CC BY
85
НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
УДК 336.221
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ И НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ: ПЕРЕХОД ОТ АДМИНИСТРАТИВНЫХ МЕТОдОВ к МЕдИАТИВНыМ
М. В. СТАКАНОВ,
аспирант кафедры налогов и налогообложения E-mail: [email protected] Российский экономический университет им. Г. В. Плеханова
В настоящее время процедура медиации набирает значительные обороты, несмотря на то, что медиация в России появилась относительно недавно. В статье анализируется появление и развитие медиации, оценивается своевременность и необходимость использования данной процедуры во взаимоотношениях между налоговыми органами и налогоплательщиками, что еще недавно представлялось довольно сомнительным по причине административного характера данных взаимоотношений.
Ключевые слова: медиация, способ альтернативного урегулирования споров, принципы медиации, взаимоотношения между налоговыми органами и налогоплательщиками, закон о медиации.
Проблема эффективного разрешения споров, связанных с предпринимательской деятельностью, в настоящее время приобретает особую актуальность. Осуществление предпринимательской деятельности в современных условиях невозможно без надежных инструментов защиты интересов и прав собственника, поэтому как раз для разрешения возникающих в данной среде споров и конфликтов используются
судебные и несудебные мероприятия. Одним из таких несудебных мероприятий разрешения конфликтов и выступает медиация.
В сравнении с судебным процессом медиация отличается упрощенностью и основывается не на нормативно-правовых документах, а на анализе конфликта интересов сторон. Медиатор выступает независимым посредником в спорах, незаинтересованной третьей стороной, он преследует цель помощи сторонам конфликта в выработке ими такого решения, в котором будет заключен баланс интересов каждой из сторон. Процедура медиации обязывает и стимулирует стороны самостоятельно анализировать причины конфликта и совместно вырабатывать решение. Медиатор для понимания содержания конфликта и контроля за процедурой может использовать знания и практики из деятельности юристов, адвокатов, психологов, соцработников и т. д. в зависимости от природы спора [17].
Принято считать, что использование процедуры медиации к отношениям между налоговыми органами и налогоплательщиками довольно сложно из-за административного характера
данных отношений. Однако общая тенденция к специализации и обособлению сфер приложения усилий профессионалами привела к тому, что медиация выделилась как новая профессиональная область или профессиональное посредничество в ситуации конфликта [7].
Многие государства (США, Германия, Франция, Китай, Нидерланды и др.) преуспели в продвижении медиации в сферу общегражданских правовых отношений. В сфере налоговых правоотношений применение медиативных методов разрешения споров также постепенно получает развитие [13]. В этом отношении интерес представляет опыт таких стран, как США и Великобритании, успешно использующих эти надежные инструменты для защиты интересов и прав субъектов предпринимательской деятельности. Впервые медиацию как способ альтернативного урегулирования конфликтов стали применять в США. Затем, зарекомендовав себя, институт медиации получил распространение в Канаде, Австралии, Великобритании и других государствах [11]. Тем самым эффективность использования данного института подтверждается международной практикой. Комиссией Организации Объединенных Наций (ООН) по праву международной торговли принят Типовой закон о международной коммерческой согласительной процедуре. В резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 24.01.2003 № A/RES/57/18 отмечается, что «согласительная процедура (или посредническая деятельность) применяется в международной и национальной практике в качестве альтернативы судебному разбирательству [16].
Медиация или ее аналоги, рассматриваемые многими специалистами в сфере налогообложения и руководством ФНС России в качестве эффективного метода досудебного разрешения налоговых споров [12], предопределены таким содержанием и формулировкой норм российского законодательства о налогах и сборах, которые порождают многочисленные комментарии, и содержания последних подчас противоречат друг другу и не совпадают с законодательными трактовками. В медиативной практике в сфере налоговых споров потребуется выделить из предлагаемых специалистами вариантов толкований налогового законодательства наиболее адекватные
требованиям времени и развить применение их положений.
