CC BY
539
А.В. Малько, А.П. Мазуренко
Малько Александр Васильевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук;
Мазуренко Андрей Петрович — кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Московского гуманитарно-экономического института
Юридическая техника как важнейшее средство правотворческой политики: дидактический аспект1
В условиях активного совершенствования отечественной системы права многократно возрастает необходимость решения такой проблемы, как повышение качества нормативных актов. Важнейшую роль в решении этой проблемы призвана сыграть научно обоснованная правотворческая политика, основным средством в достижении целей которой выступает юридическая техника, а также профессионализм лиц, участвующих в правотворческом процессе.
Проблемы правотворческой политики совсем недавно стали предметом научных изысканий2. Вместе с тем, новизна и актуальность исследования этих проблем налицо. Они определяются, прежде всего, тем обстоятельством, что содержащиеся в Конституции страны принципы формирования отечественной системы права предоставили широкое поле для правотворческой деятельности не только на федеральном, но также на региональном и муниципальном уровнях. Данное положение породило весьма многообразную и противоречивую практику правотворческого процесса в центре и на местах, что свидетельствует об отсутствии скоординированной политики государства на столь важном направлении его общего правового развития.
Любая политика вообще и правовая политика в частности нуждается в выражении вовне, реализации, воплощении на практике. Только тогда она будет выполнять свое социальное предназначение. При этом правовая политика должна иметь какую-то оболочку, то есть протекать в каких-то конкретных формах. В литературе высказывается точка зрения, согласно которой правовая политика реализуется, в первую очередь, в форме правотворчества. Закон и другие нормативно-правовые акты, подобно зеркалу, отражают в себе как удачи, так и просчеты генеральной линии государства в сфере правового регулирования3.
С сожалением приходится признать, что качественное состояние российского законодательства в последние годы является предметом постоянной критики. Его критическая оценка на федеральном и региональном уровнях распространена не только среди научной общественности, но и у широких
1 Работа выполнена при поддержке РГНФ (проект № 09-03-00445а).
2 См., например: Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М., 2003. - С. 180-198; Исаков Н.В. Правотворческая политика: общетеоретический аспект / Н.В. Исаков, А.П. Мазуренко / Под ред. А.В. Малько. - М.; Минеральные Воды, 2005; Мазуренко А.П. Региональная правотворческая политика / Под ред. А.В. Малько. - Ставрополь, 2006; Селиванова Е.С. Понятие и приоритеты российской правотворческой политики // Правовая политика и правовая жизнь. - 2006. - № 2. - С. 140-146; Золотухина Т.А. Правотворческая политика Российского государства // История государства и права. - 2008. -№ 15. - С. 13-15; Мазуренко А.П. Актуальные проблемы формирования института правотворческой политики / А.П. Мазуренко, А.Ю. Лаврик / Под ред. А.В. Малько. - М., 2009; Малько А.В. Правотворческая политика как средство предупреждения и устранения ошибок в законодательстве // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 года) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. - Н. Новгород, 2009. - С. 26-41; Правотворческая политика в современной России: сборник научных трудов по материалам Всероссийского круглого стола (19 марта 2009 года) / Под общ. ред. А.В. Малько, Н.В. Исакова, А.П. Мазуренко. - Саратов; Минеральные Воды, 2009 и др.
3 См.: Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Дис... канд. юрид. наук. - Самара, 1999. - С. 125.
слоев населения. Чаще всего речь идет о бессистемности законодательства, излишней множественности законов и подзаконных актов, их внутренней противоречивости и несогласованности1.
За годы работы Федерального Собрания РФ принято несколько тысяч федеральных законов. При этом интенсивность законотворческого процесса не только не снижается, а напротив, продолжает увеличиваться. С развитием опыта законотворческой деятельности совершенствуются и механизмы, призванные обеспечить высокое качество принимаемых законов, их теоретическую проработанность и практическую применимость. Создана целая система фильтров, через которую должен пройти законопроект, чтобы стать действующим нормативным актом. Эту систему обслуживают сотни высококвалифицированных специалистов, десятки различных организаций. Подготовлены официальные научно-методические рекомендации по юридической технике оформления нормативных предписаний2. В данных условиях логично было бы предположить, что качество принимаемых законов должно повышаться. Между тем оказывается, что далеко не во всех случаях содержание законодательных актов юридически безупречно3. Об этом, в частности, свидетельствуют данные ежегодных докладов Совета Федерации Федерального Собрания РФ о состоянии законодательства в Российской Федерации. Так, до 80 % принимаемых федеральных законов являются законами о внесении изменений и дополнений в действующие законодательные акты4. Еще более удручающая ситуация складывается в регионах России.
