CC BY
58
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2012. № 3
ЭКОНОМИКА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Е.К. Мазурова1,
докт. экон. наук, профессор, профессор кафедры мировой экономики
экономического ф-та МГУ имени М.В. Ломоносова
АНТИКРИЗИСНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
МЕЖДУНАРОДНОГО ВАЛЮТНОГО ФОНДА
В статье рассматривается трансформация кредитной деятельности Международного валютного фонда (МВФ) в условиях современного финансового кризиса, дается оценка уже наработанных и вновь создающихся механизмов регулирования, раскрываются методы решения проблем неплатежеспособности суверенных заемщиков в увязке с макроэкономическим и структурным реформированием национальных хозяйств, анализируются новые инструменты поддержки кризисных стран для предупреждения и преодоления кризисов.
Ключевые слова: мировой финансовый кризис, кредитная деятельность МВФ, антикризисные механизмы регулирования.
This article discussed the transformation of the IMF's lending activities in today's financial crisis, an assessment has already established and newly emerging regulatory frameworks, are disclosed methods for solving problems of sovereign insolvency in relation to macroeconomic and structural reforms in economies, new tools support for crisis prevention and crisis management.
Key words: the global financial crisis, IFM credit, crisis management mechanisms.
В условиях высокого уровня глобализации финансовых рынков мировое сообщество столкнулось с необходимостью ориентировать регулирование, надзор и контроль в финансовой сфере на конкретный национальный и международный уровень. До последнего времени мировая финансовая система практически игнорировала потенциальную нестабильность финансовых рынков, а международные организации, и в первую очередь МВФ, не были приспособлены к контролю и регулированию потоков капитала. Это негативно сказалось на степени объективности их оценки внутренней политики отдельных стран и повлияло на поведение сторон в ходе кризисов. Механизмы регулирования валютно-финансовой системы в рамках МВФ были рассчитаны на менее масштабные и многосторонние кризисы, главным образом на преодоление временных трудностей в уравновешивании платежного
1 Мазурова Елена Кирилловна, тел.: +7 (985) 928-58-98; e-mail: [email protected]
баланса по текущим операциям, в котором определяющую роль играет внешняя торговля. Но основная составляющая современных кризисов — утрата доверия инвесторов и связанный с этим отток капитала из развивающихся стран, который может достигать огромных масштабов и стремительных темпов, а также суверенный долг в сочетании с банковскими кризисами, эпицентр которых находится в прежде достаточно благополучных развитых государствах.
Только череда локальных и региональных кризисов, а вслед за ними и мировой финансовый кризис убедили специалистов и международных чиновников в том, что сложившаяся к настоящему времени мировая финансовая «архитектура» не способна ответить на современные вызовы глобальной экономики, поскольку не может ни сгладить, ни тем более разрешить нарастающие противоречия между отдельными участниками международных кредитно-финансовых отношений. В этой связи мировому сообществу стала очевидна необходимость выработки и применения качественно новых механизмов регулирования, которые создавали бы запас прочности для упомянутой системы на микро- и макроэкономическом уровнях.
Роль МВФ в периоды финансовых кризисов многократно возрастает, поскольку он располагает большими полномочиями и финансовыми ресурсами, широким набором инструментов регулирования, разрабатывает рекомендации по валютной и кредитно-финансовой политике, обеспечивает сбор и распространение информации по актуальным проблемам валютно-финансовых отношений.
МВФ, в сущности, был задуман как своеобразная касса взаимопомощи: правительства создают общий валютный фонд, из которого нуждающиеся государства — члены МВФ могут на время брать деньги, если у них возникают проблемы с платежным балансом.
Основным каналом и средством регулирующего воздействия МВФ на мирохозяйственные связи и мировую валютно-финан-совую систему оказались его кредиты. Они выдаются преимущественно не на финансирование обычных дефицитов платежных балансов, а на поддержку экономических реформ и структурной оптимизации, чтобы восполнить дефицит средств.
В обмен на финансовую помощь со стороны МВФ страна принимает прямое обязательство о проведении корректирующих мер, которые гарантируют, что реципиент будет в состоянии своевременно погашать свою задолженность фонду и обеспечивать тем самым возобновляемость его кредитных ресурсов.