Институциализация в России налоговой медиации рассматривается многими экономистами как перспективное направление совершенствования системы налоговых правоотношений. Об этом свидетельствует зарубежный опыт, исходя из которого следует, что медиация повышает конструктивность внесудебного разрешения конфликтных ситуаций в налоговой сфере, а следовательно, позитивно отражается на результатах исполнения сторонами вмененных им обязательств (одной стороне уплачивать налоги, а другой - обеспечивать полноту и своевременность уплаты налогов).
Дискуссии по проблемам медиации и о перспективах применения ее методов в налоговой сфере разделили специалистов на два лагеря: одни выступают за применение процедуры медиации к отношениям между налоговыми органами и налогоплательщиками, а другие - соответственно, против. Некоторые российские специалисты видят в медиации долгожданный способ разгрузки судебной системы, способный мирным путем разрешить большинство конфликтов. Так, по мнению советника Президента РФ В. Ф. Яковлева: «правовая система в России активно развивается и меняется, сохранив все лучшее, что было создано еще в дореволюционной России, правовая система «обогатилась» современными достижениями, используя опыт зарубежных стран. Использование процедуры медиации в современных условиях при загруженности судов - процесс своевременный и необходимый» [9]. Другие приводят доводы о бесполезности медиативных процедур и, самое главное - о неподготовленности правовой среды для развития этого института. Поэтому даже сторонники распространения медиации на налоговые споры не отрицают, что это довольно сложно из-за административного характера данных отношений [7]. И, что характерно, в настоящее время в странах мирового сообщества так и не существует единства в понимании содержания и роли процедур медиации и ее основных принципов и задач. Каждая школа (австралийская, голландская, британская, американская и др.) трактует данный институт по-своему [8].
Для сравнения весомости доводов специалистов той и другой стороны рассмотрим позицию
законодателей и авторитетные мнения специалистов по существу ведущихся дискуссий вокруг медиации. Для российского законодательства термин «медиация» является на сегодняшний день довольно новым, однако, медиативные процедуры используются в России уже довольно долгое время. До 1917 г. свободно было принято участие посредников в разрешении споров среди купечества и промышленников, а также в СССР проводились досудебные процедуры урегулирования в семейных делах, коммерческих и трудовых спорах [10]. В современной России при Торгово-промышленной палате России образована коллегия посредников по проведению примирительных процедур. В России первоначально процедура медиации использовалась для разрешения споров в сфере частного права, а позже стала использоваться для разрешения сложных трудовых и административных споров [11]. Принятие в России Федерального закона от 27.07.2010 № 193-Ф3 «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (далее - Закон о медиации) [15] и иных связанных с ним правовых актов [ 14] происходило при поддержке программы Европейского союза по внедрению альтернативных судебному способов урегулирования конфликтов [6].
Согласно действующему законодательству «медиация представляет собой противоположный судебному разбирательству способ урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решения» [10]. Она представляет собой довольно либеральную процедуру, предоставляя участникам возможность решить свой спор без внешнего принуждения с
чьей-либо стороны, т. е. стороны, участвующие в споре, самостоятельно принимают взаимовыгодное решение. Таким образом, от процедуры медиации выигрывают сразу все стороны конфликта, поскольку у них появляется возможность быть услышанными и высказать свое мнение. Для бизнесмена медиация - это возможность скорее закончить конфликт без ущерба для репутации, уменьшить суммы штрафов и платежей. Для налогового органа - в кратчайшие сроки выполнить план по доначисленным платежам, не тратя на это времени в судах. Это будут не просто доначисленные суммы, а реально уплаченная недоимка [3].
Проведенное нами исследование позволило определить следующие категории медиации (рис. 1).
Как и любая совокупность общественно значимых процессов, а особенно сфера, охватывающая имущественные, трудовые и другие отношения, по объективным и субъективным причинам сопряженные с разногласиями, нуждается не только в специальных институтах примирения, но требует организации таких институтов на базе научно обоснованных принципов. Только в данном случае может быть исключен субъективизм в рассмотрении дел и нарушение прав заявителей. Анализ существующей практики разбирательств позволяет сделать вывод, что при взаимном волеизъявлении сторон на проведение медиации следует опираться на основополагающие принципы, состав и содержание которых раскрыты на рис. 2.
