CC BY
6УДК 347.963 EDN GSYPYG
Коршунова Ольга Николаевна,
заведующий кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении
уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института
(филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор,
просп. Литейный 44, Санкт-Петербург, Россия, 191104,
e-mail: olga_korshunova1@mail.ru
Мирошникова Елена Александровна,
аспирант кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных,
гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала)
Университета прокуратуры Российской Федерации,
ул. Кобозева, 51, г. Оренбург, Россия, 460000,
e-mail: miroshnikova-pr@mail.ru
ORCID: 0009-0006-4467-7189
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРОКУРОРА С ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК МЕХАНИЗМ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОВЕРОК ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ТАРИФООБРАЗОВАНИИ
Аннотация. Руководящими приказами Генерального прокурора Российской Федерации надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере призван считаться одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности. Осуществлять его надлежит комплексно и гласно, во взаимодействии с органами и организациями различных уровней и специализаций, в том числе совместно с органами государственной власти.
Сложность и экономическая обусловленность прокурорского надзора в сфере жилищно-коммунального хозяйства говорит об острой необходимости обеспечения квалифицированности прокурорских кадров в целях проведения качественных надзорных мероприятий, предупреждения противоправных деяний в коммунальном комплексе.
Органы государственной власти при осуществлении своей деятельности обладают познаниями по вопросам экономики, бухгалтерского учета, установления тарифов, которые могут быть использованы в проведении прокурорской проверки.
Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, соблюдение законности, жилищно-коммунальное хозяйство, экономика, установление тарифов, коммунальные услуги.
Korshunova Olga Nikolaevna,
Head of the Department of Prosecutor's Supervision and Prosecutor's Participation in the
Consideration of Criminal, Civil and Arbitration Cases of the St. Petersburg Law Institute (branch)
of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation,
Doctor of Law, Professor,
ave. Foundry 44, St. Petersburg, Russia, 191104,
e-mail: olga_korshunova1@mail.ru
Miroshnikova Elena Aleksandrovna,
PhD student of the Department of Prosecutorial Supervision and Participation of the Prosecutor in
the Consideration of Civil and Arbitration Cases of the St. Petersburg Law Institute (branch) of the
University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation,
Kobozeva, st., 51, Orenburg, Russia,460000
e-mail: miroshnikova-pr@mail.ru
ORCID: 0009-0006-4467-7189
PROSECUTOR INTERACTION WITH EXECUTIVE AUTHORITIES AS A MECHANISM FOR IMPROVING EFFECTIVENESS OF PERFORMANCE CHECK OF
TARIFF FORMATION LEGISLATION Annotation. By the executive orders of the Prosecutor General of the Russian Federation, supervision of the execution of laws in the housing and communal sphere is intended to be considered one of the priority areas of prosecutorial activity. It should be implemented in a comprehensive and transparent manner, in cooperation with bodies and organizations of various levels and specializations, including jointly with state authorities.
The complexity and economic conditionality of prosecutorial supervision in the field of housing and communal services indicates the urgent need to ensure the qualification of prosecutorial personnel in order to carry out high-quality supervisory measures, prevent illegal acts in the communal complex.
State authorities, in carrying out their activities, have knowledge of economics, accounting, and tariff setting, which can be used in conducting a prosecutor's inspection.
Key words: prosecutor's office, prosecutor's supervision, compliance with the rule of law, housing and communal services, economy, tariff setting, utilities.
В современных реалиях,
обусловленных высокими темпами роста цен за потребление коммунальных ресурсов, прокуратура призвана не допустить социальной нестабильности, обеспечив исполнение законодательства при установлении регулируемых государством цен на коммунальные услуги. Растущие требования к организации прокурорского надзора направлены на повышение эффективности прокурорской деятельности в целях недопущения нарушения прав граждан и организаций в результате недобросовестного и в ряде случаев преступного поведения
должностных лиц уполномоченных органов.
Не ставя целью рассмотреть все существующие проблемы в данной сфере правоотношений, представляется
необходимым остановиться на столь важной составляющей организации надзора, как взаимодействие прокурора с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, как составной части организационной деятельности,
связанной с проведением проверок исполнения законодательства,
регулирующего установление тарифов, в рамках осуществления надзора в сфере жилищно-коммунального хозяйства
(далее - ЖКХ).