Все это говорит о пока еще низком качестве нормативно-правовых актов, обладающих высшей юридической силой, о большом количестве правотворческих ошибок и иных просчетов в правовом регулировании. Многие системные правотворческие ошибки связаны с недостаточным использованием или отсутствием в арсенале субъектов правотворчества инструментов и процедур, обеспечивающих качественную экспертизу сложных законопроектов, в том числе проверку их основных положений на соответствие принципам построения права, стратегическим целям и приоритетам государственной политики5.
Такое состояние дел диктует необходимость изучения особенностей, выявления сущности и разработки основных направлений правотворческой политики как важного способа оптимизации правотворчества в Российской Федерации. О необходимости выстраивания подобной политики говорят известные специалисты, высказывая «пожелание скорейшего появления в нашей стране подлинной правовой политики в форме соответствующих концепций, программ и стратегий», которые «должны строиться не только по отраслям и институтам законодательства, но и по сферам государственно значимой деятельности, включая правотворчество»6.
В этой связи исследование проблем правотворческой политики является одним из новых, перспективных направлений в теории государства и права. Но на сегодняшний день мы можем говорить о нем лишь в плане постановки проблемы. К сожалению, данная тема еще не нашла своего
1 См.: Поленина С.В. Правотворческие ошибки в свете факторного анализа законодательства // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 года) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. - Н. Новгород, 2009. - С. 67.
2 Учеными Института законодательства и сравнительного правоведения в 2000 году издано научно-практическое пособие «Законодательная техника», в котором сосредоточены методические материалы по различным вопросам правотворческой деятельности. Обширный методический и теоретический материал по вопросам правотворческой техники содержится в сборниках «Проблемы юридической техники» / Под ред. В.М. Баранова и «Законодательная техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование» / Под ред. В.М. Баранова, подготовленных Институтом «Открытое общество» и Нижегородской академией МВД России в 2000 и 2001 гг.; 20 ноября 2003 г. Советом Федерации Федерального Собрания РФ утверждены Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов // http://www.duma.gov.ru.; с 2007 года Нижегородским исследовательским научноприкладным центром «Юридическая техника» издается ежегодник «Юридическая техника», на страницах которого обсуждаются теоретические и методологические проблемы техники оформления нормативных предписаний.
3 См. подробнее: Херсонцев А.И. Дефекты правотворчества и качество законодательных актов // Российский юридический журнал. - 2007. - № 1. - С. 89-90.
4 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. - М., 2009. - С. 496.
5 См.: Комаров С.А. Оптимизация федерального и регионального законотворчества: постановка проблемы и возможные пути решения / С.А. Комаров, Н.В. Козлова // Государство, право, управление - 2007: Материалы VII Всероссийской научно-практической конференции / Отв. ред. С.И. Некрасов. - М., 2007. - С. 29.
6 Поленина С.В. Формирование правового пространства России в условиях глобализации: состояние и техникоюридические проблемы совершенствования законодательства (вместо предисловия) / С.В. Поленина, В.М. Баранов // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сборник статей / Под ред. С.В. Полениной, В.М. Баранова, Е.В. Скурко. - М.; Н. Новгород, 2007. - С. 11.
должного освещения в отечественной правовой науке. И хотя термин «правотворческая политика» можно встретить в юридической литературе и даже в стандарте научной специальности 12.00.01, используется он подчас как сам собой разумеющийся, без глубокого теоретического обоснования его природы, особенностей и структуры. Достаточно сказать, что в науке до сих пор не выработано сколько-нибудь устойчивого определения данного понятия.
На наш взгляд, под правотворческой политикой следует понимать особую разновидность правовой политики, выражающуюся в научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государства и субъектов гражданского общества, направленной на формирование и реализацию стратегии и тактики правотворчества в целях создания непротиворечивой и целостной системы права.
Предложенное определение отражает идеальную модель рассматриваемого феномена и потому не позволяет забывать о многочисленных проблемах правотворческой политики, которые возникают в процессе ее формирования и реализации, что, в свою очередь, требует соответствующих усилий со стороны научного сообщества по их дальнейшей теоретической разработке. Речь идет о таких ее элементах, как стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение и т. д. Только в рамках целостной правотворческой политики указанные элементы упорядочиваются, приводятся в соответствующую систему, в которой каждый из них занимает свое место и играет свою роль. Именно соединение данных разрозненных инструментов и установление между ними необходимых системных связей позволяет повысить их эффективность, делает оптимизирующее воздействие на правотворчество более заметным и результативным. В этом одно из важнейших преимуществ подобного вида политики.
Таким образом, в нынешних условиях очевидна проблема совершенствования правотворческой политики, что, в свою очередь, требует полномасштабного и комплексного изучения данного института: исторических закономерностей его развития и теоретических основ формирования, а также выработки научно обоснованных рекомендаций по практическому использованию накопленных знаний в целях оптимизации правотворчества и самой правотворческой политики в современной России.
