CC BY
298
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
А.В. Малько, А.П. Мазуренко
Малько Александр Васильевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук
Мазуренко Андрей Петрович — доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права филиала Северо-Кавказского федерального университета в г. Пятигорске
Стратегия и тактика как элементы правотворческой политики
Отличительной чертой развития российского общества в постсоветский период стали масштабные преобразования во всех его сферах, вызвавшие появление новых тенденций, политико-правовых явлений и процессов, вследствие чего юридическая наука проявила заметный интерес к их исследованию. В частности, в эти годы началась интенсивная разработка проблем правовой политики как нового и сложного по своей природе и структуре политико-правового феномена1. Обратим внимание, что именно в данный период пришло осознание того, что правовая политика, при всем многообразии характеристик и определений, воспринимается в обществе прежде всего как политика правотворческая2, основным назначением которой является формирование стратегических целей и определение тактических задач в сфере отечественного правотворчества.
В этой связи можно говорить о том, что исследование проблем правотворческой политики является одним из новых, перспективных направлений в теории государства и права. Но, к сожалению, данная тема еще не нашла своего должного освещения в отечественной правовой доктрине. И хотя термин «правотворческая политика» можно встретить в юридической литературе, используется он подчас как сам собой разумеющийся, без глубокого теоретического обоснования его сущности.
На наш взгляд, сущностной основой формирования правотворческой политики является политика правовая. Похожей точки зрения придерживается С.В. Поленина: «Будучи закрепленной в преамбулах, определениях и статьях законов и иных нормативных правовых актов, правовая политика приобретает наиболее ясную и доступную для широкого обозрения и ознакомления населением форму»3.
Правовая политика — явление уникальное. Его специфика состоит, в первую очередь, в объективной одновременной принадлежности и к праву, и к политике4. С начала 90-х годов прошедшего века теория правовой политики переживает качественно новый этап своего развития. Он неразрывно связан с процессами демократизации российского общества и государства, формированием нового взгляда на место и роль права в жизни современной России. Правовая политика начинает осознаваться в качестве важнейшего фактора утверждения естественных и неотъемлемых прав и свобод человека5, построения правового государства и гражданского общества6, формирования системы
1 См.: Алексеев С.С. Основы правовой политики в России: курс лекций. М., 1995; Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003; Исаков Н.В. Правовая политика России: теоретические аспекты / под ред. А.В. Малько. Саратов, 2003; Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности. СПб., 2004; Правовая политика России: теория и практика / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2006; Мазуренко А.П., Титенко Ю.А. Правовая политика и правовое развитие общества / под ред. А.В. Малько. М., 2007; Правовая политика и правовая жизнь России в начале XXI века: материалы Международного круглого стола, 23 июня 2008 года. Ростов н/Д, 2009; Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права / под ред. Н.Н. Вопленко. Волгоград, 2009; Малько А.В. Теория правовой политики: монография. М., 2012; Теоретические основы и практика реализации правовой политики: материалы Международной научно-практической конференции, 26 декабря 2013 года. Запорожье (Украина), 2013; и др.
2 См.: Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003. С. 180.
3 См. там же.
4 См.: Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2000. С. 45.
5 См., например: Мордовец А.С. Правовая политика и принципы прав человек // Вопросы теории государства и права. 2003. Вып. 4 (13). С. 45—52; Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности. СПб., 2004.
6 См., например: Исаков Н.В. Основные приоритеты российской правовой политики. Пятигорск, 2003. С. 60—92; Струсь К.А. Государство и гражданское общество: проблемы правового взаимодействия в России. СПб., 2005. С. 107—130.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
юридической безопасности1, осуществления социально-экономических и иных реформ. Такая политика все больше и больше выходит сейчас на первый план общественного бытия, ибо в современных условиях без нее невозможно цивилизованно и гарантированно реализовать все остальные виды политики. Непродуманная и слабая правовая политика, сопряженная с несовершенной и пробельной юридической базой, с противоречиями в правовых актах, с нечеткими приоритетами ведет к сбоям и в осуществлении политики социальной, экономической, национальной.