Установление регулируемых
государством тарифов - наиболее сложная сфера прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере ЖКХ, поскольку включает в себя не только правовые и нормотворческие аспекты, но и экономически обусловленные положения, требующие проверки правильности осуществления расчетов, обоснованности принятых решений как для потребителя, так и для регулируемой организации, обеспечивающих эффективное
продолжение экономической деятельности. Вопросы привлечения прокурором специалиста при проведении проверки исполнения закона уже были предметом исследований. Прежде всего хотелось бы остановиться на позиции профессора А. Ю. Винокурова, который считает необходимым разграничивать порядок
привлечения специалистов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» органов вне проведения проверки и закрепленный в 2017 г. механизм привлечения прокурором к участию в проведении проверки представителей тех же государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций
[1, с. 16-23].
В целом, разделяя его позицию, отметим, что применительно к рассматриваемому поднаправлению
надзорной деятельности следует говорить о возможности и необходимости
использования специалистов из числа работников органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном п. 13 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 22021 «О прокуратуре Российской Федерации», когда речь идет о проведении проверок работниками прокуратуры районного звена.
Вопросы привлечения специалистов в рамках проверки рассмотрены и конкретизированы О. Н. Коршуновой и Э. Р. Исламовой, указавших, что результативные проверки использования финансовых ресурсов в сфере ЖКХ не представляется возможным провести без привлечения специалиста в области бухгалтерского учета и аудита [2, с. 140]. Соглашаясь с авторами, следует отметить научную ценность для организации прокурорского надзора в рассматриваемой сфере выводов о возможностях использования специальных познаний для определения показателей финансово-экономической деятельности
регулируемой организации; наличия или отсутствия признаков искажения данных бухгалтерского учета и отчетности, выявления причин, характера, способа искажения учетных данных и степени влияния выявленных искажений на показатели финансово-хозяйственной деятельности предприятия.
В соответствии с п. 2.4 приказа Генерального прокурора РФ от 03.03.2017 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере»
прокурорам при оценке правомерности решений об установлении тарифов на коммунальные услуги и нормативов их потребления надлежит организовывать проверки достоверности и полноты сведений, представляемых
хозяйствующими субъектами в органы тарифного регулирования, а также правильности применяемой этими органами методологии и обоснованности произведенных ими расчетов.
В силу ч. 2 ст. 157 Жилищного кодекса Российской Федерации тарифы для расчета размера платы за коммунальные услуги устанавливаются органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Отдельными государственными полномочиями в области установления тарифов могут наделяться органы местного
самоуправления.
Таким образом, объектами проверки проводимой прокуратурой города (района), выступают органы местного
самоуправления. Однако прокурор, проводящий проверку, не обладает необходимыми специальными знаниями в области установления тарифов в сфере ЖКХ. Вместе с тем такими знаниями обладают работники специализированного органа (подразделения органа) государственной власти субъекта Российской Федерации, которые наделены соответствующими полномочиями в данной сфере и являются объектами, надзор за исполнением законов осуществляет прокуратура
соответствующего субъекта Российской Федерации. Поэтому грамотно
выстроенное взаимодействие с указанными органами и работающими в них специалистами позволит использовать имеющиеся у них специальные знания для
проведения прокурорской проверки более эффективно.
Рассмотрим особенности организации такого взаимодействия на примере органов прокуратуры Оренбургской области. На территории области государственной функцией по установлению тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения наделен Департамент Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов (далее - Департамент), осуществляющий свою деятельность на основании Положения о Департаменте, утвержденного указом Губернатора области от 16.12.2015 № 141-ук. Законом Оренбургской области от 28.09.2010 № 3822/887-ГУ-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления Оренбургской области отдельными государственными полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения и в области обращения с твердыми коммунальными отходами» полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренные
пунктами 1 и 3 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», в том числе по установлению тарифов на водоснабжение, переданы органам местного самоуправления Оренбургской области.