Существенными условиями проведения процедуры медиации выступают добровольное взаимное волеизъявление сторон конфликта, их желание участвовать в его урегулировании, а также отказ от
%
11111; щ
КАТЕГОРИИ СПОРОВ
^—^ I Споры, возникающие из трудовых правоотношений
ч_______________________________
— — __ — — __ — — ___ — ___ — — __ — — __ — — ___
У у [ Споры, возникающие из гражданских правоотношений ______________________________
^ [ Споры, возникающие из иных правоотношений
Рис. 1. Категории споров, применяемые в ходе процедуры медиации
Г
Сотрудничество на добровольной основе предполагает равноправие сторон в изъявлении намерений и возможностей их реализации
Информация не становится общедоступной и уже не может использоваться другими
налогоплательщиками
Добровольность J ! Конфиденциальность!
■ т
I
I
. _ I
Г
I
ч.
Взаимоприемлемость I
Решения '------—----------1
принимаются без репутационных и финансовых потерь, решение спора взаимно удовлетворяет все стороны
Неформальность
.J
1-N
Медиатор создает
условия для проведения процедур, наполнение (содержание) которых определяют участвующие в медиации стороны
J
J
Рис. 2. Основополагающие принципы института медиации
обращения к другим способам разрешения споров на время проведения процедуры медиации.
Как следует из норм Закона о медиации, одной из задач развития института медиации в России является создание условий для формирования корпуса профессиональных медиаторов. В настоящее время во всем мире ведется активная работа, направленная на создание специализированных организаций, оказывающих услуги по проведению процедуры медиации, и на объединение их в профессиональные ассоциации (союзы). Такие организации самостоятельно разрабатывают требования, предъявляемые к деятельности медиаторов, регламенты (правила) соответствующих процедур, осуществляют обучение медиаторов, проводят их аттестацию и обеспечивают контроль за качеством оказания услуг в сфере медиации. Задачи любого института всегда реализуются посредством закрепления в законе или нормативном акте функций субъектов, на которых возлагается достижение таких задач. Консультантами Центра развития переговорного процесса и мирных стратегий [1] отмечаются следующие функции медиатора (табл. 1).
Согласно Закону о медиации ее процедуры условно подразделяются на внесудебную, досудебную и судебную (табл. 2).
Для успешного функционирования института медиации важное значение имеет стабильная и прозрачная судебная власть, при этом уровень правовой культуры в развитии медиации в России также является обстоятельством, играющим не менее существенную роль.
Отметим также, что в последнее время заметное воздействие на развитие практики медиации в Российской Федерации оказывает разработанная по инициативе Европейского союза в 2009 г. специальная программа «Совершенствование института примирительных процедур и посредничества (медиации). Программа Европейского союза для России» (The European Union's TACIS Programme for the Russian Federation. Project: EuropeAid/126314/C/SER/RU).
Как и любая правовая новация, Закон о медиации с момента его введения подвергся критике со стороны правоведов и практикующих юристов. Возражения были в отношении признания двух институтов: профессиональных и непрофессиональных медиаторов. По мнению В. Селезнева, следует «убирать из обихода непрофессиональных медиаторов. Любая деятельность должна быть профессиональной» [5].