По мнению С.В. Полениной, в процессе реализации правовой политики можно наблюдать переход от одних ее форм к другим. В качестве условного начала каждого жизненного цикла правовой политики выступает политика правотворческая, закрепляющая цели правовой регламентации и средства их достижения1. Приведенная точка зрения наглядно демонстрирует, что правотворческая политика является важнейшей разновидностью правовой политики государства, и естественно, что к данной деятельности, степени ее эффективности обоснованно предъявляются особые, повышенные требования. В этой связи важное значение для разработки целостной правотворческой политики имеет исследование ее целей, средств и результатов.
Известно, что любая политика, в том числе правотворческая, представляет собой особую социальную практику, осмысленную деятельность субъектов, которая характеризуется тремя важнейшими параметрами - целевым, инструментальным и результативным. Такая деятельность всегда рациональна и целеустремленна, она основана на использовании определенных средств и методов, всегда неизбежно приводит к достижению того или иного эффекта, влечет конкретные последствия.
В данном исследовании основной интерес для нас будут представлять, прежде всего, средства правотворческой политики. Теория правовых средств получает в настоящее время специальную разработку2. Именно юридические средства в силу своих объективных свойств оказывают наибольшее влияние на будущий результат, поэтому главным направлением повышения эффективности как правовой, так и правотворческой политики является совершенствование их инструментальной базы. «Правовая политика, - отмечает Н.И. Матузов, - есть политика, проводимая с помощью правовых средств. Поэтому крайне важно всячески совершенствовать правовые средства, повышать их эффективность, надежность, четкость и безотказность функционирования»3.
1 Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М., 2003. - С. 180.
2 См.: Шундиков К.В. Цели и средства в праве (общетеоретический аспект): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - Саратов, 1999; Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. - СПб., 2002; Малько А.В. Цели и средства в праве и правовой политике / А.В. Малько, К.В. Шундиков. - Саратов, 2003;
3 Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. - 1997. - № 4. -С. 17.
Современное российское законодательство переживает период основательного реформирования, призванного перестроить существующую систему правовых средств и механизмов в соответствии с новыми ориентирами, сделать право действительно эффективным регулятором социальных процессов. За последние годы существенно обновлена законодательная база, принято большое количество действительно необходимых нормативных актов, предусматривающих правовые средства, которые на практике доказали свою эффективность.
Однако не секрет, что правовая реформа далеко не всегда способствует достижению ожидаемых результатов. Одна из причин этого - неграмотное использование юридических средств при разработке законодательства, неумение правотворческих органов найти оптимальную меру количества и качества юридического инструментария, гарантирующую реализацию поставленных целей. Негативной характеристикой современного российского права является, в частности, своеобразный «дефицит» средств, инструментальная необеспеченность ряда намеченных ориентиров,
отсутствие действенных правовых механизмов их реализации, а также наличие в нем средств явно
1
устаревших, неадекватных современной ситуации .
Термин «средство» - общенаучный, он этимологически связан со словами «средний», «посредник» и может использоваться для характеристики любого явления, выступающего связующим звеном между субъектом и объектом деятельности, идеальной моделью желаемого результата (т. е. целью) и его реальным материальным воплощением. В правовой сфере жизни общества и, в частности, в области правотворческой политики действуют особые средства, которые обозначены в литературе как юридические.
Юридические средства, взятые в единстве, составляют особый «регулятивный блок» правовой системы, охватывающий довольно широкий класс правовых регуляторов, многообразный спектр феноменов, отличающихся спецификой природы и структуры, а также конкретными задачами и функциями. К юридическим средствам можно отнести нормы права, правовые принципы и презумпции, субъективные права и юридические обязанности, запреты и санкции, льготы и поощрения, юридические факты, правовые отношения, правовые институты, процедуры, режимы и механизмы, договоры и правоприменительные акты, разнообразные правореализационные действия и операции и прочее2. Соглашаясь со сказанным, отметим, что к средствам правотворческой политики следует отнести также присущие ей основные принципы, нормативные правовые акты, информационную и аналитическую обеспеченность правотворческой деятельности, юридическую технику и др.
Повысить качество и результативность механизма правового регулирования помогает грамотная системная организация юридического инструментария. Правовые средства, образующие нормативную основу механизма правового регулирования, должны быть логично увязаны и взаимосогласованы, образуя единый целостный регулятивный «организм». В подобной системе в идеале не должно быть места коллизиям, противоречиям, приводящим к своего рода противостоянию, борьбе юридических средств друг с другом, к снижению их действенности, к ухудшению качества управления3.