Являясь органом по установлению тарифов на отдельные регулируемые виды деятельности, Департамент в лице его специалистов одновременно обладает необходимыми знаниями в
рассматриваемой сфере, что позволяет использовать их при проведении прокурором проверок в отношении органов местного самоуправления для оценки правильности утвержденных результатов работы по расчету и установлению тарифов.
В соответствии с перечнем поднадзорных объектов надзор за исполнением законов в деятельности Департамента осуществляется
прокуратурой субъекта. Вместе с тем данное обстоятельство не препятствует
привлечению работников Департамента к проверкам нижестоящими прокуратурами. По результатам обобщения материалов практики предлагается выделить две формы участия специалистов в проверочных мероприятиях, при возможности их сочетания:
- непосредственное участие в проверке - совместное с прокурором изучение документации об установлении тарифов регулируемым организациям;
- опосредованное участие -изучение представленных к проверке тарифных дел.
Право выбора конкретной формы взаимодействия со специалистом принадлежит прокурору исходя из цели достижения наиболее эффективной организации процесса проверки и особенностей ее тактики.
Важное значение имеют квалификация и специализация сотрудников
Департамента, возможность предоставить профессиональное обоснование тех или иных выявленных нарушений
законодательства. Учитывая характер взаимодействия со специалистом, представляется важным и обеспечение с ним благоприятного психологического контакта.
В качестве практического применения взаимодействия предлагается рассмотреть следующий пример привлечения прокуратурой г. Оренбурга Департамента при проведении проверки исполнения законодательства при установлении администрацией г. Оренбурга тарифов на горячее и холодное водоснабжение. С привлечением специалистов
Департамента выявлены нарушения законодательства при установлении управлением жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Оренбурга долгосрочного тарифа на питьевую воду (питьевое водоснабжение) для двух организаций, сроком действия с 01.12.2022 по 31.12.2023. Изучение совместно с Департаментом экспертных заключений администрации по расчету тарифа на
питьевую воду (питьевое водоснабжение) показало, что в состав необходимой валовой выручки включены экономически необоснованные расходы, что повлекло за собой нарушение установленного законом порядка регулирования тарифов.
По результатам проверки в отношении должностного лица администрации г. Оренбурга, допустившего указанные нарушения, было возбуждено дело об административном правонарушении по признакам ч. 2 ст. 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее - КоАП РФ).
07 июля 2023 г. указанное дело было рассмотрено мировым судьей и лицу, допустившему нарушение, было назначено административное наказание в виде штрафа в размере 25 тыс. руб.
Следует отметить, что в ходе рассмотрения судом дела об административном правонарушении
специалист Департамента был приглашен к участию в целях предоставления суду необходимых заключений и пояснений в пределах своих познаний, в порядке, установленном ст. 25.8 КоАП РФ.
10 апреля 2023 г. по данным нарушениям законодательства главе г. Оренбурга внесено представление, однако меры по устранению выявленных нарушений до настоящего времени не приняты. В связи с чем в Ленинский районный суд г. Оренбурга инициировано направление административного искового заявления о возложении на администрацию г. Оренбурга обязанности скорректировать в сторону уменьшения тарифы на
холодную воду для указанных выше организаций путем исключения из необходимой валовой выручки
экономически не обоснованных расходов (налога на прибыль).
Таким образом, именно в результате эффективного взаимодействия с работниками Департамента прокурор смог использовать необходимые специальные знания в сфере установления тарифов при проведении проверок исполнения законов для выявления нарушений
законодательства, связанных с
экономическими расчетами, отдельными элементами бухгалтерского учета и других.
В результате представляется возможным констатировать, что данный механизм является эффективным также в силу отсутствия специального
контролирующего органа в сфере тарифообразования на поднадзорной территории, поскольку, как правило, привлечение ФАС России к проверке конкретного органа местного
самоуправления на уровне прокуратуры городского (районного) звена не представляется возможным.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Винокуров А. Ю. Привлечение прокурором специалиста при проведении проверки исполнения закона // Административное и муниципальное право. 2017. № 10. С. 16-23.
2. Прокурорская проверка. Методика и тактика проведения : учебное пособие / коллектив авторов ; под ред. О. Н. Коршуновой. 2-е изд., перераб. и доп. Москва : ЮСТИЦИЯ, 2019. 408 с.