Дискуссионность вопроса о медиации могла бы быть снята, если принять во внимание реко-
Таблица 1
Содержание функций медиатора
№ п/п Функция медиатора Действие
1 Оценка конфликтов Изучение спора с точек зрения всех спорящих сторон
2 Активный слушатель Внимательно слушать, с целью уловить все необходимые составляющие тем (в том числе содержательную, эмоциональную составляющие)
3 Беспристрастный организатор процесса Установление основных правил, которые составят основу процедурных соглашений, помощь сторонам в достижении процедурных соглашений, стабилизация корректных отношений между сторонами, удерживание сторон в рамках процесса, обеспечение и поддержание психологической удовлетворенности каждой из сторон
4 Генератор альтернативных предложений Оказание помощи всем сторонам конфликта в поиске решений, способных сохранить репутацию сторон
5 Расширитель ресурсов Медиатор обеспечивает всех участников конфликта необходимой информацией
6 Испытатель реалистичности и выполнимости Медиатор защищает менее оптимальную позицию или позицию другой стороны, испытывая аргументированность каждой позиции, отстаиваемой стороной в ходе спора
7 Помощник в формировании сторонами окончательной договоренности Убедиться в точном и ясном понимании условий соглашения об урегулировании всеми сторонами конфликта. Стороны конфликта должны быть полностью согласны с условиями соглашения и способны выполнить свою часть договоренности, понимать последствия
8 Обучение процессу партнерских переговоров Обучить стороны конфликта действовать и вести переговоры с установкой на сотрудничество
Таблица 2 Проведение процедуры медиации
№ п/п Вариант проведения процедуры медиации Причина
1 Во внесудебном порядке В случае возникновения у спорящих сторон затруднений в урегулировании спора (но с отсутствием намерения обращаться в суд)
2 В досудебном порядке В случаях, предусмотренных законом, или на основании внесенной в договор или в иное юридически обязательное соглашение, заключенное между участниками спора, медиативной оговорки о необходимости урегулирования разногласий путем применения процедуры медиации
3 В рамках судебного процесса В случае, когда стороны имеют право на любой стадии судебного разбирательства прервать процесс и обратиться к процедуре медиации, а на суд возлагается обязанность предложить сторонам использовать процедуру медиации
мендацию В. Яковлева «вместо слов «медиация» и «медиатор» употреблять слова «примирение» и «примиритель»... Россия имеет богатейшую историю примирительных процедур. Так, до революции 1917 г. «мировые судьи не всегда были юристами, но всегда - честными, мужественными и порядочными людьми», как и наши судьи в отставке. И предложил снять запрет на привлечение судей в отставке в качестве примирителей. Именно судьи должны стать союзниками в деле внедрения переговорно-примирительной процедуры между конфликтующими сторонами» [5].
Настоящая практика свидетельствует, что медиативные процедуры в ряде случаев сопряжены
с рисками, одним из которых является участие в медиации недобросовестных лиц, соглашающихся на эту процедуру медиации с целью выигрыша времени для вывода из бизнеса активов.
Несмотря на то, что взаимоотношения между налоговыми органами и налогоплательщиками изначально основаны на неравенстве участников налоговых правоотношений, противопоставлять их интересы нельзя, поскольку обе стороны заинтересованы в поддержке друг друга. В связи с этим, очевидно, что существующая налоговая система сегодня особенно остро нуждается в действенном механизме урегулирования налоговых споров.
В настоящее время отсутствуют законно прописанные процедуры медиации в отношении налоговых споров. Однако еще в 2011 г. глава ФНС России М. В. Мишустин [12] заявил о готовности ФНС России участвовать в эксперименте по медиативному решению налоговых споров на примере крупнейших налогоплательщиков. Более того, инструменты медиации, по его мнению, можно применять и при досудебном разрешении налоговых споров, что крайне сомнительно. Можно предположить, что во внимание была принята конфиденциальность медиации, когда при внутреннем решении проблемы информация не становится общедоступной и уже не может использоваться другими налогоплательщиками, в том числе для разработки схем налоговой оптимизации, включая незаконные. Отличие медиации от иных методов разрешения конфликтов заключается в том, что в ее проведении не требуется участия с решающим правом голоса представителей органов государственной власти и управления, тогда как ФНС России относится к системе органов исполнительной власти.
ФНС России активно работает с налоговыми органами разных стран, обменивается опытом и способами взаимодействия с налогоплательщиками при урегулировании налоговых конфликтов [3], поскольку в зарубежных странах существует большой опыт по использованию процедуры медиации, в частности и для разрешения налоговых споров, который можно было бы использовать и в России. Одновременно названные выше проблемные стороны процедур медиации используются как доказательство неприемлемости медиации в налоговом производстве. Многие специалисты в области налогового права полагают, что «применение процедуры медиации к отношениям между налоговыми органами и налогоплательщиками весьма проблематично в силу административного характера этих отношений» [2].