В этой связи специфической функцией юридических средств правотворческой политики выступает то, что они вносят упорядоченность в существующие общественные отношения, ибо предлагают вместо незаконных и стихийных системные правовые механизмы решения возникающих проблем, правовые способы устранения конфликтов, правовую энергию в преодолении стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права препятствий. Тем самым, средства правотворческой политики становятся индикатором степени цивилизованности данного конкретного общества, выступая показателем его правовых возможностей и уровня правового воздействия, свидетельствуют о востребованности правовой формы в упорядочении социально-экономических, политических и иных связей. Исходя из вышесказанного, под средствами правотворческой политики, на наш взгляд, следует подразумевать совокупность правовых инструментов и форм правотворческой практики, с помощью которых обеспечивается достижение стратегических целей и решение тактических задач данного вида правовой политики.
В связи с тем, что динамичное развитие правотворчества ведет к постоянному увеличению объема нормативно-правового массива, необходимость повышения уровня технического качества
1 См.: Малько А.В. Цели и средства в праве и правовой политике / А.В. Малько, К.В. Шундиков. - Саратов, 2003. -С. 239.
2 См.: Шундиков К.В. Цели и средства в праве (общетеоретический аспект): Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Саратов, 1999. - С. 13-17.
3 См.: Шундиков К.В. Цели, средства и результаты правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М., 2003. - С. 130.
законов сегодня выходит на первый план. Данное важное направление юридической деятельности должно протекать в рамках научно обоснованной правотворческой политики. Научной базой в данном случае призвана служить разработанная теорией права система средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов. И прежде всего это касается грамотного использования такого средства правотворческой политики, каким является юридическая техника.
Это ее качество подтверждается ярко выраженным инструментально-правовым характером, возможностью эффективно воздействовать на правотворчество в целях обеспечения условий для создания единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы права, как главного результата такой политики.
Инструментальный подход в данном случае представляется весьма оправданным ввиду того, что раскрытие содержания понятия юридической техники тесно связано с рассмотрением более широких понятий, а именно «техника» и «технология». Термином «техника» обозначаются, как известно, два связанных между собой, но различных явления. Это, во-первых, техника как совокупность средств человеческой деятельности, используемых для осуществления процессов производства и обслуживания непроизводственных потребностей общества. И, во-вторых, техника как совокупность способов, приемов, навыков в каком-либо виде деятельности. Применительно к юридической деятельности можно говорить о технике юридической деятельности или иными словами -о юридической технике1. На наш взгляд, именно «техническая» составляющая рассматриваемого понятия позволяет говорить о юридической технике как о важном инструментальном средстве правотворческой политики, с помощью которого достигается решение таких ее практических задач как повышение качества нормативных правовых актов, обеспечение системности, сбалансированности, непротиворечивости и целостности отечественного законодательства.
В литературе отмечается, что юридическая деятельность вряд ли может существовать вне технологических принципов и правил. Это касается и правотворчества, которое в качестве специфической юридическая деятельности лишь тогда приобретает системный характер, целенаправленность и предсказуемость, когда упорядочено нормами технологии и юридической техники. Юридическая деятельность и юридическая технология соотносятся между собой как форма и содержание. Что же касается юридической техники, то это, по мнению Н.А. Власенко, - неотъемлемая часть юридической технологии, условие ее функционирования. Если юридическая технология отвечает на вопрос: как делать, в какой последовательности осуществлять те или иные юридические операции, - то юридическая техника отвечает на вопрос: с помощью каких приемов, каких средств должны осуществляться те или иные технологические операции, действия2. Данная позиция достаточно точно выражает инструментальный характер юридической техники.
По справедливому мнению В.М. Баранова, комплексное, многоплановое исследование юридической техники открывает широкие возможности для демонстрации ценности единства правовой теории и практики. Ведь юридическая техника - тот редкий феномен, где налицо «сплав» высокой юридической теории и сугубо прикладных практических проблем3.
Большинство исследователей сходятся в том, что юридическая техника - это определенная совокупность правил, приемов, навыков и т. д.4 На наш взгляд, подобный подход слишком упрощает роль юридической техники и сводит ее к механическому набору отдельных способов и приемов создания нормативных актов. Более продуктивной является позиция, согласно которой юридическую технику следует понимать не как совокупность определенных инструментов, а как их систему. Такое понимание юридической техники сближает ее с правотворческой политикой, как системной научно обоснованной деятельностью, направленной на повышение эффективности отечественного правотворчества.
Кроме того, представляется целесообразным включить в содержание юридической техники не только навыки и приемы материализации знаний и опыта в профессиональной юридической деятельности, но и систему обязательных требований, которым должна отвечать работа юриста, формализованную совокупность показателей, применяемых для анализа и оценки качества такой профессиональной деятельности в сфере правотворчества.
1 См.: Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория практика, методика / Под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, Н.В. Руденко. - Екатеринбург, 2001. - С. 153-154.
2 Подробнее см.: Власенко Н.А. Законодательная технология: Теория. Опыт. Правила. - Иркутск, 2001. - С. 8-9.
3 См.: Баранов В.М. Эссе главного редактора // Юридическая техника. - 2007. - № 1 . - С. 5.
