CC BY
35
А. П. Мазуренко
Мазуренко Андрей Петрович — доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Северо-Кавказский федеральный университет в г. Пятигорске
Взаимообусловленность принципов законотворчества и правотвотворческой политики
Тесная связь и взаимозависимость, объективно существующие между законотворчеством и правотворческой политикой, обусловливают взаимодействие принципов, на основе которых они должны строиться1. При этом необходимо подчеркнуть, что проблема принципов правотворческой политики, несомненно, относится к числу проблем, связанных с ее концептуализацией. Обращаясь к данному вопросу, следует акцентировать внимание на сущности законотворчества и правовой политики, как базовых категорий, используемых для анализа рассматриваемого нами явления.
Как известно, законотворчество является разновидностью более широкого понятия — правотворчества. Характеризуя его, Н.В. Путило отмечает, что подобного рода деятельность представляет собой процесс постоянного совершенствования действующего права в свете правовых принципов. Она, несомненно, должна соответствовать экономической и социальной политике, так как переводит на язык права потребности общественной жизни2. Вполне очевидно, что и правотворческая политика должна строиться на системе определенных принципов, в первую очередь принципов, разработанных правовой политикой и представляющих собой основные начала политико-правового регулирования в сфере законотворчества.
Термином «принцип» (рппс1р1ит — основа, начало) обозначают основное, исходное положение какой-либо теории, учения (в этом смысле говорят, например, об основных принципах диалектики); руководящую идею, правило поведения (например, принцип законности); внутреннее убеждение, взгляд на вещи (принципиальный или, наоборот, беспринципный человек); основу устройства, действия определенного прибора, механизма (например, механизм действует по принципу рычага). В свою очередь, юридической наукой выделяются принципы права, юридической ответственности, правового государства и многие другие. Во всех указанных случаях речь идет, как правило, об исходных, руководящих, отправных идеях, требованиях, которые лежат в основе определенного правового явления3. В таком смысле используется данное понятие и при характеристике принципов правовой политики4, уже достаточно глубоко изученных в отечественной юридической науке.
В свою очередь, к проблеме принципов правотворческой (законотворческой) политики обращались совсем не многие авторы. Хотя в литературе имеется ряд научных наработок в данной области5, следу-дует признать, что какой-либо целостной концепции по данному вопросу пока не создано. Между тем, очевидно, что его решение имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, ибо речь идет о научном обосновании системы требований, которые должны лежать в основе одного из важнейших видов политико-правовой деятельности.
Изучение различных точек зрения показывает, что у некоторых исследователей сложилось представление о том, что принципы правовой и правотворческой политики полностью совпадают. Учитывая,
1 См.: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики / Правотворческая политика в современной России: курс лекций / Под ред. А.В. Малько. 2-е изд., перераб и доп. М., 2016. С. 49.
2 См.: Путило Н.В. Правовая политика современного демократического государства // Социология права / Под ред. В.М. Сырых. М., 2001. С. 137.
3 См.: Мазуренко А.П., Лиманская А.П. Специальные правовые режимы как средство правотворческой политики. Саарбрюкен (Германия), 2017. С. 77.
4 См., например: Рудковский В.А. О принципах правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. 4. С. 6-14.
5 См., например: Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003. С. 186-189; Мазуренко А.П. Законотворческая политика: понятие, специфика, уровни // Северо-Кавказский юридический вестник. 2005. № 2; Минюк Н.В. Законотворчество как форма выражения правовой политики // Государство и право. 2007. № 6; Малько А.В., Петров М.П., Суменков С.Ю. Законотворческая политика в субъектах Российской Федерации: обзор «круглого стола» журналов «Государство и право» и «Правовая политика и правовая жизнь» // Государство и право. 2010. № 9; Малюгин С.В. Законодательная политика современного российского государства: понятие, основные характеристики и направления реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2011; Желдыбина Т.А. Законотворческая политика как фактор обеспечения единства российского законодательства // Мудрый юрист. URL: https://wiselawyer.ru/poleznoe/83037-zakonotvorcheskaya-politika-faktor-obespecheniya-edinstva-rossijskogo-zakonodatelstva (дата размещения статьи: 04.11.2015; дата обращения 25.09.2019) и др.
что правотворческая политика является одной из разновидностей политики правовой, на наш взгляд, в ее основе могут лежать общие принципы такой политики, но лишь те из них, которые имеют отношение к сфере правотворчества. У других разновидностей правовой политики (доктринальной, правоинтерпре-тационной, правоприменительной, правореализационной и т.д.) должны существовать собственные исходные установки, которые, наряду с иными основаниями классификации, выступают средством отграничения различных ее видов1.