Однако граждане все больше отдают предпочтение судебному порядку разрешения споров, при этом «медиация не идет так, как должна идти, потому что глубинные массы не понимают, что это такое, и воспринимают это как посредническую процедуру» [18]. Нельзя не согласиться, что в настоящее время российское общество слабо информировано о медиации и возможностях ее
применения. Сегодня перед ФНС России остро стоит задача, заключающаяся в обеспечении информационно-методологической поддержки, благодаря которой возможно было бы исключить разного рода налоговые нарушения.
В настоящее время активную роль в адаптации широко применяемых за рубежом инструментов медиации играют специалисты российского Союза промышленников и предпринимателей, консолидирующие усилия по мирному разрешению коммерческих споров в правовых рамках переговорного процесса с учетом уже усвоенных его особенностей (рис. 3).
Как следует из Закона о медиации, роль медиатора сводится к созданию условий для поиска самими участниками процедуры компромиссного решения. В налоговом споре, как правило, фигурируют весьма значительные денежные суммы, потерю которой любая сторона воспринимает как финансовый риск, совершенно ей нежелательный. Применение в данных ситуациях медиации, на наш взгляд, невозможно.
Медиативная практика в налоговой сфере -это фактически узаконенная деятельность налоговых консультантов и аудиторов на контрактной основе. Несмотря на явные достоинства медиации, на быстрое развитие данного института пока рассчитывать не приходится. Отдельные авторы видят перспективу развития налоговой системы в «трансформации взаимоотношений в сфере налогового администрирования и придания им новых позитивных качеств на основе интеграции в налоговые отношения института независимой медиации» [2]. Однако, на наш взгляд, реализация такой перспективы невозможна по нескольким основаниям. Во-первых, медиация не распространяется на сферу деятельности государственных органов. Во-вторых, если и ставить вопрос о введении в систему налоговых правоотношений медиации, то потребуется коренная ломка практически всех положений Налогового кодекса РФ и сопряженных с ними нормативных актов, что в ближайшее время не несет в себе объективной необходимо сти.
Таким образом, медиация как способ взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков на сегодняшний день является довольно своевременным и необходимым процессом,
Проводится в присутствии судебного разбирательства
ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕДУРЫ МЕДИАЦИИ
Проводится в отсутствие судебного разбирательства
После передачи согласительного решения по делу на рассмотрение государственного или третейского суда судьи утверждают его в качестве мирового соглашения в соответствии с процессуальным законодательством или законодательством о третейских судах, законодательством о международном коммерческом арбитраже. На определение государственного суда об утверждении мирового соглашения может быть выдан исполнительный лист. Решения третейского суда об утверждении мирового соглашения приводятся в исполнение в том же порядке, что и любое другое решение третейского суда
Медиативное соглашение представляет собой гражданско-правовую сделку (договор). Согласно п. 4 ст. 12 Закона о медиации защита прав, нарушенных в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения такого медиативного соглашения, осуществляется способами, предусмотренными гражданским законодательством. Это означает, что если сторона не исполнила добровольно взятого на себя обязательства, согласованного в медиативном соглашении, например не выплатила денежных средств, то другая сторона может обратиться в суд с иском, вытекающим из нарушения такого медиативного соглашения, и в том числе взыскать с нарушившей стороны убытки
Рис. 3. Существенные процедурные отличия медиации
ее использование улучшило бы такое взаимодействие, а также способствовало бы усилению оперативности рассмотрения дел, по которым стороны не пришли в единому решению. Нельзя не согласиться с тем, что во многих случаях процедура медиации гораздо выгоднее традиционного судебного процесса. Однако по целому ряду объективных обстоятельств медиация в ближайшие годы вряд ли станет достаточно популярной в России, и весьма сомнительно, что даже в перспективе сможет заменить или серьезно потеснить процедуры судебного рассмотрения споров, а при сложившемся законодательстве о налогах и сборах применение медиации в налоговых спорах объективно невозможно.
Список литературы
1. Аллахвердова О. В., Карпенко А. Д. Медиация - конструктивное разрешение конфликтов. СПб., 2008. - 127 с.
