CC BY
395
МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА
H.H. Байдакова
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА С ОБЪЕДИНЕНИЯМИ-КРЕДИТОРАМИ. СВЯЗИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ПАРИЖСКИМ КЛУБОМ КРЕДИТОРОВ
Парижский клуб - неинституциализированное объединение стран-кредиторов (Австралия, Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Нидерланды, Норвегия, Россия, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция, Япония), созданное в 1956 г. для обсуждения и урегулирования проблем задолженности суверенных государств.
В своей работе Парижский клуб руководствуется тремя основными принципами: 1) наличие непосредственной угрозы прекращения платежей; 2) обусловленность реструктуризации долга обязательством должника проводить определенную экономическую политику; 3) равномерное распределение бремени невыплаченных долгов среди кредиторов.
Первые два принципа - это условия, которые страна-должник обязана выполнить, прежде чем вопрос о пересмотре старых условий погашения кредита может быть рассмотрен Парижским клубом. Третий принцип относится к позиции кредиторов и не является обязательным: он гласит, что в распределении между собой бремени проблем, связанных с пересмотром условий погашения кредитов, кредиторы должны действовать сообща и координировать свои действия и требования.
Россия начала консультации о присоединении к Парижскому клубу в качестве страны-кредитора в 1995 г. Активизация переговоров произошла в 1997 г. после обсуждения проблемы на высшем уровне президентами Российской Федерации и США, а также на встрече руководителей «Большой восьмерки» в Денвере (США). В результате консультаций и переговоров был достигнут компромисс по условиям вступления России в Парижский клуб кредиторов.
В целях дальнейшей интеграции Российской Федерации в международную валютно-финансовую систему, обеспечения политических и экономических интересов Российской Федерации, повышения эффективности использования российских внешних финансовых активов и в развитие
договоренностей, достигнутых на встрече глав восьми ведущих индустриальных стран мира в июне 1997 г. (г. Денвер, США) было решено:
1. Признать целесообразным присоединение Российской Федерации к деятельности Парижского клуба кредиторов в качестве государства-участника.
2. Правительству Российской Федерации обеспечить в 1997 г. присоединение Российской Федерации к деятельности Парижского клуба кредиторов в качестве полноправного участника1.
Правительством Российской Федерации был одобрен проект Меморандума о присоединении Российской Федерации к деятельности Парижского клуба кредиторов и Первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации - министру финансов Российской Федерации А.Б. Чубайсу было поручено подписать от имени Правительства Российской Федерации Меморандум.
Вступление Российской Федерации в Парижский клуб кредитов открыло новую эру в урегулировании задолженности иностранных государств. Этот шаг имеет как свои положительные стороны, так и отрицательные. К положительным относятся: 1) современная политика управления внешними долгами, которыми руководствуется клуб кредиторов при решении аналогичных вопросов, позволит России цивилизованным способом решить вопросы, связанные с внешним долгом; 2) Российская Федерация получила официальную возможность регулировать часть своих долгов и активов (25 стран-должников имеют соглашения с Парижским клубом, среди которых такие крупные должники, как Алжир, Вьетнам, Йемен, Мозамбик и Эфиопия); 3) вступление в клуб позволило достичь договоренности о пересчете задолженности иностранных государств в СКВ по благоприятному для Российской Федерации официальному курсу - 0,6 руб. за 1 долл. США; 4) погашение долга в рамках клуба обычно происходит только в денежной форме, причем в СКВ, товарные поставки в счет долга исключены. Практика клуба допускает использование форм, отличных от наличных платежей, в размере не более 30 % от суммы задолженности; 5) страны-должники, заключившие базовые соглашения с Парижским клубом кредиторов, погашают задолженность перед членами клуба в первую очередь; 6) вступление Российской Федерации в Клуб позволило использовать различные международные механизмы давления на должников, с целью обслуживания и погашения их долгов перед Российской Федерации; 7) вступление в клуб позволило заключать двусторонние соглашения на условиях клуба и с должниками Российской Федерации, не имеющими базовых соглашений с Парижским клубом кредиторов; 8) членство в клубе позволяет надеяться не облегчение положения Российской Федерации как должника, минимум в отношении долгов этому клубу.
