CC BY
85Кулжабаева Ж.О.,
ведущий научный сотрудник Института законодательстваРК, к.ю.н., доцент
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ЗАДОЛЖЕННОСТИ
К началу 80-х годов внешняя задолженность развивающихся стран стала одной из актуальнейших проблем международных экономических отношений. Десятилетие спустя с подобными проблемами столкнулись страны, осуществляющие переход к рыночной экономике. Долговой кризис выразился в неспособности целого ряда государств своевременно и в полном объеме погасить свои внешние финансовые обязательства. Как правило, он содержит серьезную угрозу международного и финансового краха. Кроме того, он подчеркивает слабость и несоответствие существующих форм и методов регулирования данной области международных отношений. Опыт стран-должников убедительно доказал, что проблемы внешнего долга оказывают непосредственное воздействие на инвестиции и экономический рост. По существу, платежи по обслуживанию внешней задолженности превращаются в своего рода налог на текущие и будущие доходы государства с оттоком все большей их части за рубеж.
Проблема внешней задолженности стала многоплановой и, можно с уверенностью говорить -глобальной, сроки разрешения которой трудно предвидеть. Многоплановость и глобальность современной внешней задолженности развивающихся стран можно видеть, прежде всего, в следующем. Предоставление кредитов и долгосрочных займов кредиторами - развитыми странами рыночной экономики как по официальной, межправительственной линии, так и частными банками и международными экономическими организациями, в которых развитые страны рыночной экономики играют ведущую роль, являются, по существу, механизмом долгосрочного эконо-
мического воздействия центров мирового хозяйства на страны периферии - развивающиеся страны и страны переходной экономики. Однако этот аспект международных экономических отношений требует самостоятельного изучения, выходящего за рамки долговой проблемы.
Обострение проблемы задолженности выявило необходимость разработки и осуществления согласованных мер со стороны стран-должников и их кредиторов с целью преодоления кризиса. В разрешение этой ситуации были вовлечены различные международные организации и институты. Наиболее весомое значение среди них имеют МВФ, МБРР, ОЭСР, Парижский клуб. Большую роль в вопросах долгового регулирования играют экономические совещания на высшем уровне ведущих мировых держав. Не остались в стороне от разрешения этой проблемы и сами развивающиеся страны, принявшие целый ряд мер по консолидации своих позиций перед лицом мирового сообщества и облегчению последствий долгового кризиса.
Внешняя задолженность постепенно трансформировалась из валютно-финансовой в многомерную проблему, которая в той или иной степени затрагивает интересы большинства государств, что привело к осознанию необходимости интернационализации подхода к ее решению, к поиску новых совместных эффективных методов регулирования задолженности.
В этой связи особую актуальность с научной и практической точек зрения приобретают вопросы, связанные с исследованием специфического характера внешней задолженности; выявлением закономерностей, превративших внешние заимствования из ускорителя социально-эконо-
мического развития в тормозящий его фактор, в причину дестабилизации международных валют-но-кредитных отношений; анализом основных позиций и предложений заинтересованных государств и международных экономических организаций. Именно такой подход открывает путь к анализу международных механизмов регулирования задолженности, проблем, связанных с повышением их эффективности, и оценке перспектив выхода из создавшейся ситуации.
Внешняя задолженность развивающихся стран и стран с переходной экономикой превратилась в самостоятельный объект международной политики, затрагивающей интересы практически всех государств мирового сообщества, в том числе и интересы России.
Изначальная необходимость привлечения заемных ресурсов на цели развития была обусловлена глубокими диспропорциями в национальной экономике развивающихся стран, ограничивающей возможности внутренних источников накопления. Однако даже производительное использование внешних ресурсов не привело в большинстве случаев к выравниванию структурной несбалансированности развивающейся экономики, что объясняется как неэффективностью выбранных моделей экономического развития, так и значительным ухудшением внешнеэкономического положения развивающихся государств в 70-е и 80-е годы. Ухудшение внешних условий развития не только оказало негативное влияние на рентабельность различных секторов хозяйства, но и увеличило их потребности в заемных ресурсах.