Однако даже при подобном подходе, вопрос о принципах правотворческой политики выглядит достаточно сложным, поскольку представления о том, какой должна быть концепция такой политики есть попытка связать представления о должном, необходимом ее состоянии с состоянием реальным.
Как представляется, концепция должного состояния правотворческой политики есть некая выстраиваемая модель позитивного преобразования, переустройства правовой жизни в правотворческой сфере. Это некий мысленно создаваемый идеальный образ такой политики, в котором воплощены идеи, принципы относительно ее самой2. В данном контексте можно говорить об общей модели выстраивания правотворческой политики как системного образования.
В то же время, наряду с концепцией должного следует также выделить концепцию сущего состояния правотворческой политики со всеми ее позитивными и негативными аспектами. Это необходимо, поскольку объективно существует проблема создания некого единого, гармоничного пространства, в котором должное стало бы сущим. Важно создать определенные конструкции соединения представлений о должном с реальным состоянием такой политики. По мнению З.С. Байниязовой огромную роль в процессе подобного конструирования российской правовой политики выполняют правовые принципы3.
На наш взгляд, с данным мнением нельзя не согласиться, поскольку правовые принципы направляют правовую политику, составляют своего рода ее каркас. Это объясняется тем, что она должна основываться на принципах действующего российского законодательства, общепризнанных принципах и нормах международного права, на иных правовых принципах. Каждая форма реализации правовой политики, в том числе правотворческая, должна осуществляться на основе данных принципов4.
Немаловажным является также вопрос о соотношении принципов правовой политики и принципов права. По мнению Е.В. Куманина, принципы юридической политики тесно переплетены с принципами права, но не сводимы к ним, так как последние характеризуют не только политические начала права, но и весь комплекс объективных социально значимых черт правовой системы5. Соотношение принципов права и принципов правовой политики, как полагает В.А. Рудковский, характеризуется, прежде всего, их сущностным единством6. Однако единство принципов права и правовой политики не означает их полного совпадения. То же самое можно сказать и в отношении принципов правовой и правотворческой (законотворческой) политики, а также принципов правотворческой политики и принципов законотворчества7.
В научной литературе предлагаются различные варианты сочетания таких принципов. В одних случаях к ним относят демократизм и гласность, профессионализм, законность, научный характер8, в других — строгую дифференциацию правотворческих полномочий, планирование9, в третьих — народный характер, научность, связь с правоприменительной практикой10. В своей совокупности они отражают базовые идеи, основные руководящие требования в сфере осуществления законотворчества. Это же касается и принципов правотворческой политики, которые, вместе с тем, имеют свои особенности, поскольку данная политика имеет законотворчество объектом своего воздействия, направлена на его модернизацию и совершенствование. Сказанное, вместе с тем, не исключает возможности (в отдельных случаях) совпадения или схожести принципов законотворчества и правотворческой политики. В подобных случаях есть все основания говорить их о взаимодействии11.
Здесь, следует отметить, что исходные принципы законотворчества и правотворческой политики, общие перспективы, основные направления и стратегия развития законодательства в концептуальном виде закреплены в Конституции Российской Федерации. Так, в ст. 10 провозглашен принцип разделения
1 См.: Мазуренко А.П., Лиманская А.П. Специальные правовые режимы как средство правотворческой политики. С. 78.
2 См.: Мазуренко А.П., Колесник С.А. К вопросу о принципах правотворческой политики // Мир юридической науки. 2016. № 3. С. 6.
3 См.: Байниязова З.С. Концепция должного и сущего в правовой политике // Правовая политика: от концепции к реальности / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2004. С. 36.
4 См.: Мазуренко А.П., Колесник С.А. Указ. соч. С. 6.
5 См.: Байниязова З.С. Концепция должного и сущего в правовой политике С. 142.
6 Рудковский В.А. Законотворческая (законодательная) политика // Российская правотворческая политика: учебное пособие / Под ред. А.В. Малько, А.П. Мазуренко. Пятигорск, 2012. С. 10.
7 Мазуренко А.П. Правотворческая политика как средство модернизации правотворчества в России: Диссертация ... докт. юрид. наук: 12.00.01. Саратов, 2011. С. 87.
8 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2017. С. 413-415.
9 См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 2018. С. 238-240.
10 См.: Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 1999. С. 321-324.
11 См.: Мазуренко А.П. Принципы правотворческой политики / Правотворческая политика: словарь и проект Концепции. Кол. авт. / под ред. А.В. Малько, Н.В. Исакова. М., 2014. С. 71.