Как крупное кредитное учреждение фонд формирует собственные ресурсы главным образом из взносов, поступающих в порядке оплаты квоты стран — членов МВФ. В связи с увеличением потребности в финансовой поддержке и изменением роли отдельных
стран в мировом хозяйстве квоты периодически пересматриваются. В конечном итоге именно их размер определяет сумму взноса в резервных активах и национальной валюте, совокупный объем кредитов, которые страна может получить у МВФ, и долю специальных прав заимствования (Special Drawing Rights — SDR) при их распределении (эмиссии).
В дополнение к собственному капиталу МВФ имеет возможность привлекать заемные средства. Наиболее часто и эффективно для этой цели используются Генеральное соглашение о займах (General Arrangement to Borrow; далее — ГСЗ) и Новое соглашение о займах (New Arrangements to Borrow; далее — НСЗ), неоднократно продлевавшиеся по мере необходимости.
В настоящее время МВФ предоставляет кредиты странам-членам для покрытия дефицитов платежных балансов, т.е. практически для пополнения валютных резервов государственных финансовых органов и центральных банков, а также для поддержки макроэкономической стабилизации и структурной перестройки экономики, т.е. для финансирования бюджетных расходов правительства.
Специфической особенностью кредитования по линии МВФ является то, что в качестве обеспечения кредита выступают не материальные ценности, не гарантии или поручительства других кредитных организаций или правительств, а программа стабилизации экономики, разработанная страной-заемщиком при прямом участии фонда. Финансирование таких программ происходит в рамках обычных (используются чаще) соглашений о кредите «стэнд-бай» (Stand-by Arrangement — SBA) и расширенных механизмов кредитования (Extended Fund Facility — EFF).
Фактически вся кредитная деятельность осуществляется по трем направлениям — обычному, специальному и льготному финансированию, или механизму.
В основе обычных механизмов лежат квоты в уставной капитал, которые состоят из конвертируемой и национальной валют. Если доля национальной валюты меньше квоты, то разница образует резервную позицию, которой страна — член МВФ может воспользоваться в любой момент, не оплачивая никаких процентных и комиссионных платежей. В свою очередь часть квоты в национальной валюте делится на кредитные доли, от которых и зависят условия предоставления кредитов. Так, выдача средств в рамках первой кредитной доли (25% квоты) менее регламентирована, а в рамках верхних кредитных долей обязательно увязывается с выполнением страной определенных целевых показателей и производится по частям, или поэтапно. Именно в пределах кредитных долей действуют соглашения о кредитах «стэнд-бай» и соглашения о расширенном финансировании, наиболее часто используемые в кредитной политике МВФ.
Главное назначение таких кредитов — содействие макроэкономическим стабилизационным программам или структурным реформам. При этом страны-заемщики должны выполнять определенные требования, зафиксированные в письме о намерениях или меморандуме об экономической и финансовой политике, причем степень жесткости подобных требований по мере перехода от одной кредитной доли к другой постоянно нарастает. Таким образом, МВФ, по сути, оказывает серьезное экономическое давление на заемщиков, вплоть до того, что при невыполнении взятых на себя обязательств приостанавливает очередной транш или вообще отказывает в дальнейшем кредитовании.
Специальные механизмы создавались как дополнение к обычным для расширения масштабов и совершенствования структуры кредитных операций. К ним относятся:
— механизм компенсационного и чрезвычайного финансирования. Предназначен для кредитования стран, у которых дефицит платежного баланса вызван временными и внешними, не зависящими от них причинами;
— механизм финансирования дополнительных резервов (действует с 1997 г.). Он предназначен для оказания финансовой помощи тем странам, которые испытывают исключительные трудности с платежным балансом и остро нуждаются в широкомасштабном краткосрочном финансировании вследствие внезапной потери доверия к валюте со стороны рынка, что выражается в стремительной утечке капиталов и давлении на валютные резервы страны. Выдается такой кредит в рамках соглашения «стэнд-бай» или расширенного кредитования странам, уже находящимся в состоянии кризиса;
— чрезвычайные кредитные линии, или превентивное финансирование (действуют с 1999 г.). Они предназначены для защиты стран, которые проводят «здоровую» экономическую политику, но могут оказаться уязвимыми для внешнего кризиса (эффект инфекции). Финансирование осуществляется в рамках соглашения «стэнд-бай», лимиты доступа фактически не устанавливаются, но объем обязательств по ним не должен выходить за рамки 300—500% квоты.