4 См., например: Лисюткин А.Б. Юридическая техника и правовые ошибки // Государство и право. - 2001. - № 1. -С. 25; Раянов Ф.М. Теория государства и права. - Уфа, 1998. - С. 147; Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия: опыт комплексного исследования. - М., 1999. - С. 712 и др.
Важным моментом в характеристике юридической техники является определение ее цели. Считается, что такая техника направлена на подготовку качественно совершенных как по форме, так и по содержанию нормативно-правовых актов в целях их ясности, понятности и эффективности, наиболее рациональной организации и логически последовательного формулирования законов и подзаконных актов в соответствии с их сущностью и содержанием, в целях рационализирования юридической деятельности, достижения ясности, простоты, краткости, определенной стандартности, единообразия (унифицированности) юридических документов1. Вместе с тем, рассматривая юридическую технику в качестве средства правотворческой политики, необходимо чтобы ее цели соответствовали целям такой политики, к которым относятся: поддержание динамизма права; научно обоснованное определение предмета и уровня правового регулирования; создание необходимых условий для преодоления пробелов в законодательстве, обеспечения его системности, целостности и непротиворечивости.
На наш взгляд, юридическая техника - сложная системная категория, тесно связанная с правотворческой политикой. Ее нормативная составляющая формируется на основе права и в соответствии с действующим законодательством. Последнее обстоятельство определяет условия, порядок и формы реализации требований юридической техники. Как справедливо замечает А. Нашиц: «Внимательное отношение в процессе правотворчества к такому критерию, как наличие условий, необходимых для эффективного проведения в жизнь создаваемых норм, имеет большое практическое значение для выбора момента издания нормы и определения ее содержания. Допущенные в этом плане ошибки могут привести к принятию мер, которые, отвечая общим принципам и направлениям законодательной политики, в чем-то не соответствуют возможностям и конкретным условиям, существующим в той или иной области общественной жизни»2. Сказанное наглядно подтверждает отмеченную выше объективную, неразрывную связь и взаимозависимость, существующую между правотворческой (законодательной) политикой и юридической (законодательной) техникой.
В то же время, представляется, что значение этого средства правотворческой политики нельзя и преувеличивать, т. е. видеть в юридической технике панацею от всех бед. Дело в том, что юридическая техника (несмотря на всю ее значимость) обладает ограниченным запасом непосредственного воздействия на правовую материю и во многом выполняет вспомогательную функцию. Свое выражение она находит в профессиональной юридической деятельности. Только в ней и посредством нее происходит реализация умений, навыков, знания и опыта, что ведет к повышению эффективности самой деятельности и качества получаемых результатов. В этом контексте можно говорить о юридической технике как о системе научно обоснованных способов, правил, приемов и обязательных требований подготовки, принятия и упорядочения правовых актов, применяемой в целях обеспечения их эффективности, а также юридически формализованной совокупности показателей, применяемых для анализа и оценки качества профессиональной юридической деятельности в сфере правотворчества, правоинтерпретации и правоприменения.
Верность данного подхода подтверждается тем, что и виды юридической техники различают в зависимости от соответствующих видов юридической деятельности. Так, А.Ф. Черданцев выделяет следующие виды юридической техники: законодательная (правотворческая) техника, техника систематизации нормативных актов, техника учета нормативных актов, техника индивидуальных актов3. По мнению С.С. Алексеева, исследуемое понятие необходимо делить на виды по двум основаниям: 1) по типам правовых актов, которые эта техника обслуживает, и в этом смысле необходимо выделять законодательную технику и технику индивидуальных актов; 2) по содержанию технических приемов и средств, при помощи которых «сооружаются» правовые акты; в этом случае различают юридическую технику изложения воли законодателя и юридическую технику документального выражения содержания нормативного акта4. По мнению Т.В. Кашаниной, можно выделить шесть видов юридической техники: правотворческую, технику опубликования нормативных актов,
1 См.: Бобылев А.И. Теоретические проблемы правотворчества в Российской Федерации // Право и политика. - 2001. -№ 9. - С. 40.
2 Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. - М., 1974. - С. 115.
3 См.: Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. - М., 1998. - Т. 2: Теория права. - С. 367-368.
4 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. - Свердловск, 1973. - Т. 2. - С. 143-152. Отметим, что в некоторых случаях С.С. Алексеев выделяет как самостоятельный подвид юридической техники кодификационную технику (см.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. - М., 1982. - Т. 2. - С. 267).
технику систематизации нормативных актов, интерпретационную, правореализационную, правоприменительную1.
В литературе предлагаются и иные варианты классификации рассматриваемого понятия. Так, одни авторы подразделяют юридическую технику на правотворческую, правоприменительную, следственную, судебную2, другие - на правотворческую, интерпретационную, правореализационную (правоприменительную) . На наш взгляд, последняя точка зрения выглядит наиболее обоснованной. Понятно, что на отдельных участках и уровнях различные сферы функционирования юридической техники могут «пересекаться» и «смешиваться», например, в процессе применения и толкования права. Однако следует признать, что названные выше три вида являются основными, стержневыми разделами в системе юридической техники.