властей на законодательную, исполнительную и судебную. Применительно к законодательной власти этот принцип получил развитие в ст. 94 Конституции РФ, согласно которой Федеральное Собрание является общефедеральным представительным и законодательным органом страны. Указанный принцип определяет основную функцию законодательного органа — создание законов, содержащих общеобязательные правила поведения. Реализация же данных правил возлагается на органы исполнительной и судебной власти. Кроме того, принцип разделения властей предопределяет участие в законодательном процессе главы исполнительной власти (премьер-министра, губернатора), который наделяется рядом полномочий, выступающих в качестве «сдержек и противовесов» (например, право «вето»)1.
По мнению С.В. Полениной, к числу закрепленных Конституцией РФ принципов правотворческой политики должны быть обязательно отнесены принцип высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ, а также принцип верховенства закона (ч. 1 и 2 ст. 15), выступающие в качестве неотъемлемого условия существования правового государства2. В соответствии с этими принципами органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Для реализации принципа законности необходимо как соблюдение установленной процедуры принятия федеральных и региональных законов, так и обеспечение соответствия положений подзаконных нормативных правовых актов законам как актам, обладающим высшей юридической силой.
Помимо названных, в Конституции РФ содержится немало и других принципов, являющихся общими как для правотворчества, так и для правотворческой политики. Особо следует отметить ст. 18 Конституции, провозгласившую, что права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Следовательно, соблюдение и обеспечение прав человека и гражданина — важнейшее условие правомерности как федеральных, так и региональных законов3.
Базовым для законотворчества в условиях России является принцип федерализма. Правотворческая политика призвана играть важную роль в обеспечении единства российского законодательства, состоящего из федеральных законов, иных нормативных правовых актов и законодательства субъектов Федерации. Как известно, Конституция РФ дает по этим вопросам две сходные установки: одни ее статьи разграничивают нормотворческую компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами, другие провозглашают безусловное соблюдение принципа соответствия законов субъектов РФ федеральным законам, принятым в пределах компетенции Федерации4.
Таковы, предлагаемые в литературе, основные конституционные принципы правотворческой политики. На наш взгляд, кроме указанных выше, она должна базироваться также на принципах правовой политики, общих для всех ее разновидностей5. Авторами проекта Концепции правовой политики в Российской Федерации предложен целый ряд этих принципов: демократический характер; социально-политическая обусловленность; учет нравственно-ценностных устоев и культурных традиций общества; реалистичность; согласованность с международными стандартами нормативно-правового регулирования при учете национальных интересов и др.6 Исходя из этого, к числу наиболее общих принципов, отражающих процесс взаимодействия правотворчества, правовой и правотворческой политики (в их различных сочетаниях), следует отнести научную обоснованность, гласность, предсказуемость и системность. Что же касается принципов, имеющих отношение, прежде всего или исключительно к правотворческой политике, то к ним, на наш взгляд, относятся принцип отражения общественного мнения, принцип концептуальности и принцип опережающего реагирования правотворческой политики. Остановимся коротко на характеристике каждого из них.
Из принципов, не получивших конституционного закрепления, в первую очередь, следует выделить принцип научной обоснованности. Данный принцип можно признать универсальным, поскольку он имеет одинаково важное значение, как для законотворчества и правотворческой политики, так и для правовой политики в целом, основанность которой на передовых достижениях юридической науки, выделяется в качестве ее отличительного признака7.
Важность данного принципа отмечается и в других теоретических исследованиях. Так, Р.О. Халфи-на подчеркивает, что научная обоснованность имеет определяющее значение для эффективного право-
1 См.: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики. С. 50.
2 См.: Поленина С.В. Правотворческая политика. С. 186.
3 Часть 2 статьи 55 Конституции РФ предписывает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
4 Подробнее см.: Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003. С. 188-189.
5 См.: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики / Правотворческая политика в современной России: курс лекций / Под ред. А.В. Малько. 2-е изд., перераб и доп. М., 2016. С. 52.
6 См.: Проект Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 г. / Под ред. А.В. Малько. М., 2008. С. 19-21.
7 См.: Рыбаков О.Ю. Правовая политика как юридическая категория: понятие и признаки // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 71.
творческого решения1. Здесь следует добавить, что выполнение основной задачи правотворческой политики — модернизации законотворчества, немыслимо без научного обоснования не только принимаемых правовых актов, но и организации законодательного процесса2. По справедливому мнению А.В. Ко-четкова, научно обоснованная организация правотворческого процесса, правильная законодательная процедура, грамотное использование средств и приемов юридической техники создают предпосылки для выработки и принятия качественных законов, обеспечивают их авторитет3.