Удовлетворение возросших потребностей во внешних ресурсах стало возможным благодаря привлечению развивающихся стран к заимствованию на международных рынках ссудного капитала, в чем активную роль сыграли транснациональные банки, ставшие одними из основных кредиторов стран "третьего мира". Так, если в 1973 г. задолженность частным кредиторам составляла 33% от всей суммы средне- и долгосрочного внешнего долга развивающихся стран, то уже в 1982 г. ее доля выросла до 60%, соответственно уменьшив удельный вес задолженности официальным кредиторам, что означало ужесточение условий внешних заимствований.
Следствием этих причин явилось финансирование по существу порочного механизма самовозрастания внешней задолженности, отличительной чертой которого стало нерациональное использование заемных ресурсов, идущих на компенсацию снижения эффективности инвестици-
онного процесса и растущих валютных затрат, а не на цели реального накопления, которое сопровождалось бы сглаживанием структурной диспропорциональности национальной экономики.
Формированию такого механизма, ориентирующего на "развитие в кредит", способствовали как неконтролируемое разбухание международного кредита и 70-х - начале 80-х годов, вследствие роста евровалютных рынков (со 150 млрд. долл. в 1972 1. до 1800 млрд. долл. в начале 1982 г.), так и политика правящих кругов большинства развивающихся стран - основных должников, отдавших предпочтение возможности осуществлять широкомасштабные заимствования с этих рынков, вместо того, чтобы наращивать усилия по совершенствованию экономической структуры своих национальных хозяйств, что могло бы повысить эффективность воспроизводственного процесса и отдачу от капитализации заемных ресурсов.
В результате необычайно усилилась зависимость социально-экономического положения развивающихся стран от объема и условий их кредитования, конъюнктуры на международных рынках капитала, резкое изменение которых и явилось непосредственной причиной долгового кризиса, а также породило чистый отток финансовых ресурсов из стран "третьего мира". Если в 1980 г. развивающиеся страны выплатили транснациональным банкам процентов на общую сумму 18 млрд. долл., а получили от них новые кредиты на сумму 34,2 млрд. долл., то уже в 1982 г. процентные выплаты составили 42,2 млрд. долл., а сумма новых кредитов - всего 25,8 млрд. долл. Долговые платежи развивающихся стран в условиях резкого сокращения объемов их финансирования превратились к середине 80-х годов в главный фактор роста внешней задолженности. Внешнее финансирование, которое играло важную роль, в кредитовании инвестиционных потребностей "третьего мира", оказалось подорванным, так как практически весь объем новых займов и кредитов поглощался долговыми выплатами. Ухудшение ситуации было связано не только со структурными сдвигами в мировом хозяйстве, но и с политикой, проводимой транснациональными корпорациями и банками, с нарастанием протекционистских тенденций в международной торговле, с экономической политикой, осуществлявшейся ведущими странами мира.
Анализ причин возникновения долгового кризиса приводит к выводу о том, что какой бы значительной ни была роль внешнеэкономических
факторов в усилении зависимости развивающихся стран от внешних источников финансирования и в нарастании их задолженности, в конечном итоге именно внутренние причины предопределили характер и формы участия стран "третьего мира" в международном разделении труда, а, следовательно, и их неодинаковые возможности в адекватном реагировании на различные изменения, происходящие в мировом хозяйстве, и выполнении своих внешних финансовых обязательств.
В современных условиях сформировалась система наиболее важных инициатив, выдвигаемых международными финансовыми и экономическими организациями, развивающимися странами и их западными кредиторами, так как подобный подход открывает путь к оценке реальных перспектив урегулирования на взаимоприемлемой основе внешней задолженности стран "третьего мира" в контексте общей нормализации международных экономических отношений и повышения эффективности механизмов регулирования задолженности.
