тем совершенно понятно, что даже сегодня невозможно рационально применять КАС в отрыве от норм законодательства об обязательных платежах. Но вопрос - как применять, на что ориентироваться? С одной стороны, нужно ориентироваться на принцип процессуальной экономии. Это, например, относится к размерам взыскиваемых недоимок, праву подписания заявлений. С другой стороны, применять КАС нужно без формализма, при активной роли суда, так, чтобы права граждан были максимально защищены. Это, в частности, относится к квалификации причин пропуска контрольными органами срока для взыскания недоимок и санкций, поводам наложения ареста, порядку снижения размера недоимок и санкций. При таком сбалансированном подходе можно будет избежать многих ненужных коллизий между нормами КАС и нормами законодательства об обязательных платежах.
1 Федеральный закон «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» предусматривает аналогичное регулирование и в части взыскания общего (совокупного) долга, состоящего из всех сумм, по которым направлялись требования, и в части шести месяцев с момента истечения срока исполнения последнего требования об уплате страховых взносов и штрафов (пороговая величина, дающая право на обращение в суд составляет меньшую сумму - 500 рублей). Так же, как в случае с налоговыми недоимкой и штрафами, задолженность и штрафы по страховым взносам могут взыскиваться в судебном порядке на сумму меньше пороговой, если в течение трех лет с момента выставления первого требования общая сумма задолженности не достигла 500 рублей. Что касается таможенных платежей, то Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» не содержит положений, корреспондирующих комментируемой норме или уточняющих ее. Данный Федеральный закон ограничивается указанием на то, что принудительное взыскание таможенных пошлин, налогов с физических лиц, за исключением индивидуальных предпринимателей, производится в судебном поряд-
ке, за исключением случая, когда неуплаченная сумма платежей обеспечена денежным залогом (п. 2 ст. 150).
2 О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса : постановление Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 57.
3 В Федеральном законе «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» также содержится правило о том, что пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления о взыскании может быть восстановлен судом.
Конституционный Суд Российской Федерации, Северо-западный институт управления РАНХиГС при Президенте РФ (Санкт-Петербург)
Constitutional Court of the Russian Federation, Northwest Institute of Management at the President of the Russian Federation RANHiGS (St. Petersburg)
Тарибо Е. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и конституционного права, начальник Управления конституционных основ публичного права е-тай: ksrf@ksrf.ru тел.: 8 (812) 404-33-11
Taribo E. V., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Administrative and Constitutional Law Department, Head of the Management of Constitutional Foundations of Public Law e-mail: ksrf@ksrf.ru tel.: 8 (812) 404-33-11