Данный принцип подразумевает тщательное изучение той сферы общественных отношений, которую предполагается урегулировать соответствующим законом или иным правовым актом, практику применения действующих в этой сфере нормативных правовых актов, учет факторов, формирующих правотворческое решение, широкое привлечение научных учреждений и отдельных ученых к разработке и обсуждению законопроектов. Большое значение для обеспечения эффективности и научности правотворчества имеет такое важное средство правотворческой политики как экспертиза (правовая, лингвистическая, экологическая, финансовая и иные)4 правовых актов. На наш взгляд, нельзя согласиться с позицией, согласно которой экспертиза является одной из стадий правотворческой деятельности. Думается, что проведение экспертизы необходимо на всех стадиях правотворческого процесса, начиная с планирования законопроекта и заканчивая окончательным принятием закона5.
Рассматриваемый принцип предполагает также, что принимаемый правовой акт впишется в систему действующих и намеченных к разработке нормативных правовых актов. Научно обоснованный закон должен обладать правильно выбранной формой и методами правового регулирования, отвечать потребностям законодательного обеспечения соответствующей области общественных отношений, не иметь логических противоречий, не нарушать принципа единства юридической терминологии, соответствовать правилам юридической техники, предусматривать механизм реализации своих предписаний, содержать только те законодательные решения, которые входят в сферу законодательного воздействия соответствующего уровня федеративных отношений, и соответствовать нормативным правовым актам более высокой юридической силы6.
Следует согласиться с Т.Я. Хабриевой, что в силу усложнения нашей жизнедеятельности, глобального технологического прогресса научное сопровождение на различных стадиях законотворческого процесса все более очевидно превращается в необходимую часть подготовки и принятия закона7. По этой же причине важно создавать в правотворческих структурах более открытую атмосферу, более прозрачную обстановку, активнее включать в работу продуктивные механизмы общественных экспертиз и публичных обсуждений законопроектов, а также учета общественного мнения при их подготовке и принятии. Соблюдение этих требований является выражением еще одного универсального принципа, характерного как для правотворчества, так и для правотворческой политики — принципа гласности.
Принцип гласности выступает важнейшим гарантом обеспечения реализации упоминавшегося выше принципа демократического характера правотворчества. Только постоянно получая системную и правдивую информацию о ходе правотворческого процесса, население будет иметь возможность оказать на него позитивное влияние8.
1 См.: Научные основы советского правотворчества. М., 1981. С. 37.
2 См.: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики. С. 53.
3 См.: Кочетков А.В. Региональный законодательный процесс: Дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 1999. С. 33.
4 Об экспертизе см.: Савельева Е.М. Предложения по организации экспертизы законопроектов в Государственной Думе // Аналитический вестник Аналитического управления Государственной Думы. Выпуск. № 22; Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы, перспективы. М., 1997; Методические правила проведения научно-правовой экспертизы законопроектов, внесенных на рассмотрение Государственной Думы // Закон: создание и толкование. М., 1998. С. 262-268.; Вольфсон В.Л. Правовая экспертиза // Юридическая мысль 2002. № 1. С. 74-89; Юридическая экспертиза нормативных правовых актов // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 3. С. 132-139; Туранин В.Ю. Экспертиза законопроекта: новые возможности // Российская юстиция. 2007 № 1. С. 67-69; Маликов М.Ф. К вопросу об экспертизе регионального законодательства // Актуальные вопросы государства и гражданского общества на современном этапе. Материалы международной научно-практической конференции. Уфа: Башкирский государственный университет, 2007. Ч. 10. С. 164-175; Апт Л.Ф. Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 18-25; Мазуренко А.П., Маслова В.Н. Экспертное обеспечение деятельности Государственной Думы Ставропольского края как инструмент региональной правотворческой политики // Основные направления концепции устойчивого социально-экономического, правового и духовного развития общества: региональный аспект. Материалы региональной научно-практической конференции. Минеральные Воды: Северо-Кавказский филиал Московского гуманитарно-экономического института, 2008. С. 153154; Мамитова Н.В. Правовая экспертиза российского законодательства. М., 2016 и др.
5 См.: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики / Правотворческая политика в современной России: курс лекций / Под ред. А.В. Малько. 2-е изд., перераб и доп. М., 2016. С. 54.
6 См.: Поленина С.В. Правотворческая политика. С. 192.
7 См.: Хабриева Т.Я. Глобализация и законодательный процесс // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сборник статей / Под ред. С.В. Полениной, В.М. Баранова, Е.В. Скурко. М.; Н.Новгород, 2007. С. 29.
8 См.: Мазуренко А.П., Лиманская А.П. Специальные правовые режимы как средство правотворческой политики. Са-арбрюкен, 2017. С. 81.