Необходимо отметить и тот факт, что вступление Российской Федерации в Парижский клуб имеет и отрицательные стороны: 1) позиция стран -членов Клуба основывается на бесперспективности возврата задолженно-
сти развивающихся стран в полном объеме. Вступив в Клуб, РФ обязалась участвовать во всех мероприятиях Клуба по списанию долгов странам, относящихся к разряду «бедных». В группу беднейших стран входят многие должники Российской Федерации, такие как Йемен, Мадагаскар, Мозамбик, Никарагуа и Эфиопия; 2) все кредиторы должны находиться в равных условиях при получении долга, а это означает, что страна-должник или будет платить всем своим кредиторам или никому (что большинство из них и делает); 3) Парижский клуб кредиторов не признает задолженности по военным поставкам и оказанию услуг военными специалистами. На задолженность по этим позициям приходится наибольшая часть внешних активов Российской Федерации. Более 88% всей задолженности африканским стран перед СССР в 1991 г. приходилось на военные долги. В 1996 г. в общей сумме задолженности развивающихся и бывших социалистических стран 39 % составляли военные кредиты. Учитывая приоритеты Парижского клуба кредиторов (в первую очередь списываются долги, накопленные за счет импорта вооружений, объем списания может достигать 80-85 % от суммы долга). Стоимость внешних активов Российской Федерации в странах, связанных с клубом, по оценкам специалистов уменьшается с 52 млрд. долл. до 10-12 млрд. долл.
После августовского кризиса 1998 г. Россия оказалась не в состоянии осуществлять платежи по обслуживанию бывшего долга СССР и стала очевидной необходимость повторной реструктуризации задолженности Парижскому клубу (так же как и Лондонскому). 1 августа 1999 г. в рамках Парижского клуба Россия подписала соглашение о реструктуризации долгов на сумму 8,1 млрд долл., срок выплаты по которым приходился на 2000 г. Согласно документу, в этот период должно было быть перечислено только 600 млн долл., выплата остальной суммы отложена на 15-20 лет. Консультант департамента Внешэкономбанка А. Саркисянц пишет: «Россия имеет моральное право на сокращение долга, поскольку сама как член Парижского клуба пошла на большие скидки своим должникам - до 80 % чистого списания, в то время как другие страны-кредиторы получали от них хоть какие-то выплаты. Приемлемый уровень списания мог бы варьироваться в пределах 40-50 %»2.
Задолженность по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм. Лондонский клуб
Задолженность по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм включает в себя обязательства перед Лондонским клубом кредиторов, а также коммерческую задолженность.
Лондонский клуб - неинституциализированное объединение коммерческих банков-кредиторов, созданное для переговоров с официальными заемщиками (в случае России он объединяет свыше 600 банков, деятель-
ность которых координируется Банковским консультационным комитетом во главе с «Дойче банком»).
Лондонский клуб - это форум для пересмотра сроков погашения кредитов, предоставленных коммерческими банками (без гарантии правительства-кредитора). Как и Парижский клуб, Лондонский клуб стремится облегчить бремя развивающихся стран по непосредственному обслуживанию долга. Лондонский клуб занимается реструктуризацией долгов коммерческим структурам, тогда как Парижский клуб пересматривает долги официальным кредиторам.
Многолетний опыт работы позволил Банковскому консультативному комитету стать достаточно компетентным органом для детальной оценки экономических перспектив страны и построения схемы рефинансирования на более реалистичной основе при содействии МВФ.