В контексте настоящего исследования нас будет интересовать, прежде всего, правотворческая или, иными словами, законодательная техника. Данные термины, в большинстве случаев, воспринимаются как однозначные. В теории и практике правотворчества законодательная техника в основном понимается в широком значении как техника правотворчества. Можно даже сказать, что такое понимание является традиционным. С учетом этого обстоятельства для обозначения техники правотворчества устоявшийся термин «законодательная техника» даже более предпочтителен, чем термин «правотворческая техника», который, хотя и более точен, но малоупотребителен. Таким образом, законодательная техника - наиболее разработанный, сформировавшийся раздел юридической техники, обозначаемый традиционным, общеупотребительным термином. Другие ее разделы имеют меньшее развитие и не получили пока четкого терминологического обозначения.
Д.В. Чухвичев полагает, что законодательную технику можно определить как систему приемов, методов, способов и принципов создания и изменения системы нормативных правовых актов4. По его мнению, техника законотворчества определяется, прежде всего, основной задачей законодателя - формально выразить и закрепить норму права в законе для создания и изменения системы законодательства, формирования ее элементов. Поэтому главным предметом воздействия законодательной техники как методики, сферой жизнедеятельности, для которой законодательная техника предлагает систему методов, является такой особый вид творческой, сознательной и социально значимой деятельности, как законотворчество5.
Законотворчество (как и всякий творческий созидательный процесс) характеризуется органическим единством трех его основных компонентов, которые законодательная техника изучает:
познание - осознание объективной социальной необходимости, лежащей в основе правового регулирования, постижение общественно необходимого варианта поведения участников общественных отношений, который должен стать целью нормативно-правового регулирования, уяснение сути нормы права, подлежащей воплощению в законодательстве;
деятельность - законодательный процесс, система процедур по созданию нормативноправовых актов, их принятию, изменению и систематизации, а также сопутствующих этим процедурам отношений;
анализ результатов - оценка регулятивных возможностей и значения созданного законодательства, анализ его последствий с точки зрения объективной социальной необходимости6.
Отсюда следует обоснованный вывод о том, что структурно законодательная техника включает в себя три подсистемы:
- технику законотворческого познания - наиболее связанную с общетеоретическими правовыми науками, такими как теория государства и права и философия права, методологию осознания объективной социальной необходимости, лежащей в основе правового регулирования, установления фактов несовершенства системы нормативно-правовых актов и возможностей ее совершенствования;
- технику нормотворчества - систему приемов и способов создания конкретных нормативноправовых актов, процедур по их официальному принятию и утверждению, а также объединения их в единую систему (систематизации);
1 См.: Кашанина Т.В. Юридическая техника. - М., 2007. - С. 85.
2 См.: Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. - Т. 2. - С. 344-345.
3 См.: Теория государства в схемах и определениях: Учебное пособие / В.К. Бабаев, В.М. Баранов, В.А. Толстик. -М., 1999. - С. 82.
4 См.: Чухвичев Д.В. Законодательная техника. - М., 2006. - С. 21.
5 См. там же. - С. 22.
6 См.: Керимов Д.А. Законодательная техника. - М., 2000. - С. 9.
- технику анализа результатов законотворчества - технику оценки соответствия результатов законотворчества изначальным целям процесса1.
Наиболее важной из них является техника нормотворчества, она представляет собой смысловое ядро, ось законодательной техники. Однако это не снижает значения остальных составляющих, ибо законодательная техника, как эффективное средство правотворческой политики, может существовать только как система необходимых компонентов. Каждый из них в отдельности существовать и выступать в таком качестве не может. По справедливому выражению С.С. Алексеева, юридические средства, базирующиеся на системе законодательства, законодательные правовые конструкции приобретают комплексный, взаимосвязанный, взаимодополняющий и взаимоопределяю-щий характер2.
Как отмечалось выше, понятие законодательной техники в узком смысле означает систему правил, приемов и средств изложения законодательных норм, которая адекватно отражает ее социальный и юридический смысл. Основными содержательными элементами этой совокупности выступают различные способы, с помощью которых сущность нормы объективируется и она приобретает соответствующую форму.
Следует признать, что в характеристике правил, приемов, способов, используемых в законотворчестве, наблюдается значительный разнобой. На наш взгляд, для более глубокого анализа сущности законодательной техники следует определиться с содержанием этих понятий. Так, под правилами, в абсолютном большинстве случаев понимаются определенные требования, предъявляемые к созданию, изменению и прекращению нормативных правовых актов. При подготовке текстов правовых актов рекомендуется соблюдать следующие правила законодательной техники: а) правильное формулирование правовых норм и предписаний; б) определение значений понятий и терминов; в) четкий юридический язык; г) точные заголовки глав и статей; д) отсылки к другим статьям; е) правильные обозначения государственных органов, должностных лиц и других субъектов права; ж) реквизиты акта.