Льготное финансирование формализовано в виде кредитов расширенного кредитного структурного финансирования, а также в форме ссуд и грантов в рамках долговой HIPC-инициативы. На него могут рассчитывать страны с низким уровнем дохода, которые испытывают хронические проблемы с платежным балансом. Процентная ставка по таким кредитам составляет всего 0,5% годовых, а первый платеж страна делает только через 5,5 лет после даты фактического предоставления средств по займу.
До 2008 г. доля страновых выплат по ссудам МВФ неуклонно возрастала и начала превышать сумму кредитов, предоставляемых
самим фондом. Такой ситуации способствовало несколько фактов: достаточно устойчивое экономическое развитие большинства стран, строгая обусловленность ссуд (невозможность их свободного использования определила отказ от дальнейших заимствований странами — членами МВФ); сравнительно небольшой срок, на который предоставляются кредиты; ограничение общей суммы заимствований у фонда долей страны в уставном капитале. Однако череда кризисов, в том числе и мировой финансовый кризис 2000-х гг., привела к исключительно высокому спросу на ресурсы фонда, обострила проблему их нехватки. К концу десятилетия кредитные ресурсы организации практически были исчерпаны.
Увеличение масштабов финансовых кризисов, а соответственно и потребностей кредитования заставило руководство МВФ предпринять скорейшие меры по увеличению его финансирования главными акционерами и задуматься об эффективности использования затратного механизма.
С началом мирового финансового кризиса МВФ мобилизовал свои усилия при помощи:
— наращивания объемов антикризисного кредитования (благодаря двусторонним займам и соглашениям с государствами-членами о покупке облигаций обязательства фонда по предоставлению ссуд достигли рекордного уровня — свыше 250 млрд долл. — при резком увеличении льготного кредитования беднейших стран. Ожидается также вступление в силу измененных и расширенных НСЗ на сумму свыше 550 млрд долл.);
— пересмотра основ кредитования и порядка предоставления займов, изменения условий кредитования в зависимости от специфических особенностей стран-заемщиков. Начиная с 2009 г. МВФ отказался от жестких условий в отношении структурных реформ. Они остаются частью программ, поддерживаемых ресурсами МВФ, но направлены прежде всего на решение первоочередных проблем антикризисного урегулирования. На новых условиях уже были получены кредиты Коста-Рикой и Гватемалой в 2008 г., Пакистаном и Грецией в 2010 г.;
— усиления акцента на социальной защите. В последнее время произошли явные позитивные сдвиги в позиции МВФ относительно проблемы социального воздействия стабилизационных программ. Если ранее фонд настаивал на том, чтобы правительства стран-заемщиков, согласовывавшие с ним экономические программы, сами принимали решение о том, использовать или нет меры по защите бедных слоев населения от социального воздействия этих программ, то теперь распределительные аспекты обсуждаются с правительствами уже во время их подготовки. При этом социальные расходы, как правило, сохраняются или даже увеличиваются. Так, стабилизационная программа, принятая Таджики-
станом в 2009 г., предусматривает увеличение социальных расходов с 7,3% ВВП в 2008 г. до 10% ВВП в 2012 г. Латвия совместно с МВФ и Еврокомиссией разработала комплексную стратегию совершенствования системы социальной защиты, а на Ямайке в 2010—2011 гг. расходы на программы социальной помощи были увеличены почти на 25%;
— разработки новых механизмов финансирования, а именно: новой гибкой кредитной линии (Flexible Credit Line; далее — ГКЛ) для стран, проводящих эффективную экономическую политику и демонстрирующих хорошие экономические результаты. В рамках этого кредитного механизма средства предоставляются без разделения на транши, а также не выдвигаются условия, которые страна должна выполнять после получения кредита. Такие кредиты на сумму около 100 млрд долл. уже получили Колумбия, Мексика и Польша. Разработана также новая превентивная кредитная линия (ПКЛ), которая представляет собой механизм предотвращения кризисов в успешно развивающихся странах, но имеющих уязвимые места в экономике. В этих случаях кредит выдается фактически без предъявления предварительных условий;