В литературе отмечается, что наука должна изучать правовую политику не только такой, какая она есть, но и вырабатывать научно обоснованные положения о том, какой она должна быть. Высказывая критические замечания в адрес В.В. Борисова, полагающего, что никакой особой правовой политики нет, Н.И. Матузов, в частности, пишет: «...речь должна идти не о том, существует или не существует правовая политика, а о том, какой она должна быть в современных условиях»2. Ставя перед теорией правовой политики указанную задачу, ученый в значительной мере солидаризируется с дореволюционными российскими авторами3, которые видели суть и назначение науки политики права как раз в решении вопросов о том, каким должно быть право, в каком направлении оно должно развиваться и что для этого нужно сделать.
Правовая политика по своему содержанию есть сложный феномен, имеющий двойственную природу. С одной стороны, его смысл состоит в том, что это политика, основанная на праве, а с другой — это право, используемое в качестве средства властвования и управления в политической сфере общества. Она находит свое выражение в деятельности соответствующих субъектов, которые руководствуются в ней идеями стратегического характера относительно поступательного правового развития общества.
Научное понимание смысла и объема задач, выполняемых правовой политикой на современном этапе, позволяет сделать обоснованный вывод о том, что при условии наличия политической воли у руководящей элиты Российского государства она, выступая в качестве средства демократических преобразований общества, способна формировать и в перспективе достигать целей стратегического характера: 1) создавать и развивать основы правового государства и гражданского общества; 2) регулировать сложные отношения между обществом и государством; 3) реально обеспечивать права и свободы человека и гражданина4.
Острие правовой политики должно быть направлено на выработку, прежде всего, законодательных мер против произвола, бюрократизма, коррупции, криминала, неуважения к правам личности. Это означает, что правовая политика должна предусматривать активные действия, в первую очередь, в правотворческой сфере, как исходной по отношению ко всем иным видам юридической деятельности.
Если правовая политика, включающая в себя, в частности, политику правотворческую, будет научно обоснована и реалистична, то она сможет выступать как общенациональная политика и надежное средство демократических преобразований, однако здесь могут быть серьезные издержки и даже злоупотребления5. Причем дефекты этой политики, хотя и обнаруживаются чаще всего в ходе правоприменения, нередко имеют своей причиной ошибки в политике правотворческой. Значимость этих ошибок тем более высока, что, будучи реализованы в законах и других нормативных правовых актах, они уже не могут быть исправлены, а в лучшем случае лишь слегка скорректированы в ходе претворения в жизнь правоприменительной политики6. Необходимость преодоления подобных негативных тенденций и послужила основой для исследования проблем правотворческой политики как важного средства модернизации правотворчества в нашей стране.
Как известно, правотворчество является важнейшей составляющей правового регулирования. Оно имеет существенное значение для дальнейшего совершенствования последнего и повышения роли права в целом. В свою очередь, правотворчество включает в себя ряд ступеней, этапов, звеньев и протекает под воздействием множества факторов социальной действительности, которые в своей совокупности и диалектическом сочетании определяют сущность той или иной правовой нормы, ее содержание и форму, ее положение в системе, отрасли и институте права, ее назначение и роль в жизни общества7. Думается, что правотворческую политику можно считать одним из таких определяющих факторов.
1 См., например: ФоминА.А. Юридическая безопасность в сфере законотворчества и правоприменения. Пенза, 2006.
2 Матузов Н.И. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. Ноябрь. С. 30.
3 Подробнее см.: Федоров И.В. Концепция политики права в буржуазной юридической мысли дореволюционной России // Советское государство и право. 1985. № 7. С. 127—131.
4 См.: Исаков Н.В. Правовая политика России: теоретические аспекты / под ред. А.В. Малько. Саратов, 2003. С. 112.
5 См.: Матузов Н.И. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. Ноябрь. С. 34.
6 См.: Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003. С. 181.
7 Подробнее см.: КеримовД.А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 90, 178—179.
Малько А.В., Мазуренко А.П. Стратегия и тактика как элементы правотворческой...
437
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
На это обстоятельство обращает внимание и С.В. Поленина. По ее мнению, правотворческая политика выступает, прежде всего, как единый политико-правовой фактор законодательной (правотворческой) деятельности. Специфика этого фактора состоит в том, что он (в идеале) призван концентрировать наиболее существенные интересы всех социальных групп, слоев, классов и общества в целом. Формируясь под воздействием динамики экономических, национальных, духовно-нравственных и иных социальных отношений в обществе, этот фактор отражает деятельность государственных органов, общественных объединений, граждан и юридических лиц в процессе правотворчества1. Подтверждается это тем, что правотворческая политика имеет свои цели, средства, формы, методы и направлена на достижение такого специфического результата, как обеспечение необходимых условий для модернизации правотворчества и, в конечном итоге, создание научно обоснованного, сбалансированного и непротиворечивого законодательства, соответствующего основным приоритетам российской правовой политики.