2. Артеменко Д. А. Проблемы институциона-лизации независимой медиации взаимодействия бизнеса и государства в процедурах налогового
администрирования // Вопросы регулирования экономики. 2010. № 4. URL: http://www. cyberleninka. ru (дата обращения: 05.07.2013)
3. Васильева Ю. Инспектор зря не ходит // Российская Бизнес-газета. 2011. № 42 (824). URL: http://www. nalog. ru/media/3873242/ (дата обращения: 01.07.2013).
4. Егорычев А. И. Медиация (примирение сторон)? URL: http://www. zakon. perm. ru/pub/ mediaciya.
5. Закарпатская Н. Курс на медиацию: можно ли установить истину без суда // Экономика и жизнь. 2012. № 14 (9430).
6. История развития медиации в России. URL: http://www. mosmediator. narod. ru/istoriya_razvitiya_ mediatsii_v_rossii/ (дата обращения: 05.07.2013).
7. Круглый стол по вопросам медиации в решении налоговых споров. Екатеринбург, 2012. URL: http://www. mnip. pro/blog/?id=u36q46vj#. UdgfR20Zlf0 (дата обращения: 02.07.2013).
8. Кучинская Е. Н., Гасанов А. М. Актуальные вопросы становления и развития медиации в России // Российский судья. 2012. № 5. С. 23-26.
9. Литвинов А. В. Введение в медиацию/ А. В. Литвинов. Саратов: Самиздат, 2011. URL: http://www. samlib. ru/l/litwinow_aleksandr_ walentinowich/medl.shtml.
10. Локтионова О. Экспертное мнение: Медиация - альтернатива судебному разбирательству? URL: http://www. klerk. ru/law/articles/239618/.
11. Медиация как альтернативный метод разрешения конфликтов. История и современность. URL: http://www. mosmediator. narod. ru
12. МишустинМ. IV Международная конференция «Медиация - инвестиция в будущее». URL: http://www. nalog. ru/rub_mns_news/3856115/.
13. Налоговое законодательство: Альтернативное разрешение споров. Доклад Ассоциации европейских административных судов от 15.12.2011. URL: http://www. aeaj. org/spip. php?article255.
14. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»: Федеральный закон от 27.07.2010 № 194-ФЗ.
15. Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации): Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-Ф3.
16. Типовой закон Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли о международной коммерческой согласительной процедуре. URL: http://www. un. org/ga/search/view_doc. asp?symbol=A/RES/57/ 18&referer=http://www. un. org/depts/dhl/resguide/ r57.htm&Lang=R.
17. Уинслейд Д., Монк Д. Повествовательная медиация: новый подход к разрешению конфликтов. San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2000. URL: http://www. crinfo. org/bksum/winslade-narrative.
18. Яковлев В. Заседание «круглого стола» в Государственной Думе РФ на тему: «Федеральный закон «О медиации» - один год правоприменения, перспективы развития законодательства о медиации». 14.05.2012. URL: http://www. mediators. ru/rus/about mediation/news/text34/text3.
НП «Ассоциация Профессиональных Бухгалтеров Содружество» (НП АБС)
приглашает финансистов, экономистов, руководителей финансовых департаментов компаний любых сфер деятельности, главных бухгалтеров на бесплатные семинары школы МСФО, а также ряд бесплатных мероприятий, которые пройдут в августе-декабре 2013 г.
С полным перечнем можно ознакомиться на сайте ассоциации - www.npabs.ru.
НП «Ассоциация Профессиональных Бухгалтеров Содружество» объединяет организации и специалистов научной и практической сфер, специализирующихся в области бухгалтерского учета, МСФО, налогообложения, финансов, финансового контроля и др.
Члены НП АБС предоставляют профессиональные услуги по разработанным НП АБС стандартам и внедряют эффективные бизнес-решения на предприятиях.
За дополнительной информацией, а также для того, чтобы присоединиться к членам ассоциации, обращаться по телефону 8 (495) 544-78-66 либо E-mail: [email protected].
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» оказывает мероприятиям ассоциации информационную поддержку.
www.fin-izdat.ru
международный бухгалтерским учет
57