Гласность правотворческой политики означает, что общество должно быть своевременно информировано обо всех стадиях процесса правотворчества. Причем необходимо освещать не столько ход работы над законами в парламенте, — весьма целесообразно делать это, прежде всего, в отношении разработки законопроектов и анализа результатов правотворческого процесса. Подобные усилия не только дадут возможность широким массам населения иметь представление о правовом регулировании, о грядущих изменениях в законодательстве, но и позволят интеллектуальной верхушке общества оказать содействие правотворческому процессу, давая государственным органам рекомендации и помогая находить решение сложных законодательных проблем. Кроме того, гласность правотворческой политики предоставляет возможность народу, как носителю государственного суверенитета, контролировать работу своих представителей, а при необходимости оказать на нее влияние в определенной легитимной форме1.
Гласность правотворческой политики означает необходимость освещения процесса правотворчества разнообразными способами. Внедрению данного принципа во многом способствует пресса. В общественную дискуссию, проводимую на страницах печати по тому или иному проекту, вовлекаются широкие слои населения. Цель таких дискуссий состоит в выявлении многообразных мнений и принятии на их основе оптимальных и эффективных правотворческих решений. Представителям прессы предоставлена возможность присутствовать на заседаниях правотворческих органов. Поэтому, хотя заседания сами по себе не являются публичными, сообщения о них в прессе обеспечивают необходимую гласность. Сложилась практика трансляции таких заседаний по Интернету и телевидению2. В определенной мере гласность позволяет осуществлять контроль граждан, их объединений, трудовых коллективов за работой государственных органов, снижая тем самым вероятность проявления с их стороны произвольных, волюнтаристских действий3.
Сказанное выше выводит на необходимость обоснования еще одного принципа правотворческой политики, отражающего его специфику как средства обеспечения широкого участия населения и институтов гражданского общества в процессе правотворчества. На наш взгляд, этот принцип можно сформулировать как принцип отражения общественного мнения. Если соотнести его с принципами законотворчества, то содержанию данного принципа наиболее близок принцип демократизма. Но, применительно к правотворческой политике, данный принцип имеет несколько иное наполнение. Как известно, при характеристике принципа демократизма, прежде всего, имеется в виду, предоставляемая населению возможность участвовать в правотворчестве путем голосования на референдуме (т.н. прямое правотворчество) или путем участия в выборах представительных органов власти. В свою очередь, содержанием принципа отражения общественного мнения является обеспечение законотворческими органами возможности высказать свое мнение по проектируемым правовым новеллам наиболее широкому кругу лиц и организаций, образующих структуру гражданского общества. Причем подобное высказывание общественного мнения должно быть не самоцелью, не ширмой для принятия решения по принципу «собака лает — караван идет». Результаты такого высказывания должны быть положены в основу социально значимых, а в идеале всех законодательных и иных правовых решений4.
В этой связи для современной России весьма актуальными выглядят воззрения Ш. Монтескье, провозгласившего еще в XVIII в. в своей работе «О духе законов» универсальные подходы к их созданию: «Законодательство не может быть чуждым той личностной и общественной среде, в которой оно функционирует». Здесь важно указать и на такой аспект, как приемлемость, адаптированность законов к конкретной культуре, традициям, национальным корням и духу народа5. Момент согласия, поиска консенсуса в обществе имеет принципиальное значение для законотворчества. Ведь закон — это общая норма, выражающая всеобщий интерес. Поэтому объективная природа законодательного процесса требует согласования воль и интересов, которое могло бы обеспечить устойчивость и стабильность социальной системы.
На стадии работы над проектом нормативного акта законодатель должен иметь информацию о мере согласия с концепцией готовящейся правовой новеллы (а в случае необходимости, — и с отдельными, наиболее спорными положениями законопроекта) всех основных социальных групп, интересы которых она затрагивает. Изучение общественного мнения должно занять существенное место в системе комплексного социологического обеспечения законотворчества6. Создание данной системы, охватыва-
1 См.: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики. С. 55.
2 См., например: Красулин А., Олудина Е. Работа Совета Федерации должна быть максимально открытой // Парламентская газета. 2010. 29 января; Макарова О.В. Общественный контроль за соблюдением открытости информации о деятельности публичной власти // Журнал российского права. 2017. № 7. С. 54-62.
3 См.: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Указ. соч. С. 56.
4 См.: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики / Правотворческая политика в современной России: курс лекций / Под ред. А.В. Малько. 2-е изд., перераб и доп. М., 2016. С. 57.
5 Цит. по: Рыбаков О.Ю. Правовая политика как юридическая категория: понятие и признаки // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 75.
6 Подробнее см.: Лaпaeвa В.В. Социологическое обеспечение законотворчества // Советское государство и право. 1989. № 10.
ющей все стадии работы по совершенствованию законодательства, является актуальной задачей правотворческой политики1.