Несмотря на то что правовая политика, как было показано выше, является сущностной основой формирования правотворческой политики, последняя, по нашему убеждению, имеет свою самостоятельность и даже суверенность. Определяющим аргументом подобного статуса правотворческой политики служит то, что, во-первых, она формируется и реализуется в наиболее важной правовой сфере — правотворческой, устанавливая при этом ее нормативно-концептуальные основы. Во-вторых, такая политика оказывает мощное воздействие на неправовые сферы общества (экономическую, социальную, культурную и др.), где с помощью присущих ей средств и методов способствует решению важнейших государственных задач.
Правотворчество, его постоянная модернизация должны всегда находиться во главе угла государственно-управленческой деятельности. В данном контексте можно согласиться с мнением о том, что правотворческая политика есть путь к усовершенствованию правотворчества, к его оптимизации. Отсюда следует вывод, что правотворчество выступает объектом воздействия правотворческой политики.
Сегодня вопросам правотворчества в науке уделяется все больше внимания. Исследованию данного феномена посвящается значительное количество публикаций на разных уровнях и в различных изданиях. За последние годы на эту тему написано не одно диссертационное исследование. Столь высокий интерес объясняется той важной ролью, которую призвано играть и играет правотворчество в новых российских условиях.
Нельзя не признать, что на рубеже двух тысячелетий в Российской Федерации происходят глубокие преобразования и коренные изменения в общественной жизни. Быстро меняются социальные отношения, приводится в соответствие с поставленными временем задачами структура органов государственной и муниципальной власти. Обилие нормативных правовых актов, принимаемых в нашей стране на различных уровнях управления, свидетельствует о том, что государство стремится урегулировать важнейшие стороны общественной жизни. Вместе с тем, как справедливо отмечал А.Б. Венгеров, следует предостеречь от юридического романтизма, представлений, что все социальные проблемы можно решить декретированием, принятием законов2. Это ставит перед правовой наукой необходимость вырабатывать адекватные реалиям жизни теоретические концепции, научные выводы, практические рекомендации и предложения, связанные с правотворческой деятельностью и правотворческой политикой современного Российского государства.
На наш взгляд, нет никаких оснований для отождествления понятий «правотворчество» и «правотворческая политика», поскольку и у одного и у другого явления есть свой предмет. Так, если предметом правотворчества выступает создание новых, изменение или отмена действующих правовых норм, то предметом правотворческой политики являются выработка и реализация стратегии и тактики правотворческой деятельности, создание необходимых условий для повышения эффективности и модернизации правотворчества. Некоторые исследователи идут еще дальше. Так, например, Т.А. Золотухина считает, что правотворчество представляет собой составную часть правотворческой политики, которая вместе с тем шире по объему и включает в себя не только процесс собственно создания, изменения и отмены правовых норм, но и деятельность по формированию и управлению правотворческим процессом, выработку концепций, идей правотворчества, приоритетов, целей, задач правотворческой деятельности3. Похожей точки зрения придерживается Е.С. Селиванова, которая отмечает, что что в основе правотворческой политики должна лежать определенная концепция, предполагающая представления о целях правотворческого процесса и методах воздействия на него4.
1 См.: Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Ма-тузова и А.В. Малько. М., 2003. С. 184.
2 См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник. М., 1998. С. 504.
3 См.: Золотухина Т.А. Правотворческая политика Российского государства // История государства и права. 2008. № 15. С. 13.
4 См.: Селиванова Е.С. Понятие и приоритеты российской правотворческой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 2. С. 141.
Юридическая техника. 2015. М 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Такая концепция, безусловно, необходима. Она призвана способствовать модернизации правотворчества, созданию необходимых условий для совершенствования современного федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых систем. Реализация названных задач возможна только в условиях предсказуемости стратегического курса политико-правового прогресса в правотворческой сфере, обеспечиваемого при помощи научно обоснованных принципов, приоритетов, целей, средств и форм реализации правотворческой политики, закрепленных на концептуальном уровне. В этой связи О.Ю. Рыбаков, например, совершенно справедливо подчеркивает, что именно «правотворческая политика оснащена функцией прогноза, выстраивания определенной стратегии...»1. При этом следует иметь в виду, что стратегия в правотворческой сфере представляет собой деятельность, направленную на формирование наиболее общих, концептуальных политико-правовых подходов и перспективных ориентиров (долгосрочной программы) развития и совершенствования отечественной системы права.