Основными действующими институтами подобного регулирования стали МВФ и МБРР, которые в силу своей специфики заняли ведущее место как в разработке, так и в реализации согласованных механизмов по решению проблем внешней задолженности. Именно эти две организации разработали основные принципы функционирования всей системы регулирования внешней задолженности, сочетающие в себе использование государственных и рыночных форм воздействия. Центральным элементом международной стратегии регулирования внешней задолженности стало заключение кредитного соглашения между МВФ и страной-должником, подразумевавшее проведение должником политики жесткой экономии или "упорядочения" в обмен на новые кредиты. Подобное соглашение стало рассматриваться как свидетельство платежеспособности заемщика как официальными, так и частными кредиторами. Для привлечения дополнительных ресурсов были созданы "Генеральные соглашения о займах", заключаемые МВФ со странами Большой семерки, Бельгией, Голландией, Саудовской Аравией и Швейцарией. Еще одним направлением деятельности МВФ стало его активное участие в пересмотре условий погашения задолженности перед официальными и частными кредиторами, которое способствовало улучшению некоторых условий реструктуризации долга, в частности, снижению процентной
ставки и продлению сроков погашения.
Далеко не все деструктивные последствия долгового кризиса для социально-экономического развития развивающихся стран были преодолены в ходе осуществления программ многостороннего урегулирования задолженности: замедлились темпы экономического роста, упала норма накопления, выросла безработица, сократился жизненный уровень населения, возросла социальная напряженность. Несмотря на определенные недостатки в механизмах, используемых этими организациями, роль МВФ и Всемирного банка в урегулировании задолженности будет возрастать. Это связано с тенденцией к интернационализации хозяйственной жизни, с ростом взаимных связей, а также и со сложившейся ситуацией, когда данные организации, располагая собственными средствами и конкретными инструментами, реально воздействуют на международные потоки капитала. Кроме того, результативность этих механизмов будет зависеть от усиления регулирующих и координирующих функций Банка и Фонда по отношению ко всем государствам мирового сообщества.
Помимо международных финансовых организаций в разработке новых механизмов приняли участие Парижский и Лондонский клубы, совещания стран "Большой семерки", ОЭСР. Основными целями их деятельности стало: снижение остроты долгового кризиса, восстановление экономических и финансовых позиций стран-должников в мире, восстановление макроэкономической стабильности государств "третьего мира".
Основной организацией, занимающейся вопросами урегулирования и погашения задолженности развивающихся стран по государственным или имеющим государственную гарантию кредитам, стал Парижский клуб стран-кредиторов. Последовательно предложенные им условия реструктуризации официальной задолженности, получившие названия "Торонтских", "Лондонских", "Хьюстонских", "Неапольских" и "Лионских", способствуют значительному облегчению долгового бремени развивающихся стран.
Проблема урегулирования официальной задолженности обсуждалась не только в рамках Парижского клуба. Ведущие мировые державы предприняли ряд шагов по разрешению этой проблемы. Среди них можно отметить инициативы Бейкера, Миттерана, Брейди. В частности, предложенная секретарем Казначейства США Н.Брей-ди инициатива по урегулированию задолженности развивающихся стран перед частными кре-
диторами нашла широкую поддержку среди финансовых структур Запада и среди самих должников. Суть предложений Н.Брейди сводилась к организации различных операций ("свопов"), способствующих снижению объемов неофициальной задолженности. Среди них: выкуп задолженности у кредиторов самими должниками за наличные средства со скидкой, обмен задолженности на долгосрочные ценные бумаги стран-должников, конвертация задолженности в акции фирм, принадлежащих стране-должнику, поставка товаров из страны-должника в счет погашения задолженности, конверсия внешнего долга в обязательства в национальной валюте.
Вместе с тем, этим инициативам, как впрочем, и другим механизмам регулирования задолженности, присущи определенные недостатки. Один из них заключается в недостаточном распространении механизмов конверсии задолженности среди стран-должников и стран-кредиторов. Однако, наличие выбора среди программ по урегулированию коммерческой задолженности, а также их достаточная гибкость позволяют надеяться на то, что эти механизмы не постигнет участь их предшественников, а наоборот, они послужат дальнейшему сокращению задолженности и окажутся отправной точкой для выработки новых, более совершенных концепций.
Новая долговая стратегия, основанная на взаимодополняемости действий должников, кредиторов и международных финансовых организаций, на сбалансированной ответственности всех участников кредитных отношений за решение долговой проблемы, на применении дифференцированного подхода к регулированию задолженности развивающихся стран в зависимости от уровня их социально-экономического развития, позволяет надеяться если не на разрешение долговой проблемы, то, по крайней мере, на значительное снижение остроты данного вопроса.