Еще одним специфическим, имеющим непосредственное отношение к правотворческой политике, принципом является принцип опережающего реагирования. Он самым тесным образом связан с рассмотренным выше принципом отражения общественного мнения. Содержание этого принципа заключается в необходимости преодоления порочной практики «догоняющего правотворчества», заключающейся во внесении бесконечных изменений и дополнений в действующее законодательство. Задачей правотворческой политики, в данных условиях, является опережающее реагирование на возможные вызовы времени, на изменяющиеся запросы общества и государства2.
Лишь при хорошо налаженном социально-правовом мониторинге, имеющем прогностическую направленность, законодатель может своевременно принять правовые решения, способные предотвратить или сгладить социальную напряженность. При разработке концепции правовой новеллы необходимо опираться на обширный комплекс знаний, который, в идеале, должен охватывать теоретические и эмпирические данные о наличии социальной проблемы, требующей правового решения, результаты исследований эффективности действующего в данной области законодательства, материалы поисковых прогнозных разработок (основанных на экстраполяции существующих тенденций) и альтернативных нормативных прогнозов (т.е. прогнозов эффективности различных вариантов решения проблемы). Каждое из этих направлений исследований в той или иной мере должно включать в себя и изучение общественного мнения, ориентированное на выявление оценки населением существующего положения дел в соответствующей сфере социальной жизни, его возможной реакции как на сохранение этого положения (т.е. сохранение прежнего режима правовой регуляции), так и на социальные последствия новых правовых решений3.
Таким образом, задачей правотворческой политики, как фактора модернизации законотворчества, является обеспечение постоянного мониторинга социальной ситуации во всех областях общественной и государственной жизнедеятельности с целью своевременного обновления соответствующих правовых массивов; выработка на основе полученной прогностической информации концептуальных идей и целей в сфере нормативно-правового регулирования; недопущение отставания такого регулирования от реально складывающихся и возможных в перспективе изменений в общественных отношениях4. Правотворческая политика должна не «бить по хвостам», как в случаях с авариями на Саяно-Шушенской ГЭС, шахте «Распадская», терактами в московском метро и аэропорту «Домодедово», природными катастрофами и пожарами5 и т.д. и т.п., а выявлять возможные варианты развития событий в той или иной области и предлагать научно обоснованные упреждающие законотворческие решения.
В этой связи принцип концептуальности правотворческой политики выступает одновременно продолжением рассмотренного выше принципа опережающего реагирования, а также своеобразным развитием принципа научной обоснованности.
Смысл данного принципа заключается в том, что модернизация отечественного законотворчества нуждается сегодня в надежном концептуальном основании. Это объясняется тем, что с помощью средств и методов правотворческой политики должна осуществляться не только сиюминутная корректировка действующей системы правовых норм для решения самых острых текущих проблем, но также определяться долгосрочные ориентиры нормативно-правового развития государства и общества6. Верно в этой связи замечает В.Б. Исаков: «...как и во всей сегодняшней общественной жизни, в российском законотворчестве отсутствуют научное предвидение, культура постановки целей и объективная оценка достигнутых результатов. Недооценка идейной, концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что законотворческая деятельность заполняется слабо подготовленными «законодательными экспромтами», формирование правовой базы гражданского общества затягивается, и люди не видят тех конкретных позитивных результатов законодательной деятельности, на которые они вправе рассчитывать»7.
1 Подробнее см.: Мазуренко А.П. Правотворческая политика как средство модернизации правотворчества в России: Диссертация ... докт. юрид. наук: 12.00.01. Саратов, 2011. С. 89-90; Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики / Правотворческая политика в современной России: курс лекций / Под ред. А.В. Малько. 2-е изд., перераб и доп. М., 2016. С. 58-59.
2 Об этом принципе подробнее см.: Малько А.В., Мазуренко А.П. Правотворческая политика России: история и современность. М., 2012. С. 75-76; Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики. С. 59-60.
3 Подробнее см.: Лапаева В.В. Социологические исследования деятельности высших представительных органов // Законодательная социология / Отв. ред. В.П. Казимирчук и С.В. Поленина. М., 2010. С. 199, 200-201.
4 См.: Мазуренко А.П., Колесник С.А. К вопросу о принципах правотворческой политики // Мир юридической науки. 2016. № 3. С. 7.
5 См., например: Огненный рекорд: лесные пожары — 2019 рискуют стать крупнейшими с начала века // URL: https://ndn.info/publikatsii/27834-ognennyj-rekord-lesnye-pozhary-2019-riskuyut-stat-krupnejshimi-s-nachala-veka (дата обращения 26.09.2019).
6 См.: Мазуренко А.П., Лиманская А.П. Специальные правовые режимы как средство правотворческой политики. Са-арбрюкен, 2017. С. 83.
7 Исаков В.Б. Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000. С. 62.