— модернизации механизмов льготного финансирования в первую очередь для стран с низкими доходами. Реформа включает увеличение объемов кредитования (до 4 млрд долл. соответственно в 2009 и 2010 гг. и до 17 млрд долл. за период до 2014 г.), удвоение лимитов заимствования, упрощение условий кредитования, установление нулевых процентных ставок до 2012 г. Предполагается, что в дальнейшем уровень льготности кредитов для стран с низкими доходами будет пересматриваться фондом раз в два года. Созданы трастовые фонды для облегчения бремени задолженности после стихийных бедствий (ПКДР) и фонд для сокращения бедности и содействия экономическому росту (ПРГФ);
— увеличения собственных ресурсов. На Лондонском саммите G-20 в 2009 г. было принято решение об увеличении потенциала кредитования МВФ в три раза (до 750 млрд долл.) и поддержании новых ассигнований SDR в размере 250 млрд долл. Кредитные ресурсы были увеличены за счет соглашений о заимствованиях на двусторонней основе и о покупке облигаций с 21 государством — членом МВФ, которые обязались выделить 250 млрд долл. Завершившийся 14-й Общий пересмотр квот должен увеличить вдвое постоянные ресурсы МВФ уже в 2012 г., а также привести к перераспределению голосов в пользу динамично развивающихся стран с формирующимися рынками. После реализации этой реформы квоты 54 государств-членов будут повышены.
Между тем к концу нынешнего десятилетия мировой финансовый кризис приобрел новое качество. Он трансформировался из
банковского в кризис суверенного долга некоторых европейских стран, превратился в реальную угрозу стабильности экономического роста не только этих стран, но и всего мирового хозяйства.
Урегулирование долгового кризиса в еврозоне вылилось в сложный и неоднозначный процесс, в который оказались вовлечены правительства стран-кредиторов и заемщиков, МВФ и другие международные и региональные финансовые организации, центральные и крупнейшие частные банки. В этот период было предложено большое количество всевозможных рецептов, позволяющих лечить «болезнь». Проблему неоднократно обсуждали на совещаниях G-8, G-20, других международных форумов, где происходило согласование позиций по координации мер макроэкономической политики и национальных стратегий выхода из кризиса.
В соответствии с принятыми решениями ключевая роль в этом процессе была закреплена за МВФ. Начиная с 2010 г. фонд осуществляет сбор информации о предполагаемых изменениях в фискальной и монетарной политике, а также в сфере поддержки финансового сектора стран «Большой двадцатки», анализирует соответствие отдельных мер задачам устойчивого и сбалансированного роста мировой экономики. Вместе с тем до сих пор существуют значительные разногласия между отдельными участниками «Большой двадцатки» относительно эффективности действий МВФ при решении приоритетных для каждой из стран проблем.
США считают контрпродуктивным использование фонда в качестве инструмента навязывания жесткой дисциплины наиболее сильным членам организации. В этой связи США считают необходимым, во-первых, усиление неформальной регулирующей функции МВФ через прогнозы и оценки (программы оценки финансового сектора (FSAP), программы взаимных оценок (MAP), программы раннего предупреждения (EWE)); во-вторых, передачу части полномочий фонда по регулированию экономики другим международным организациям, в частности регулирование курсовой политики — Всемирной торговой организации (ВТО), а финансового сектора — Совету по финансовой стабильности (СФС).
Страны зоны евро, в целом положительно оценивая растущее влияние МВФ, хотели бы иметь больше самостоятельности в решении внутренних проблем. Это желание выражается в разработке европейских инструментов как дополняющих финансовую помощь МВФ, так и альтернативных ей. Основные причины такого подхода вызваны доминирующим влиянием США при принятии решений в МВФ и предстоящим сокращением доли Евросоюза в ходе пересмотра его квот.
Для стран с развивающимися рынками основные финансовые риски связаны с волатильностью на рынках капитала. В этой ситуации
приоритетом для них является сочетание финансовой либерализации с регулирующим надзором и возможностью вводить отдельные элементы контроля за движением капитала на национальном рынке. Позиция стран БРИКС в отношении эффективности МВФ продиктована их стремлением, с одной стороны, играть более значимую роль в мировой экономике, а с другой — сохранить высокую степень самостоятельности по международным обязательствам.
Несмотря на существующие разногласия, МВФ активно включился в урегулирование долгового кризиса отдельных стран евро-зоны, которое проходит по 4 направлениям, рассмотренным ниже.