Здесь необходимо заметить, что понятие «стратегия» в отношении законотворчества и правотворчества в целом встречается довольно часто2. Так, О.А. Гаврилов под стратегией правотворчества понимает систему взаимосвязанных и взаимозависимых мер, направлений развития правовых институтов и отраслей, планов, прогнозов, направленных на гармоничный и планомерный процесс законотворчества на базе учета всех политических и экономических факторов. По его мнению, эффективная стратегия правотворчества должна опираться на получение и использование, прежде всего, долгосрочных юридических и социальных прогнозов3. Т.Н. Рахманина считает, что для принятия решения о разработке конкретного законопроекта немаловажное значение имеет стратегия законодательной деятельности и правильно выбранные ее приоритеты4. А.М. Голощапов видит роль государственноправовой стратегии в том, чтобы координировать и направлять все правовые действия и законотворческие ресурсы органов государственной власти на достижение политических, правовых, экономических и социальных целей5.
Приведенные точки зрения подтверждают, что правотворческая стратегия и правотворческая политика — тесно связанные юридические категории. В то же время, следует признать, что они далеко не тождественны. На наш взгляд, правотворческая политика — понятие более широкое. Данное заключение основывается на том, что по своей сути такая политика является не только стратегией, но и тактикой в сфере правотворчества. Помимо планирования и прогнозирования, она включает в себя такие обязательные элементы, как научное обоснование, учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение законодательной деятельности, системный подход в сфере правового регулирования и другие, с помощью которых решаются стоящие перед ней тактические задачи.
На эту особенность в отношении правовой политики в целом обращает внимание Н.В. Исаков, подчеркивающий, что «правовая политика в идеале должна иметь свою стратегию и тактику, ясные и обоснованные цели и соответствующие средства их достижения. Правовые идеи стратегического характера могут стать выполнимыми, если их реализацию обеспечивают продуманные на основе правовой политики решения, задачи и действия тактического характера. Поэтому в тактическом плане правовая политика решает ближайшие задачи»6. Учитывая, что правовая политика служит сущностной ной основой политики правотворческой, можно вполне обоснованно говорить о том, что последняя является одновременно тактикой и стратегией в сфере правотворчества. Отсутствие тактических задач, а также стратегических концептуальных идей и целей, основанных на долгосрочном прогнозе, говорит об отсутствии правотворческой политики. В подобном случае нет и не может быть никакой политики, а есть лишь ее видимость.
В то же время, несмотря на органическую связь с правовой, правотворческая политика должна иметь свои долгосрочные цели, осуществляться на основе особых, в том числе присущих только ей
1 Рыбаков О.Ю. Законодательная политика в сфере обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации // Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения): сборник тезисов докладов (по материалам Всероссийской научно-практической конференции, Саратов, 3—4 июня 2010 г.) / редкол. О.С. Ростова (отв. ред.) [и др.]. Саратов, 2010. С. 95.
2 Наряду с термином «стратегия правотворчества» применяются и некоторые иные термины «стратегия законодательства», «стратегия развития правовой системы», «законодательная стратегия» и др. См.: Правовая система социализма: проблемы функционирования и развития // Советское государство и право. 1986. № 8. С. 5—6; Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993. С. 26—27; Голощапов А.М. Место и роль Государственной Думы в функционировании государственно-правовой стратегии // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. № 1. С. 429—433; и др.
3 См.: Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993. С. 27.
4 См.: Рахманина Т.Н. Организация и методика подготовки законопроектов // Законотворчество в Российской Федерации / под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 191.
5 См.: ГолощаповА.М. Место и роль Государственной Думы в функционировании государственно-правовой стратегии // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. № 1. С. 430.
6 Исаков Н.В. Основные приоритеты современной российской правовой политики / под ред. В.А. Казначеева. Пятигорск, 2003. С. 32.
Малъко А.В., Мазуренко А.П. Стратегия и тактика как элементы правотворческой...
439
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
принципов, использовать специфические формы и методы, направленные на достижение конкретных результатов, соответствующих основным приоритетам российской правовой политики. Следовательно, правотворческая политика, будучи, с одной стороны, самостоятельным политико-правовым явлением, с другой — выступает как особый вид правовой политики и мощное средство преобразования общества в рамках правового поля.