Если в отношении правил законодательной техники наблюдается относительное единство мнений, то в отношении круга используемых в ней приемов и средств точки зрения значительно разнятся. Примечательно, что при теоретической разработке проблемы законодательной техники одни ученые (Н.Н. Полянский3, М.Д. Шаргородский , М.И. Ковалев5 и др.) выделяют только приемы законодательной техники, ничего не говоря о ее средствах. Другие же говорят лишь о средствах законодательной техники, не упоминая ее приемов6, что также не может быть оправдано, поскольку никак не добавляет ясности в этом вопросе.
В толковом словаре русского языка под средством понимается «прием, способ действия для достижения чего-либо»7, т. е. «прием» и «средство» рассматриваются как синонимы. Вместе с тем, различают еще способы юридической (законодательной) техники, совокупность которых составляют ее методы. По мнению В.М. Сырых, все они могут быть разделены на четыре группы: методы подготовки концепции нормативно-правового акта; методы проектирования норм права и механизма их реализации в конкретных отношениях; приемы подготовки текста нормативно-правового акта; приемы составления прогнозов эффективности действия проектируемых норм права8. Думается, что такой подход наиболее близок к истине, но нуждается в некотором уточнении. На наш взгляд, правильнее использовать при характеристике интересующего нас явления такие понятия как правила и методы законодательной техники. При этом под правилами законодательной техники следует подразумевать теоретические требования к подготовке законодательных актов, а под методами - конкретные практические приемы и способы их создания.
Учитывая, что с законами и иными правовыми актами постоянно соприкасаются как рядовые граждане, так и их объединения, общественные организации, государственные и муниципальные
1 См.: Чухвичев Д.В. Законодательная техника. - М., 2006. - С. 23-24.
2 См.: Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия. - М., 2000. - С. 80.
3 См.: Полянский Н.Н. О терминологии советского закона // Проблемы социалистического права. - 1938. - № 5. -С. 28.
4 См.: Шаргородский М.Д. Уголовный закон. - М., 1948. - С. 55.
5 См.: Ковалев М.И. О технике уголовного законодательства // Правоведение. - 1962. - № 3. - С. 12.
6 См.: Кругликов Л.Л. О средствах законодательной техники в уголовном праве // Проблемы теории уголовного права. Избранные статьи. 1982-1999. - Ярославль, 1999. - С. 19.
7 См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. - М., 2000. - С. 760.
8 Сырых В.М. Теория государства и права. - М., 1998. - С. 169.
органы управления, обеспечение качества нормативных правовых актов остается наиболее важной проблемой правотворческой политики. Анализ показывает, что «юридический класс» как федеральных, так и региональных законов все еще не высок и одной из причин этого является недо-
1
оценка или недостаточное знание законодательной техники .
Межу тем законодательная техника в своей основе едина для федерального и регионального законодательства. В большинстве случаев одни и те же требования законодательной техники применяются как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации. Особенности правил и методов законодательной техники на уровне субъектов Российской Федерации проявляются в тех ее элементах, которые непосредственно связаны с особенностями регионального законотворчества. На региональном уровне в ряде случаев стоят технико-юридические проблемы, которых нет на федеральном уровне или которые имеют другой характер. Так, например, региональный законодатель должен решать проблему, в каких случаях и в каком объеме возможно, целесообразно или необходимо воспроизводить в региональных законах положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Это важно, потому что в настоящее время практика дублирования нормативных правовых актов федерального законодательства вышла за всякие разумные пределы и стала «бичом» регионального законодательства.
Говоря о роли законодательной техники как действенного средства правотворческой политики, нельзя не отметить и то, что юридико-технический уровень закона - один из важнейших показателей его качества. Если этот уровень низок, то следует признать низким и уровень качества закона как нормативного правового акта в целом. В то же время в литературе высказывается мнение о том, что юридико-техническое качество и в целом качество законодательства будут возрастать2. Об этом свидетельствует то внимание, которое уделяется сегодня вопросам выстраивания научно обоснованной правотворческой политики в регионах и в целом на уровне Федерации3. Грамотное использование инструментария законодательной техники является одним из важнейших направлений такой политики, которое находит свое внешнее выражение в совершенных, с юридико-технической точки зрения, законах и иных нормативно-правовых актах.