Впервые проблема советского долга встала перед Лондонским клубом в 1991 г., когда Москва отказалась заплатить проценты по нему. Тогда же в рамках клуба был образован специальный консультативный совет, куда вошли 13 коммерческих банков - крупнейших кредиторов России. Главная и единственная задача совета формулировалась донельзя просто: урегулирование задолженности бывшего СССР коммерческим банкам. Вместе с тем, задача оказалась чрезвычайно сложной и вплоть до осени
1997 г. консультативный совет регулярно заседал, каждые три месяца принимая решение об отсрочке выплаты долгов и процентов еще на три месяца. Совет (с 1993 г., Банковский консультативный комитет - БКК, председателем в котором на настоящий момент является «Дейче банк») стал основным партнером, с которым Министерство финансов России вело переговоры о реструктуризации задолженности. При этом позиция БКК с самого начала была очень жесткой: Москва, пусть и с отсрочкой, должна выплатить все до последнего цента. Еще в 1993 г. она была предельно четко сформулирована на заседании совета представителями немецких банков: соглашение о реструктуризации рассматривается только как кредит, предоставленный России на сверх льготных условиях.
Следует отметить, что вплоть до 1993 г. в российском правительстве вообще плохо представляли размеры внешней задолженности бывшего СССР. Предположения колебались от 80 до 120 млрд долл. Если учесть, что все золотовалютные резервы страны составляли в 1993 г. около 5 млрд долл., становится ясно, что осуществление платежей практически не представлялось возможным.
В 1991 г. после распада СССР сначала предполагалось, что каждое из вновь образованных государств будет нести свою долю ответственности по внешнему долгу (в тот момент союзный долг оценивался в 108 млрд
долл.), а также иметь соответствующую долю в активах бывшего СССР. Однако в итоге получилось так, что только Россия смогла обслуживать свои обязательства по внешним долгам. Поэтому вскоре стороны договорились, что Россия примет на себя долги всех бывших республик СССР в обмен на отказ от причитающейся доли активов (так называемый нулевой вариант). Подобное решение стоило дорого, но позволило России сохранить свои позиции на внешних финансовых рынках, зарубежную инфраструктуру, а также на некоторое время обеспечило доверие потенциальных западных партнеров.
После образования БКК первые реальные шаги в деле урегулирования задолженности Российской Федерации перед Лондонским клубом были сделаны в конце 1994 г. Александром Шохиным, тогдашним вице-премьером Правительства РФ. Ему удалось договориться с главой БКК Кристианом Фонтцем об отсрочке по процентам на пять лет и выплате долга через десять лет. Однако данное решение рассматривалось даже самими участниками переговоров лишь как временная мера, за которой должно последовать кардинальное переоформление основной части долга и накопившихся процентов в российские государственные облигации. В ноябре 1995 г. новый вице-премьер Владимир Пансков сделал следующий шаг - добился реструктуризации на 25 лет.
17 ноября 1995 г. состоялось подписание предварительного соглашения по реструктуризации долга бывшего СССР - на 25 лет и с отсрочкой на 7 лет. Решено было переоформить весь долг вне зависимости от даты погашения и сделать разбивку по невыплаченным процентам: отдельно за 1991-1992 гг., за 1993-1995 гг., за 1996 г. и 1997 г. При этом на невыплаченные проценты за 1991-1995 гг. Внешэкономбанк выпустит процентные облигации, а проценты за 1996 и 1997 гг. Россия должна выплатить живыми деньгами - около 380 млн долл. и 700 млн долл. соответственно.
После полной выверки всего долга было выявлено точное число кредиторов СССР из числа западных банков. Оказалось, что по состоянию на декабрь 1991 г. их число достигло 422.
12 апреля 2001 г. в Лондоне на Форуме коммерческих кредиторов бывшего СССР состоялись переговоры делегации Российской Федерации с ведущими страновыми клубами, на которых были согласованы ключевые финансовые условия реструктуризации коммерческой задолженности, подлежащей дальнейшему утверждению Правительством Российской Федерации.