Как можно заметить, правотворческая политика действительно является важнейшей разновидностью правовой политики государства, поэтому естественно, что к ней, степени ее эффективности обоснованно предъявляются особые, повышенные требования. Право в законах и других правовых актах должно соответствовать своему предназначению, выражать интересы личности, гражданских институтов и государства. Поэтому большое значение для развития правотворческой политики имеет исследование, выяснение объективных закономерностей и тенденций, присущих не только правовому регулированию, но и правовому развитию общества.
Правовая политика в целом должна иметь прагматическую устремленность, чтобы активно использоваться в качестве действенного средства проведения задуманных преобразований в рамках правового поля. Но все изменения должны предварительно пройти теоретическое осмысление и согласование с единым «магистральным» направлением правового развития. По мнению А.Ю. Барсукова, именно выбор и формулировка вектора развития, основной линии, идеального направления, являются основной задачей правовой политики1. Безусловно, что в формировании данного вектора главная роль отведена такому ее виду, как политика правотворческая.
А.П. Коробова, например, отмечает, что в правотворческой форме правовая политика обретает свое внешнее выражение, претворяется в жизнь. По результатам (продукту) правотворческой деятельности — правовым нормам — мы можем наверняка судить о том, какова правовая политика, проводимая в Российском государстве2, однако если внимательно изучить данную позицию, то напрашивается вывод, что правовая политика обречена плестись в хвосте правотворческой деятельности, в то время как она (в виде правотворческой политики) должна не только включать в себя эту деятельность, но и предшествовать ей, используя научный прогноз, планирование правотворчества.
В современный период формирования единого правового поля законодательная власть стала все больше и больше обращаться к выстраиванию правовой политики в нормотворческой сфере, своего рода правотворческой политики, что ранее предлагалось в науке. Правотворческая политика воплощается в создании необходимых условий для научно обоснованного принятия, изменения и отмены нормативных актов, а в конечном итоге для формирования целостной, непротиворечивой системы права в качестве важнейшей перспективной задачи законодательной и в целом правотворческой деятельности.
Как отмечается в литературе, тесная связь и взаимозависимость, существующие между правотворческой политикой и законодательной (правотворческой) деятельностью, предопределяет принципиальное совпадение обусловливающих их социальных факторов. Главным же различием между социальными факторами правотворческой политики, с одной стороны, и законодательной (правотворческой) деятельности — с другой, является то, что в организационном аспекте действие политико-правового фактора законодательной деятельности выражается в функционировании различных элементов правовой системы, в первую очередь, системы органов государственной власти. Как подчеркивает С.В. Поленина, именно эти органы и формируют правотворческую политику, которая, какие бы субъекты ни участвовали в ее образовании, всегда остается политикой государственной3.
На наш взгляд, с данной точкой зрения можно согласиться лишь отчасти. В демократическом обществе круг субъектов и участников правотворческой политики достаточно широк. Это и население, непосредственно участвующее в правотворчестве в процессе проведения референдумов и свободных выборов, это и различные общественные объединения, и представительные органы местного самоуправления и т. д. и т. п. Поэтому говорить о том, что правотворческая политика всегда остается государственной, то есть проводимой исключительно государственными органами, можно только в отношении законотворчества, но не правотворчества в целом. Похожей точки зрения придерживается Е.С. Селиванова, которая полагает, что субъектами правотворческой политики могут быть как государство, так и различные общественные силы, политические институты. Она определяет правотворческую политику как деятельность по формированию и управлению правотворческим процессом4.
Как можно заметить, понятие «правотворческий процесс» тесно связано с исследованием проблем правотворческой политики, поскольку является основой законодательной и иной правотворче-
1 См.: Барсуков А.Ю. Правовой прогресс как юридическая категория / под ред. А.В. Малько. Саратов, 2006. С. 113—114.
2 Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2000. С. 125.
3 См.: Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Ма-тузова и А.В. Малько. М., 2003. С. 183—184.
4 Подробнее см.: Селиванова Е.С. Понятие и приоритеты российской правотворческой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 2. С. 141.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ской деятельности, в силу чего также выступает объектом воздействия правотворческой политики. В этой связи следует коснуться вопроса о соотношении данных понятий и прежде всего указать на существующие между ними различия, дабы избежать возможного их смешения.