При всей важности правил и методов законодательной техники, нельзя забывать, что качество нормативного правового акта во многом зависит от уровня подготовки лиц, участвующих в правотворческом процессе. Поэтому дидактический аспект данной проблемы имеет важное практическое значение. Речь идет о профессионализме лиц, участвующих в законопроектной работе, о качестве подготовки юридических кадров. Сегодня совершенно очевидна потребность в расширении и углублении профессиональной компетенции представителей исполнительных органов власти, парламентариев, работников аппаратов Администрации Президента, Правительства и палат Федерального Собрания в постижении специально-юридических знаний в области правотворчества и юридической (законодательной) техники.
В свое время С.Г. Дробязко отмечал, что подготовка качественных законопроектов требует строжайшего соблюдения принципа компетентности в этом деле, функционирования таких структур, которые воплощают в себе высшую юридическую эрудицию и глубочайшие знания законодательной техники4. Способность хорошо писать законы, по словам М.И. Калинина, - «отличное качество, редкое и очень трудное»5. Критикуя порядок законодательствования в царской России, В.И. Ленин отмечал абсолютную непригодность тех законов, которые «пекутся, как блины, в петербургских департаментах, без серьезного обсуждения людьми, действительно сведущими и способными высказать самостоятельное мнение»6. Правотворчество - одна из юридических профессий,
1 См.: Масловская Т.С. Юридическая техника, тактика и стратегия в муниципальном законотворчестве (по итогам парламентских слушаний) // Правовая политика и правовая жизнь. - 2003. - № 1. - С. 122.
2 См.: Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория практика, методика / Под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, Н.В. Руденко. - Екатеринбург, 2001. - С. 155-156.
3 См., например: Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: материалы Международной научно-практической конференции (14-16 апреля 2009 года). - М., 2009; Правотворческая политика в современной России: сборник научных трудов по материалам Всероссийского круглого стола (19 марта 2009 года) / Под общ. ред. А.В. Малько, Н.В. Исакова, А.П. Мазуренко. - Саратов; Минеральные Воды, 2009; Законотворческая политика субъектов Российской Федерации: материалы Всероссийского круглого стола (3-4 сентября 2009 года). - Пенза, 2009.
4 Дробязко С.Г. Механизм отражения общенародных интересов в законодательной деятельности Советского государства // Советское государство и право. - 1982. - № 12. - С. 56.
5 Калинин М.И. О социалистической законности. - М., 1959. - С. 69.
6 Ленин В.И. Борьба с голодающими // Ленин В.И. ППС. - Т. 5. - С. 278.
которой пренебрегают практическая юриспруденция и образование. Из юриспруденции и из теории права ускользает главное: создание закона, надлежащее правотворчество - основа достижения планируемых целей1.
Правотворческих ошибок, связанных с содержанием и формой изложения текстов нормативных правовых актов пока еще довольно много и объясняются они в немалой степени недостаточным опытом и соответствующим образованием депутатского корпуса. К сожалению, наши юридические вузы до сих пор в основном готовят правоприменителей, в то время как жизнь все больше диктует необходимость профессионального обучения и творцов права. Так, в Саратовской государственной академии права уже несколько лет существует специальный факультет - нормотворческий, в рамках которого осуществляется подготовка действующих и будущих нормотворцев. В системе Московского гуманитарно-экономического института с 2000 года преподается спецкурс «Законодательная техника». Можно привести еще ряд единичных примеров, но они не отражают общей «унылой» картины состояния работы по подготовке профессиональных правотворцев.
По справедливому мнению В.М. Баранова, совершенно ненормально то, что лишь в незначительном числе правовых вузов осуществляется факультативное преподавание, как правило, минимальных курсов по юридической технике. Немало учебников и учебных пособий по теории государства и права, авторы которых считают возможным вообще не упоминать понятие «юридическая техника»2.
Верно в этой связи подчеркивается в Докладе Совета Федерации 2007 года, что весьма актуальным остается вопрос об организации специальной образовательно-кадровой деятельности по созданию учебных программ, направленных на подготовку специалистов, преподавателей, методистов и экспертов по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, способных решать задачи формирования и реализации целостной и непротиворечивой системы права3. В системе высшего образования назрела необходимость развернуть государственную программу по подготовке таких специалистов.
Важно также создавать для законодателей, региональных и муниципальных творцов правовых норм специальные курсы по юридической (законодательной) технике, где обучать их премудростям этого важного средства правотворческой политики. Благодаря таким усилиям правотворческая политика будет содействовать повышению «иммунитета» правотворчества от всевозможных «болезней», в том числе и от ошибок, результативному осуществлению его функций, модернизации его содержания, усилит степень качественности, системности и последовательности в деятельности правотворческих органов, добавит концептуальное начало в развитие отраслей российского законодательства.
1 См.: Шувалов И.И. Правотворчество в механизме управления обществом: необходимость комплексного исследования. - М., 2005. - С. 76.
2 См.: Баранов В.М. Эссе главного редактора // Юридическая техника. - 2007. - № 1. - С. 5.
3 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания РФ //http://www.council.gov.ru.