Задолженность кредиторам - не членам Парижского клуба
По состоянию на 1 января 2005 г. задолженность перед странами -кредиторами - не членами Парижского клуба кредиторов составило 3,6 млрд
долларов США, или 3,0 % от общей суммы внешнего долга Российской Федерации на указанную дату. По сравнению с состоянием на 1 января 2000 г. указанный вид долговых обязательств сократился на 0,1 млрд долларов США.
Отсутствуют межправительственные соглашения с Грецией, Кувейтом и Объединенными Арабскими Эмиратами. При этом в общий объем внешнего долга включены суммы задолженности по соглашениям Внешэкономбанка с National Bank of Greece от 19 марта 1993 г. в сумме 37,4 млн долларов США и с Kuwait Investment Co SAK от 2 января 1991 г. в сумме 1100,00 млн долларов США.
С Объединенными Арабскими Эмиратами подписан Меморандум о взаимопонимании от 16 марта 1994 г. Сумма задолженности включена во внешний долг на основании межбанковского соглашения Внешэкономбанка и National Bank of Abu Dhabi от 18 сентября 1991 г. в размере 500 млн долларов США.
Новый долг Российской Федерации перед странами - не членами Парижского клуба кредиторов представлен задолженностью по соглашениям Внешэкономбанка с Экспортным кредитным банком Турции. Правительством Российской Федерации были предоставлены соответствующие платежные гарантии Экспортному кредитному банку Турции по выплате основного долга и процентов, начисленных на сумму задолженности по указанным кредитным соглашениям.
Согласно пункту 5 постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1460 «Об урегулировании задолженности бывшего СССР перед странами - членами Парижского клуба и другими официальными кредиторами», Министерство финансов Российской Федерации, Министерство внешних экономических связей Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации в ходе переговоров о подписании двусторонних соглашений о реструктуризации задолженности бывшего СССР принимали меры к достижению принципиальных договоренностей об использовании товарных схем погашения внешнего долга бывшего СССР.
Такие договоренности были достигнуты с Республикой Корея, Восточной Республикой Уругвай, Объединенными Арабскими Эмиратами.
Финансирование и производство экспорта продукции военного назначения (далее - ПВН) в счет погашения задолженности перед иностранными государствами регулировалось постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, на основании которых между Минфином России и специально уполномоченными спец. поставщиками заключались соответствующие соглашения о финансировании товарных поставок странам-кредиторам.
Как было установлено проверкой Счетной палаты Российской Федерации, при осуществлении расчетов товарными поставками с Республи-
кой Корея в ряде случаев были применены коэффициенты бюджетного финансирования большие, чем предусмотрены нормативными документами. В итоге общий ущерб, нанесенный федеральному бюджету в связи с необоснованным перерасходом средств по рассмотренным соглашениям за период их действия, составляет 6,3 млн долларов США.
В нарушение условия соглашения о финансировании поставок Минфин России не взыскал штраф за нарушение сроков поставки продукции в Уругвай.
Задолженность Международному валютному фонду
Международный валютный фонд (МВФ) - ведущая международная валютно-финансовая организация, учрежденная в 1944 г. в результате Брет-тон-Вудских соглашений с целью поддержания стабильности международной валютной системы и снижения торговых и валютных барьеров между странами.
МВФ сегодня: координирует международное сотрудничество в валютно-финансовой сфере, оказывает финансовую поддержку странам, являющимся его членами, для преодоления временных трудностей с платежным балансом, консультирует их по различным экономическим вопросам; ресурсы МВФ состоят из взносов стран-членов и рыночных заимствований. МВФ использует несколько механизмов финансовой помощи. Это программы обычного кредитования stand-by, программы расширенного кредитования БРР(система досрочного погашения), программы льготного кредитования (механизм расширенного финансирования структурной перестройки ESAF и механизм финансирования системных преобразований STF). Существует также компенсационное и чрезвычайное кредитование CCFF; дополнительное резервное кредитование SRF.