Первое, на что следует обратить внимание, — то, что правотворческий процесс — это строго регламентированная процедура. Иными словами — порядок осуществления права правотворческой инициативы, рассмотрения, принятия, подписания, официального опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов, в то время как содержание правотворческой политики составляют стратегия и тактика деятельности ее субъектов по созданию необходимых условий для эффективного правотворчества. Не требуется объяснять, что сфера указанной деятельности гораздо шире. Основными методами, используемыми при этом, являются: прогнозирование развития законодательства, планирование правотворческих работ, научная экспертиза законопроектов, публичные слушания, оценка эффективности (мониторинг) правотворческой деятельности с целью определения перспектив ее дальнейшего совершенствования и др.
Следующее отличие — это круг субъектов правотворческого процесса и правотворческой политики. Так, субъектами правотворческого процесса следует признать лишь тех лиц, которые обладают правом правотворческой инициативы. Что же касается круга субъектов и участников правотворческой политики, то он включает в себя гораздо большее количество лиц и организаций. К ним, наряду с указанными выше, относятся: граждане, работники аппаратов представительных и исполнительных органов власти, негосударственные (в том числе муниципальные) органы, различные институты гражданского общества (политические партии, профессиональные союзы, общественные организации, объединения, фонды, ассоциации, предприятия различных форм собственности), представители научной общественности, эксперты, лоббисты и т. д.
Кроме того, к важнейшим различиям правотворческого процесса и правотворческой политики следует отнести соответствующие цели и методы их достижения. Так, если целью правотворческого процесса является упорядочение (регламентация) процедуры принятия нового, изменения или отмены действующего конкретного нормативного акта, то главной целью правотворческой политики выступает обеспечение условий для постоянного обновления правотворчества и, в конечном итоге, создания научно обоснованной и сбалансированной системы нормативных правовых актов. Одним из наиболее перспективных методов, используемым для достижения указанной цели является изучение общественного мнения о необходимости принятия того или иного закона, поскольку первое требование к его качеству — обоснованное отражение общественных запросов. В этой связи нужно создавать условия реального участия населения, институтов гражданского общества в процессе обсуждения и принятия законопроектов, возможности их влияния на содержание и эффективность принимаемых решений.
Кое-что в этом направлении уже делается. Так, созданы Общественная палата РФ и подобные палаты в ряде субъектов Федерации. При большинстве региональных парламентов действуют научные и экспертные советы, используются различные формы участия населения в правотворческой деятельности через сеть Интернет. В качестве примера такого участия можно назвать недавние общественные обсуждения законопроектов «О полиции» и «Об образовании». Конечно, процедура их проведения и механизм учета общественного мнения еще очень далеки от совершенства, но при этом нельзя забывать, что в большинстве европейских стран институт общественного участия в формировании законодательства уже давно сформирован, а в нашей стране он находится только в стадии зарождения. Вопрос перехода от опосредованного выборными представительными органами правотворчества к активному прямому участию общественности в обсуждении законов — непростой шаг, но очень важный для механизма общественного влияния на правотворческий процесс как условия повышения эффективности правотворческой деятельности.
Еще одним из ключевых условий модернизации правотворчества, а, следовательно, и принимаемых законов, является их научное обоснование. Здесь следует отметить, что формирование научных основ и тех или иных направлений правотворческой политики начинается именно на доктринальном уровне. Ученые в своих исследованиях, экспертных заключениях1, комментариях предлагают пути усовершенствования правотворчества, способы повышения результативности отдельных элементов правотворческой деятельности.
На наш взгляд, научную обоснованность, системность и последовательность следует считать одними из основополагающих принципов не только правотворчества, но и правотворческой политики. Для данного вида правовой политики они особо значимы потому, что взаимосвязаны и взаимообусловлены. Только применяемые вместе названные принципы способны дать ожидаемый от правотворческой политики эффект, обеспечить принятие целесообразных, легитимных, востребованных обществом законов и иных правовых актов.
1 См., например: Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Экспертное заключение на концепцию проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Федерация. 2006. № 7. С. 27—28.
Малъко А.В., Мазуренко А.П. Стратегия и тактика как элементы правотворческой...