1. Прямая финансовая помощь (совместные действия Евросоюза и МВФ) предоставляется в обмен на обязательства по реформированию экономики и введению мер жесткой экономии. МВФ, как и прежде, начал формирование больших кредитных пакетов, включающих средства других международных организаций, правительств, центральных банков и крупных коммерческих банков. Так, Греции было обещано 240 млрд евро, из которых первый пакет помощи — 110 млрд евро (действует с 2010 по 2012 г.), а второй — 130 млрд евро (с 2012 по 2014 г.). Помощь Ирландии составила 85 млрд евро (с 2010 по 2013 г.), Португалии — 78 млрд евро (с 2011 по 2014 г.). Получение регулярных траншей от МВФ позволяет этим странам погашать текущие обязательства и препятствовать росту долгового бремени. Максимальный размер займа МВФ на срок до 6 мес. может составить 250% квоты страны в уставном капитале, но в отдельных случаях он может быть увеличен и до 500%.
2. Создание специальных антикризисных фондов, основная задача которых — финансирование проблемных стран по низким кредитным ставкам, при этом с займами на международном рынке:
— Европейский фонд финансовой стабильности (EFSF). Его учредители и гаранты — страны Евросоюза, объем заимствований — 440 млрд евро (доля МВФ — 250 млрд евро);
— Европейский механизм финансовой стабилизации (ESFM). Учредитель — Еврокомиссия, объем заимствований — до 60 млрд евро;
— Европейский стабилизационный механизм (ЕСМ). Должен стать постоянно действующим стабфондом еврозоны, сменив временный ЕФФС (с июня 2012 г.).
3. Интервенции ЕЦБ (покупка гособлигаций проблемных стран, а также предоставление ликвидности европейским банкам в рамках долгосрочной программы LTRO (Longer Term Refinancing Operation).
4. Институциональные реформы, прежде всего в финансовой сфере (в частности, реформа регулирования финансовых рынков: создание единого рынка финансовых услуг, усиление полномочий наднациональных регуляторов и т.д.).
В последнее время МВФ высказывается за радикальные меры в области международных заимствований. Мировой финансовый кризис и многочисленные региональные кризисы вынуждают его искать новые механизмы для более эффективного решения проблем внешнего суверенного долга. До сегодняшнего дня практически на всех переговорах о реструктуризации долгов МВФ выполнял функции кредитора последней инстанции в отношении стран, объявивших дефолт по своим обязательствам. Между тем, по мнению большинства специалистов, надежды на помощь МВФ снижают ответственность и дестабилизируют мировую финансовую систему. В связи с этим фонд все больше склоняется к тому, что всех спасти от банкротства он не может, следовательно, должники обязаны улаживать свои дела с кредиторами самостоятельно, без помощи мирового сообщества.
Многие факты свидетельствуют о том, что и сам МВФ имеет весьма ограниченные возможности в разрешении долговых кризисов. Именно это обстоятельство подтолкнуло руководство фонда вернуться к идее разработки процедуры банкротства суверенных государств, неспособных обслуживать долг, которая уже предпринималась на рубеже 2000-х гг. Такие процедуры особенно актуальны в случае кризисов международной задолженности, возникающих из-за недостаточной ликвидности, поскольку предназначены не столько для ликвидации, сколько для финансового реструктурирования проблемного объекта. По сути, речь идет об упорядочении выхода из кризиса с помощью того же механизма, что и при банкротстве предприятия.
Проведенное исследование показало, что антикризисное регулирование МВФ осуществляет достаточно широким набором как апробированных, так и совершенно новых финансовых инструментов. Продолжается поиск мер, предупреждающих возникновение финансовых кризисов, большое значение придается обеспечению доступности и прозрачности финансовой информации. Несомненно, подобные меры должны оказать стабилизирующее влияние на международные финансовые рынки, однако они явно недостаточны для того, чтобы спрогнозировать и, главное, урегулировать кризисные ситуации. При всей значимости уже происходящих в деятельности МВФ изменений можно констатировать, что они представляют собой попытки скорее частичного усовершенствования мировой финансовой системы путем модификации достаточно известного набора инструментов и некоторого изменения их функций, чем кардинального ее реформирования.