Формирование основ и тех или иных направлений правотворческой политики начинается, как правило, на доктринальном уровне. Ученые в своих монографиях, статьях, комментариях предлагают пути усовершенствования правотворчества, способы повышения результативности отдельных элементов нормотворческой деятельности. В этой связи, научная разработка концептуальных основ организации законотворческой деятельности, издания правовых актов и упорядочения действующего законодательства является одной из важных задач правотворческой политики1.
Понятие «концепция» применяется в науке и в законотворческой практике как к отдельным законопроектам, так и к их совокупности и даже ко всей правовой (а не только правотворческой) политике. Использование этого термина целесообразно потому, что в идеале в процессе правотворчества всегда должна ставиться задача максимально точного отражения в нормативных правовых предписаниях явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Другими словами, концепция должна характеризовать степень отражения в правотворческой политике происходящих в обществе процессов и точность проецирования этих процессов на будущее. На этом должен основываться выбор оптимальных путей видоизменения общественных отношений в желательном направлении при помощи права2. Таким образом, специфическая роль принципа концептуальности правотворческой политики заключается в том, чтобы системно концентрировать наиболее существенные интересы граждан, государства и общества в целом, обособляя их таким образом в качестве объекта правового регулирования3.
Как можно заметить, принцип концептуальности тесно связан еще с одним важнейшим принципом правотворческой политики — принципом системности. Именно системность правотворческой политики обеспечивает единство правового регулирования общественных отношений, иерархию, комплексный характер и взаимосвязь издаваемых нормативно-правовых актов, а также реальность и исполнимость содержащихся в них требований и предписаний4.
Системный подход предполагает необходимость обеспечения внутрисистемных зависимостей нормативных правовых актов в процессе совершенствования правового регулирования, исходя из общей концепции развития законодательства. Такой подход включает в себя, прежде всего, анализ и оценку подготавливаемых законопроектов с точки зрения их связей с другими, задействованными уже правовыми механизмами5. Тем самым, по образному выражению Т.Н. Рахманиной, создаются условия, позволяющие новому закону как можно «мягче», безболезненнее войти в действующую систему права, не разрушая устоявшихся системных и функциональных связей между нормативными правовыми актами6.
Системность правотворческой политики предполагает разработку нормативного правового акта (вне зависимости от его статуса) как составной части единого комплекса законодательства со строго определенным функциональным назначением. Это предопределяет необходимость исследования в ходе законотворчества наличия (или отсутствия) иных актов, органически взаимосвязанных с разрабатываемым. Каждый из нормативных правовых актов должен создаваться (изменяться, отменяться) с учетом его связи с другими актами, которые служат его респондентами (на положения которых он ссылается) или корреспондентами (которые сами содержат ссылки на его положения).
Создание закона должно предопределять (а лучше — нормативно закреплять) обязательность создания комплекса строго определенных подзаконных актов в соответствии с ним и во исполнение его, уточняющих и конкретизирующих его положения и устанавливающие порядок их реализации. Принятие подзаконного акта высшими органами государственной власти (Президентом и Правительством) также может повлечь за собой необходимость создания нормативного механизма его реализации7. В противном случае, принимаемые акты могут оказаться декларативными, не иметь реального значения для жизни людей, не располагать возможностью воздействовать на их правозначимое поведение8.
Как отмечалось выше, в процессе законотворчества необходимо обязательно учитывать объективные тенденции развития общества. Этому способствуют прогнозирование и планирование, которые следует рассматривать в качестве содержания принципа предсказуемости правотворческой политики. Без основы на данный принцип неизбежна хаотичность при формировании федерального законодательства, а также региональных и муниципальных систем правовых актов9.
1 См.: Мазуренко А.П., Лиманская А.П. Указ. соч. С. 84.
2 См.: Поленина С.В. Правотворческая политика. С. 201.
3 Подробнее о концептуальности см.: Трофимов В.В. Правообразование в современном обществе: теоретико-методологический аспект: Диссертация ... докт. юрид. наук: 12.00.01. СПб, 2011.
4 См.: Малько А.В., Мазуренко А.П. Правотворческая политика России: история и современность. М., 2012. С. 77.
5 См. Там же.
6 См.: Рахманина Т.Н. Кодификация и системное развитие права // Кодификация законодательства: теория, практика, техника / Под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород, 2009. С. 91, 97.
7 См.: Чухвичев Д.В. Законодательная техника: учебное пособие. М., 2012. С. 75.
8 Мазуренко А.П., Лиманская А.П. Специальные правовые режимы как средство правотворческой политики. Саар-брюкен, 2017. С. 84.
9 Об этом см.: Мазуренко А.П. Правотворческая политика как средство модернизации правотворчества в России: Диссертация ... докт. юрид. наук: 12.00.01. Саратов, 2011. С. 91-92; Мазуренко А.П. Основные принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики // Северо-Кавказский юридический вестник. 2006. № 1. С. 77-92.