441
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Из сказанного вытекает, что научно обоснованная, целостная и последовательная правотворческая политика есть необходимая предпосылка эффективности законодательной и иной правотворческой деятельности, основной целью которой должно быть решение социальных, экономических, политических и иных задач на различных уровнях правового регулирования. Для того чтобы указанная цель могла претворяться в жизнь, нужно, чтобы не только правотворческая деятельность, но и положенная в ее основу правотворческая политика формировались путем выявления существенных потребностей в правовой регламентации определенных областей общественных отношений в интересах населения всей страны, входящих в Федерацию субъектов и муниципальных образований, а также при условии органичного, непротиворечивого вхождения данного закона или иного правового акта в систему законодательства1. Такая система исторически складывается в любом цивилизованном обществе, поскольку призвана обеспечивать потребность упорядоченности, единообразия процедурных процессов (порядка) правового регулирования. В силу своей природы и функций система актов должна развиваться в направлении логической законченности, непротиворечивости, целостности. По справедливому мнению Л.Б. Тиуновой, данная система должна иметь оптимальные рычаги стабильности и формализованности, четкости и ясности, иерархической и внутренней согласованности2.
В свое время, будучи председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Е. Строев высказывался за увеличение числа системных актов, четко связанных друг с другом стратегическим замыслом3. «Для создания правовой базы долгосрочной государственной политики, — отмечает в частности, еще один экс-председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ С. Миронов, — необходимо принципиально изменить подход к организации законотворчества, отказаться от практики, ориентированной на принятие отдельных законов и перейти к методологии формирования системы законодательства, создать постоянно действующие механизмы как общего характера, дающие системные ориентиры для всего законодательства, так и обеспечивающие системность каждой стадии жизненного цикла законов»4.
Решению этих задач призвано служить повсеместное внедрение и совершенствование плановых начал правотворческой политики. Планирование правотворческих работ не только на краткосрочную, но и на долгосрочную перспективу с учетом стратегических целей развития государства и общества, позволит минимизировать лоббистское влияние отдельных заинтересованных субъектов на правотворческий процесс и создаст условия для эффективного регулирования соответствующей сферы общественных отношений. На наш взгляд, только системный, планомерный подход к формированию и внесению изменений в действующее законодательство в ходе правотворческого процесса способен обеспечить его непротиворечивость и внутреннюю согласованность. В подобном случае мы можем рассчитывать на создание действительно эффективного механизма правового регулирования, что весьма актуально для современного федеративного государства.
В этой связи, следует отметить, что в структуре российской правотворческой политики обособляются такие уровни, как федеральный, региональный (субъектов Федерации) и местный (муниципальный). Каждому из них присущ целый ряд особенностей, в том числе: различный субъектный состав, специфичное содержание и объекты воздействия, формы выработки и реализации и т. д. Проблемам взаимодействия указанных уровней, их особенностям и некоторым другим моментам в юридической науке начинает проявляться определенный интерес5. Важность исследования названных проблем обусловлена потребностями дальнейшего совершенствования федеративных отношений в нашей стране, укреп-
1 См.: Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Ма-тузова и А.В. Малько. М., 2003. С. 182.
2 См.: Тиунова Л.Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991. С. 55—56.
3 Строев Е. Прошла пора выживания, наступила пора созидания // Парламентская газета. 2001.24 июля.
4Миронов С. Правовое поле у страны едино // Парламентская газета. 2002. 22 января.
5 См., например: Крохина Ю.А. Обзор научной конференции «Правовая политика: федеральные и региональные проблемы» // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. Ноябрь. С. 160—168; Гукепшоков М.Х., Дышеков М.В. О правовой политике в строительстве Российского федеративного государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. С. 14—22; Петров М.П. Обзор круглого стола «Концепция правовой политики субъекта Российской Федерации» // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 3. С. 217—220; Мазуренко А.П. Региональная правотворческая политика / под ред. А.В. Малько. Ставрополь, 2006; ЛаврикА.Ю. Общефедеральный, региональный и муниципальный уровни правотворческой политики в современной России: теоретические аспекты взаимодействия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Корсакова С.В., Агабекян Э.С. Муниципальное правотворчество как форма реализации муниципально-правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь России в начале XXI века. Материалы Международного круглого стола. Ростов н/Д, 2009. C. 100—115; Мордовцев А.Ю., Зуева. Ю.А. Региональная правотворческая политика в современной России: сущее и должное // Правотворческая политика в современной России. Сборник по материалам Всероссийского круглого стола / под общ. ред. А.В. Малько, Н.В. Исакова, А.П. Мазуренко. Саратов; Минеральные Воды, 2009. С. 84—91; Мазуренко А.П. Правотворческая политика и правотворчество. Саарбрюкен (Германия), 2011; Малько А.В., Мазуренко А.П. Правотворческая политика России: история и современность: монография. М., 2013; Правотворческая политика современной России: словарь и проект Концепции / под ред. А.В. Малько, Н.В. Исакова. М., 2014.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ления правовых основ федеративного государства, последовательной реализацией принципа федерализма1 в формировании правотворческой политики и практике ее осуществления.