Кредиты МВФ могут быть получены лишь после того, как вторая сторона согласится на проведение структурных реформ в своей экономике (на воплощение программы структурной перестройки, разработанной МВФ). Россия стала членом МВФ в 1992 г. Кредиты МВФ России были обусловлены выполнением ряда политико-экономических условий, которые содержатся в разрабатываемых совместно с Фондом программах макроэкономической стабилизации и структурных преобразований. Россия уже использовала часть механизмов финансовой помощи МВФ: standby в 1992 г. на сумму 1 млрд долл. сроком на 5 лет и в 1995 г. на сумму 6 млрд долл. сроком на 5 лет с отсрочкой на 3 года и 3 месяца. На системные преобразования в 1993 г. был получен транш STF в размере 1,54 млрд долл. сроком на 10 лет с отсрочкой погашения в течение 4,5 года и в 1994 г. - 1,5 млрд долл. (на тех же условиях). В 1996 - 1998 гг. был предоставлен кредит по программе расширенного кредитования EFF в размере 9,2 млрд долл. (на 10 лет с отсрочкой на 4,5 года). После кредита, выданного МВФ России в июле 1999 г. в размере 640 млн долл., больше средств в Россию не посту-
пало. По мнению российской стороны, предоставление траншей остановлено по политическим мотивам.
Не существует единого мнения относительно роли, которую Международный валютный фонд (МВФ) играл в России в 1990-х годах. Некоторые считают, что большая часть экономических проблем в России была обусловлена политикой экономических реформ, которую проводили сменяющие друг друга правительства и которая насаждалась МВФ3. Другие полагают, что влияние МВФ в России было минимальным. Сторонниками этих двух подходов являются как иностранные, так и российские специалисты.
В 1990-е гг. официальная позиция российского правительства заключалась в необходимости проведения экономических реформ, которые приведут к быстрому построению рыночной экономики. Однако реформаторы и технические сотрудники Центробанка и правительства зачастую не знали, как, используя экономическую терминологию, объяснить свои политические предпочтения или каким образом решать множество возникающих мелких вопросов. Ключевая роль МВФ заключается в передаче знаний по этим вопросам в контексте рыночно-ориентированной макроэкономической политики, направленной на снижение инфляции и создание благоприятных условий для экономического роста. Уровень и качество взаимодействия МВФ и российского правительства по программе либеральных экономических реформ зависели от трех факторов: отсутствия консенсуса в высших эшелонах власти России по поводу проведения либеральных экономических реформ и слабости российского государства; трудности, которые возникали в России в связи с участием зарубежных консультантов в решении российских экономических проблем; влияние стран «Большой семерки».
Ведущие западные державы надеялись на плавный переход России к рыночной экономике. Но, при этом, им очень не хотелось тратить значительные денежные суммы на это, что отчасти объясняется большим скептицизмом в отношении того, готова ли Россия реально провести необходимые реформы. Вместо оказания собственной финансовой поддержки они обращались к международным финансовым институтам (МФИ), которые всегда могли обосновать необходимость предоставления как займов, так и значительных финансовых вливаний. При этом страны «Большой семерки» с успехом перекладывали на МФИ решение двух задач, которые подчас выглядели противоречиво4. Во-первых, предполагалось, что МФИ будут осуществлять свою обычную функцию предоставления займов в русле экономической политики или проектов, отвечающих стандартам этих институтов. Настаивая на том, что России необходимо согласовывать свою экономическую политику с МФИ, страны «Большой семерки» обязывали Россию относиться к взглядам МФИ с большей серьезностью, чем это могло бы быть в другой ситуации. Во-вторых, страны «Большой
семерки» иногда хотели, чтобы МФИ предоставляли займы для оказания поддержки правительству (или президенту Б. Ельцину) даже в тех случаях, когда экономическая политика или проекты не соответствовали стандартам, обычно принятым в МФИ.