В этой связи представляется необходимым усиление влияния стран "третьего мира" на международные финансовые организации. Этому может способствовать пересмотр механизма образования собственных средств МВФ и Всемирного банка. Возможно, следует отказаться от пополнения собственных средств за счет квот стран-членов и перейти на самофинансирование, посредством проведения самостоятельных операций на финансовом рынке при соответствующем изменении структуры руководства этих организаций. В совокупности это позволит снизить влияние ведущих западных держав на принятие ре-
шений об оказании финансовой помощи.
Разработка и согласование общих подходов и позиций стран-должников к урегулированию внешней задолженности стали важнейшей задачей многосторонней экономической дипломатии развивающихся государств на современном этапе. От решения этой проблемы и практической реализации выработанных мер (таких, как коллективная опора па собственные силы, ускорение интеграционных процессов, структурная перестройка национальных экономик) во многом зависит дальнейшая эволюция долговой ситуации в развивающемся мире. Необходимо отметить, что развивающиеся страны, хотя и стремятся к сотрудничеству и создают совместные организации, до сих пор не достигли того уровня взаимопонимания, который позволил бы им выработать единую концепцию разрешения экономических и финансовых проблем, стоящих перед "третьим миром".
Важнейший вклад в разрешение долговой проблемы может дать пересмотр национальной экономической политики странами-должниками. Она должна быть направлена на оптимизацию использования заемных ресурсов, недопущение финансирования неэффективных проектов и сокращение степени зависимости экономики от притока новых займов. Главный путь - мобилизация и эффективное использование собственных ресурсов. Также при разрешении долговых проблем необходимо прилагать усилия для активизации процесса региональной интеграции и выработки совместных путей социально-экономического развития. Анализируя результативность мер, принятых странами-должниками, их кредиторами и международными финансовыми институтами, можно сделать вывод о значительном снижении остроты кризиса задолженности, хотя о полном ее разрешении говорить явно преждевременно.
В современном мире практически все государства прибегают к внешним заимствованиям. Внешняя задолженность порождает многочисленные проблемы, затрагивающие устойчивость мировой экономической системы в целом. Не случайно, что истекшие 20 лет были периодом широкомасштабных усилий финансовых центров во главе с МВФ по созданию целостной и надежной системы управления международным внешним финансированием.
Внешние заемные средства стали постоянным компонентом в общих финансовых ресурсах. Причин для внешнего заимствования достаточ-
но много, и в первую очередь - усиливающаяся глобализация и либерализация финансовых рынков. Не меньшее значение имеют внутренние обстоятельства. Ключевая роль в этом отношении принадлежит дефициту государственного бюджета. Его в настоящее время имеет подавляющее большинство стран. По объему дефицита уже многие годы на первом месте стоят США. В 1999 г. впервые за многолетний период бюджет этой страны был сведен с профицитом (более 70 млрд. долл.). В предшествующие 60 лет профицит госбюджета США был лишь дважды.
Страны прибегают к внешним заимствованиям, поскольку они дают средства для неинфляционного покрытия дефицита бюджета. Еще один путь решения этой проблемы - заимствования на внутреннем рынке - далеко не всегда продуктивен, и к тому же не все страны могут это себе позволить. Заимствования внутри страны всегда влекут к сокращению ее инвестиционных возможностей, причем - в ближайшей перспективе, что ставит под угрозу обеспечение экономического роста. Очевидно, что многим странам, находящимся уже несколько лет в состоянии падения производства, масштабные заимствования на внутреннем рынке для неинфляционного покрытия дефицита госбюджета менее предпочтительны по сравнению с внешним финансированием -особенно долгосрочным. При этом необходимо отметить, что хотя практически все страны прибегают к внутренним заимствованиям, некоторые делают это без ущерба для развития национального инвестиционного процесса (например, США), а некоторые доводят до кризиса (пример - дефолт по внутреннему долгу в России).
Значительная часть государств, сводящих свой бюджет с дефицитом, как правило, имеет недостаток собственных ресурсов для обеспечения экономического роста. Это вторая причина вовлеченности стран в систему международного внешнего финансирования. Они должны выплачивать долг и проценты по нему.