Предпринятый анализ показывает, что правотворческая политика — явление сложное и неоднозначное, основанное на правотворческой деятельности — направлена на совершенствование правотворческого процесса и всестороннее упорядочение системы права. Залогом ее эффективности выступает то, что она использует инструменты правовой политики, составной частью, основным видом которой является. В то же время самостоятельность правотворческой политики подтверждается наличием признаков, отличающих ее от других видов правовой политики (правоприменительной, правоинтерпретационной и т. д.). К числу таких признаков можно отнести следующие:
1) выступает как единый политико-правовой фактор правотворческой деятельности, основывается на ней и непосредственно воздействует на процессы создания и совершенствования системы права;
2) является важнейшей разновидностью правовой политики Российского государства;
3) строится на четко выверенных концептуальных началах, представляющих собой систему научно обоснованных взглядов, идей, принципов, приоритетов, целей, задач и конкретных путей модернизации правотворчества в современной России;
4) характеризуется многосубъектностью: в ее выстраивании и осуществлении принимают участие все без исключения субъекты права законодательной инициативы, работники аппаратов представительных и исполнительных органов власти, различные институты гражданского общества, представители научных организаций, эксперты, лоббисты, рядовые граждане и т. д.;
5) носит публичный характер: в основе ее формирования и реализации лежат принципы широкого участия граждан и институтов гражданского общества в законопроектной работе, учета общественного мнения при принятии социально значимых правотворческих решений;
6) отличается многоуровневостью: осуществляется на различных ступенях (уровнях) государственной и общественной организации (федеральном, региональном, муниципальном, локальном);
7) заключается в стремлении к созданию взаимосогласованной, беспробельной и целостной системы права;
8) базируется на требовании обязательного использования научного потенциала в ходе законоподготовительных работ и процессе принятия правотворческих решений;
9) использует инструменты прогнозирования и планирования, обеспечивающие ее последовательность и предсказуемость;
10) носит системный характер: объединяет многие инструменты правотворческого процесса во взаимосвязанный механизм;
11) является одновременно стратегией и тактикой в сфере правотворчества.
Основываясь на сказанном выше, можно предложить следующее понимание сущности правотворческой политики. На наш взгляд, с одной стороны, правотворческая политика представляет собой комплекс концептуальных идей, программ, планов, направленных на модернизацию правотворчества, повышение его эффективности в целях создания непротиворечивой и целостной системы права, а с другой — является особой разновидностью правовой политики, выражающейся в научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных структур и субъектов гражданского общества по формированию и реализации стратегии и тактики правотворчества.
Предложенное определение отражает идеальную модель рассматриваемого феномена, включающую его статическую (идеи) и динамическую (деятельность) составляющие и, вместе с тем, не позволяет забывать о многочисленных проблемах правотворческой политики, которые возникают в процессе ее реального осуществления, что, в свою очередь, требует соответствующих усилий со стороны научного сообщества по их дальнейшей теоретической разработке. Речь идет о таких ее элементах, как стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение и т. д.
Только в рамках целостной правотворческой политики все эти элементы упорядочиваются, приводятся в соответствующую систему, в которой каждый из них занимает свое место и играет свою роль. Именно соединение данных разрозненных инструментов и установление между ними необходимых системных связей позволяет повысить их эффективность, делает оптимизирующее воздействие на правотворчество более заметным и результативным. В этом одно из важнейших преимуществ подобного вида политики.
Таким образом, в нынешних условиях очевидна задача совершенствования правотворческой политики, что, в свою очередь, требует полномасштабного и комплексного изучения данного института: исторических закономерностей его развития и концептуальных основ формирования, а также выработки научно обоснованных рекомендаций по практическому использованию накопленных знаний в целях выстраивания стратегии и тактики государства в сфере правотворческой деятельности.
1 См.: Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов, 2007; Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права / под ред. Н.Н. Вопленко. Волгоград, 2009. С. 256—262.
Малъко А.В., Мазуренко А.П. Стратегия и тактика как элементы правотворческой...
443