Такое положение не удовлетворяла ни Россию, ни МВФ. Российское правительство считало, что страны Запада должны были предоставлять значительные денежные суммы, не обставляя их какими-либо сложными политическими условиями. Это была небольшая цена за гарантии, что Россия никогда не возвратится к коммунизму или не начнет конфронтацию с Западом. Россиян возмущало, что необходимо вести переговоры с МВФ, и что возможны задержки, связанные с этим. МВФ опасался, что политическая заинтересованность стран «Большой семерки » в предоставлении МВФ финансовой помощи России могла побудить страны «Большой семерки» надавить на МВФ в плане предоставления займов, даже в условиях невыполнения стандартных норм экономической политики. И, хотя в явном виде такого никогда не происходило, подобная ситуация иногда возникала. Например, в начале 1994 г. и в 1996-1998 гг. МВФ считал, что ему скорее следует отступиться от поддержки слабого политического курса, нежели полностью прервать выплаты. Такое происходило не только из-за взглядов стран «Большой семерки»: многие в МВФ считали, что влияние Фонда на российскую экономическую политику было сильнее, когда проводился активный диалог без длительных перерывов в предоставлении займов. Россияне понимали эту ситуацию и иногда воспринимали переговоры с МВФ как фарс, поскольку считали, что, в конечном итоге, страны «Большой семерки» настоят на том, чтобы МВФ продолжал предоставлять займы. В результате, хотя страны «Большой семерки» и помогли МВФ в период, предшествующий кризису 1998 г., играть важную роль в России, в то же время их политические и экономические интересы привели к ослаблению влияния МВФ. После 1998 г. и особенно после газетных статей о скандалах, связанных с отмыванием денег и началом новых военных действий в Чечне в 1999 г., страны «Большой семерки» стали проводить гораздо более жесткую линию в отношении предоставления займов Международным валютным фондом.
Отношения России со Всемирным банком
Международный банк реконструкции и развития (Всемирный банк) -международная финансовая организация, учрежденная в результате Брет-тон-Вудской конференции в 1944 г.
Первоначально Всемирный банк ориентировался на восстановление экономики стран Западной Европы, а сегодня предоставляет займы или гарантии кредитов 177 странам, входящим в эту группу. Главным образом банк кредитует развивающиеся государства на рыночных условиях под пра-
вительственные гарантии. Банк аккумулирует свои ресурсы путем выпуска долгосрочных облигаций.
Кроме финансирования таких проектов, как строительство дорог, электростанций и школ, банк предоставляет ссуды на реструктуризацию экономической системы страны, финансируя так называемые программы структурной перестройки. В распоряжении банка имеется портфель займов общей суммой, превышающей 250 млрд долл.
Наряду с Всемирным банком группа МБРР включает в себя Международную финансовую корпорацию, Международную ассоциацию развития, Многостороннее агентство гарантий по инвестициям и другие международные финансовые организации. Необходимо отметить, что в 1996 -
1998 гг. Россия получила от Всемирного банка 9,8 млрд долл. на реструктуризацию угольной отрасли. Из них 4,8 млрд долл. было направлено в бюджет и исчезло.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Распоряжение президента РФ от 16 сентября 1997 г. № 378-рп (РВ 97-173) «О присоединении Российской Федерации к деятельности Парижского клуба кредиторов качестве государства-участника».
2 Саркисяиц А.Г. Проблема мировой задолженности и Россия //Банковское дело,
1999. № 6. С. 27.
3
Стиглиц, например, писал, «Стратегия МВФ не сработала: после 1989 года ВНП в России ежегодно снижался» (Stiglitz, 2002. Р. 146 ).
4 Фактически, страны «Большой семерки» тратили весьма значительные денежные средства, хотя большая их часть была «привязана» к выплатам по товарным кредитам, к расходным статьям (например, обеспечение жильем войск, возвращающихся из Германии) или шла на списание долга. В 1992 и 1993 г. финансовая помощь, которая выражалась в предоставлении кредитов по двусторонним расчетам, составила, в целом, 36 млрд. долл. США; при этом на страны «Большой семерки» часть этой суммы (Citrin и Lahiri, 1995 г.).