Как быстро может возрастать этот долг, и как быстро наступают сроки его возврата, свидетельствует пример Российской Федерации. На конец 1998 г. государственный долг России составил 150,8 млрд. долл. При этом по сравнению с 1997 г. он возрос на 27,3 млрд. долл. В соответствии с долговыми обязательствами страна должна выплачивать по внешнему долгу около 17 млрд. долл. ежегодно, тогда как ее реальные возможности не более 3-4 млрд. долл. Положение несколько смягчилось в результате переговоров с Лондонским
клубом в феврале 2000 г. о списании и реструктуризации части долга. Если соответствующие договоренности будут достигнуты и с Парижским клубом, то ежегодные выплаты могут снизиться до 11-12 млрд. долл.
Наряду с перечисленными общими причинами устойчивой тенденции к участию государств в системе международной внешней задолженности, конечно, в каждой стране возникают и свои частные потребности в привлечении иностранных финансовых ресурсов. Известно, например, что США являлись в течение 70 лет чистым экспортером капитала. В последние 15 лет страна превратилась в самого крупного в мире должника. Этому в немалой степени способствовала политика Р.Рейгана и, в частности, курс на резкое снижение налогов. Ставка делалась на то, что в условиях снизившегося налогообложения предприниматели пойдут на расширение хозяйственной активности, и в итоге урезанные ставки налогов будут более чем компенсированы за счет возросшей массы налогооблагаемой продукции. Для реализации данного проекта требовалось 23 года, в течение которых бюджет получал большие налоговые суммы. Выход был найден за счет повышения уровня банковского процента по депозитам до 21% (при среднемировом - 6-7%). В результате огромные капиталы из различных стран устремились в американские банки. На это и рассчитывали разработчики "рейганомики". Хотя дефицит федерального бюджета к середине 80-х годов в результате налоговой реформы существенно возрос, но средств для его неинфляционного покрытия оказалось в стране более чем достаточно. Дефицит был покрыт без ущерба для инвестиционного процесса внутри страны, который набирал высокие темпы. Именно это масштабное мероприятие в определяющей мере способствовало превращению США в должника номер один. При этом также не подлежит сомнению, что "рейганомика" заложила основы для состоявшегося в 1999 г. профицита госбюджета США.
Таким образом, внешние заимствования как постоянная, встроенная составляющая в экономике подавляющего большинства современных государств стали для них практически необходимостью. Однако тенденцию нарастания мирового долга питает и существующая возможность получения кредитов на международных финансовых рынках.
Современные государства дифференцируются в соответствии с различными критериями.
Например, широко используется деление стран на развитые, развивающиеся и транзитные, то есть страны с переходной к рынку экономикой. Система внешнего финансирования предопределила еще один критерий дифференциации государств в зависимости от того, являются ли они получателями кредита или предоставляющими его.
Если выделить государства, предоставляющие кредиты, и страны, получающие кредиты, то несколько десятков стран окажутся и в той, и в другой группе. При этом "чистых" стран-кредиторов практически нет, а нетто-дебиторов - подавляющая часть государств мира: почти все развивающиеся и транзитные. Поэтому характеризовать отношения в системе международного внешнего финансирования понятиями страна-кредитор и страна-заемщик можно лишь с определенной долей условности. Например, по отношению к развивающимся и транзитным странам развитые государства выступают как кредиторы. Они же являются крупными заемщиками. И страны-кредиторы, и страны-заемщики преследуют цель получения определенной выгоды: для кредитора - возврат суммы с процентами, для дебитора -решение с помощью полученной суммы ряда проблем, значимость которых в принципе должна превышать уплачиваемые проценты. Поэтому потребность предоставлять и получать кредит, непосредственно корреспондируясь с природой капитала, есть системная черта открытой рыночной экономики в ее глобальном функционировании.
В настоящее время около 200 стран мира втянуты в систему международного внешнего финансирования. Их суммарный долг как заемщиков внешних ресурсов составляет более 3 трлн. долл. Из них - около 700 млрд. долл. приходится на США. Крупным должником являются Германия и другие развитые страны. Однако проблемных должников среди них в принципе нет. Большинство же стран-должников относится в настоящее время к проблемным, то есть имеющим просроченные долги, нуждающиеся в их реструк-
туризации, а в ряде случае и в списании. Это абсолютно преобладающее число развивающихся и переходных стран.