Еще с советских времен ученые единодушно признают прогнозирование и планирование законотворческой деятельности как целесообразное и позитивное явление1. В литературе подчеркивается, что прогнозирование и планирование суть формы внедрения научных основ в правотворческую деятель-ность2. В свою очередь практика диктует необходимость определения приоритетов правотворческой политики, основных направлений, очередности создания законодательных актов. Данные приоритеты определяются в процессе планирования, которое, тем самым, позволяет сконцентрировать усилия на принятии наиболее актуальных законов.
Планирование целесообразно предварять прогнозированием, представляющим собой форму познания будущего состояния государства и права3. В ходе прогнозирования осуществляется сбор и обобщение экономической, социальной, политической, юридической и иной информации, с помощью которой определяются перспективы развития правовой системы и ее отдельных элементов, оцениваются возможные объекты законодательного регулирования. Важное значение имеет также прогнозирование эффективности действия будущего закона4, позволяющее учесть последствия его принятия, а также ожидаемых изменений в формах и методах правового регулирования.
Планирование и прогнозирование повышают взаимодействие субъектов правотворческой политики, позволяют законодательному органу оптимально использовать имеющиеся ресурсы (кадровые, временные, материальные), вносят в правотворческую деятельность организующее начало, придают ей системность. В данной связи в литературе справедливо отмечается, что планирование представляет собой отражение и закрепление правовой политики5. Это объясняется тем, что без планирования невозможно создание и совершенствование законодательства в качестве сложной и внутренне согласованной системы актов6.
Таким образом, надлежащее прогнозирование и планирование способно придать предсказуемый, системный характер процессам разработки и принятия законодательных и иных правовых актов как федерального, так регионального и муниципального уровня, содействовать достижению стратегических целей и решению тактических задач правотворческой политики.
Подводя итог сказанному, следует подчеркнуть, что все рассмотренные выше принципы правотворчества и правотворческой политики взаимосвязаны и взаимообусловлены. Лишь применяемые вместе они дают эффект, обеспечивают принятие целесообразных, легитимных, обоснованных законов и иных правовых актов. Отступление от них ведет к произвольным и ошибочным решениям, излишним затратам труда, времени, энергии правотворцев, снижению эффективности правового регулирования7. Их особенность заключается в том, что в рамках правотворческой политики, они имеют свою направленность, т.к. предвосхищают и опосредуют деятельность по формированию новых норм права, способствуют модернизации процесса правотворчества. Специфика этих принципов состоит также в том, что здесь они применяются комплексно, в объективном единстве, без чего невозможно обеспечить эффективность их воздействия на правотворчество. Думается, что принципы, не нашедшие отражения в Конституции РФ, целесообразно закрепить в федеральном законе о системе принципов правотворческой политики в Российской Федерации8 и соответствующих законах субъектов Федерации.
1 Об этом см.: Пиголкин А.С., Николаева М.Н. Планирование законопроектной деятельности // Советское государство и право. 1972. № 11; Самощенко И.С. Планирование законодательства в СССР // Советское государство и право. 1983. № 3; Казьмин И.Ф. Совершенствование практики планирования законопроектных работ // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды 53. Ин-т зак-ва и сравнит. правоведения. М., 1993. С. 73-83; Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 49-50; Юрина Т.С. О роли юридического прогнозирования // Вестник Волжского университета им. Татищева. 2001. № 4; Законодательная социология / Отв. ред. В.П. Казимирчук и С.В. Поленина. М., 2010; Абрамова А.И. Актуальные проблемы планирования законодательной деятельности // Журнал российского права. 2012. № 3; Мазуренко А.П. Планирование и прогнозирование как средства законотворческой политики // К 25-летию Конституции Российской Федерации: о стратегическом планировании законотворчества в России и актуальных вопросах развития юридической науки. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Ростов-н/Д, 2018 и др.
2 См.: Научные основы советского правотворчества. М., 1981. С. 247.
3 См.: Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993. С.8.
4 Об этом см.: Сырых В.М. Прогнозирование эффективности законопроектов / Проблемы законотворчества РФ // Труды Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 1993. Вып. 53.
5 См.: Научные основы советского правотворчества. М., 1981. С. 216.
6 См.: Мазуренко А.П. Основные принципы и приоритеты современной российской правотворческой политики // Северо-Кавказский юридический вестник. 2006. № 1. С. 91.
7 См.: Там же. С. 92.
8 Подробнее см.: Мазуренко А.П., Колесник С.А. К вопросу о принципах правотворческой политики // Мир юридической науки. 2016. № 3. С. 5-8.