В настоящее время можно говорить о следующих устойчивых группах должников, каждая из которых имеет свои характерные особенности как в обслуживании долга, так и в его погашении. Это:
■ страны Латинской Америки - крупнейшие и наиболее проблемные должники;
■ страны Тропической Африки - размеры их долга уступают предыдущей группе, но проблем здесь не меньше;
■ арабские страны-импортеры нефти;
■ новые индустриальные страны Юго-Восточной Азии, проявлявшие себя как надежные заемщики вплоть до 1997 г.;
■ страны с переходной экономикой - бывшие соцстраны и бывшие республики СССР.
Крупнейшими латиноамериканскими должниками являются Бразилия, Мексика, Аргентина. На долю этих стран приходится 70% внешней задолженности региона. Вторым центром, где долговой кризис протекал очень остро, были 40 беднейших африканских стран, расположенных южнее Сахары (Тропическая Африка). Их внешний долг приближается в настоящее время к 80% общего долга стран континента. По существу, все эти страны не в состоянии выплачивать внешний долг. В начале 2000 г. Б.Клинтон выступил с заявлением о необходимости списания их долгов, и вопрос предполагается рассмотреть в Конгрессе США. Достаточно крупными и проблемными дебиторами являются страны с переходной экономикой: их совокупный долг к концу 2000 г. прогнозируется на уровне 300 млрд. долл. Из общей суммы мирового долга 2/3 являются проблемными, а это означает, что внешнее финансирование, будучи органической составляющей мировой экономики, насыщено сложностями, неурегулирование которых чревато серьезными негативными последствиями для международных хозяйственных отношений в целом.
'Валовая Т.Д. Европейская валютная система. - М, 1986.
2Деньги, кредит и банки. Учебник. -М.: Финансы и статистика. '998.
3Киреев А. Международная экономика. - М.,'999.
4Саркисянц А.Г. Система международных долгов. - М., '999.
5Сторчак С.А. Долги и политика. - М.: Финансы и статистика, '992.
6Федякина Л.Н. Мировая внешняя задолженность. - М.: Дело и сервис, '998.
7Шохин А.Н. Внешний долг России. - М., '997.
8М.В. Энг, Ф.А. Лис, Л.Дж. Мауэр. Мировые финансы. - М., '998.
9G. Soros. The Crisis of Global Capitalizm. - New York. 1998/ 10The Economist. - London, 3. V. 2002.
Бул мацала борышкер елдердщ сыртцы царыздары бойынша мэселелерт царастырады. Бул экономикалыц-цщъщтыц институт инвестициялар мен экономикалъщ всуге тжелей эсер emedi. К,арыз мэселестщ шиелетсуг борышкер елдер мен олардыц necuemmepi тарапынан келтлген шараларды жасап, дагдарыстан emydi ске асыру цажеттшгш аньщтады.
Given clause considers questions of experience of countries - debtors on problems of the external debt the Given economic - legal institute render direct influence on investments and economic growth the Aggravation of a problem of debts has revealed necessity of development and realization of the coordinated measures on the part of the countries of debtors and their creditors with the purpose of overcoming crisis.
Институт законодательства Республики Казахстан представляет
Кулжабаева Ж.О. Научный комментарий к Закону Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан». - Астана, ТОО «Институт законодательства Республики Казахстан», 2006. - 96 с.
Данный научный комментарий содержит постатейный анализ Закона Республики Казахстан «О международных договорах» от 30 мая 2005 года.
Заключение международных договоров является одним из признаков международной правосубъектности любого государства. Поэтому законодательное закрепление внутригосударственных процедур договорного процесса имеет большое теоретическое и практическое значение.
При комментировании статей Закона РК «О международных договорах» автор изложил вопросы мировой практики договорного права, необходимость использования международного стандарта в процессе заключения договора в Республике Казахстан.
Автор, Кулжабаева Жанат Орынбековна, кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и конституционного права Евразийского национального университета специализируется в сфере международного публичного права в договорной практике.
