CC BY
81
РО! 10.34216/1998-0817-2019-25-3-192-195 УДК 347.963
Лаврова Юлия Владимировна
Университет прокуратуры Российской Федерации, г. Москва
karamysheva_yulia@mail.ru
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРОКУРАТУРЫ С ОРГАНАМИ, ОРГАНИЗАЦИЯМИ, УЧРЕЖДЕНИЯМИ КАК ОДНО ИЗ НАПРАВЛЕНИЙ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ ЛИЦ С ОГРАНИЧЕННЫМИ ВОЗМОЖНОСТЯМИ ЗДОРОВЬЯ
В статье рассматривается вопрос взаимодействия прокуратуры с органами, организациями, учреждениями при осуществлении прокурорского надзора по соблюдению прав лиц с ограниченными возможностями здоровья. Автор обращает внимание на то, что такое взаимодействие является одним из направлений совершенствования прокурорского надзора в данной сфере. В статье приводится анализ взглядов исследователей на институт взаимодействия. Автором предпринята попытка раскрыть формы осуществления взаимодействия прокуратуры с уполномоченными органами, а именно: взаимный обмен информацией, привлечение к проверке специалистов контрольно-надзорных органов, проведение совместных мероприятий, учет и текущий контроль за выполнением проводимых мероприятий, информирование о работе прокуратуры в открытом доступе, участие прокурорских работников при рассмотрении внесенных ими актов прокурорского реагирования. В статье делается вывод о том, что каждая форма взаимодействия играет важную роль при осуществлении прокурорами надзора за соблюдением прав лиц с ОВЗ, однако только их использование в совокупности может привести к успешному результату работы и повысит уровень состояния законности в сфере соблюдения прав лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Ключевые слова: прокурорский надзор, прокуратура, лица с ограниченными возможностями здоровья, акты прокурорского реагирования, восстановление и защита прав, взаимодействие, уполномоченные органы, взаимный обмен, конференции, круглые столы, средства массовой информации.
Надзор за соблюдением прав лиц с ограниченными возможностями здоровья (далее - лица с ОВЗ) на сегодняшний день следует считать одним из приоритетных направлений правозащитной деятельности органов прокуратуры в силу ряда причин. Указанные лица являются наиболее социально уязвимой группой населения, нуждающейся в постоянной защите и контроле со стороны государства в лице органов прокуратуры. Однако работа прокуроров в данном направлении в настоящее время далеко не совершенна и имеет ряд недостатков.
В связи с этим определение перечня основных путей совершенствования работы в рассматриваемой сфере может способствовать повышению уровня названного направления надзора и восстановлению прав лиц с ОВЗ.
Одним из таких направлений можно считать повышение уровня взаимодействия прокуратуры с органами, организациями и учреждениями, уполномоченными на реализацию прав лиц с ОВЗ.
Качественно отлаженное взаимодействие позволяет более рационально, эффективно использовать имеющиеся силы и средства как органов публичной власти, институтов гражданского общества, так и органов прокуратуры в сфере реализации прав лиц с ОВЗ.
В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 02.08.2018 № 471 [3] упоминается о необходимости поддержания органами прокуратуры тесного контакта с органами государственной власти, местного самоуправления, средствами массовой информации, научными и образовательными
организациями, общественными объединениями, предпринимательским сообществом и иными институтами гражданского общества с учетом состояния законности и правопорядка.
Органы прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением прав лиц с ОВЗ постоянно тесно взаимодействуют с указанными субъектами в силу особенностей работы.
Каждый субъект, с которым осуществляется взаимодействие органов прокуратуры, имеет свои особенности, цели деятельности и конечный результат работы. При этом цель взаимодействия всех указанных субъектов с прокуратурой является единой и сводится к реализации и соблюдению, защите и восстановлению прав лиц с ОВЗ.
Среди ученых, предметом исследования которых являлся рассматриваемый вопрос, существуют различные точки зрения применительно к видам субъектов взаимодействия.
Так, А.С. Семенов утверждает, что «институт взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в настоящее время представляет собой исторически сложившуюся и социально обусловленную совокупность взаимосвязанных действий и решений прокуроров и представителей органов публичной власти, направленных на выполнение задач в рамках достижения поставленных перед ними единых целей» [9, с. 11].
Ю.Н. Турыгин считает, что «взаимодействие прокуратуры с неправительственными правозащитными организациями является элементом внешнефункциональной правозащитной деятель-
192
Вестник КГУ ^ № 3. 2019
© Лаврова Ю.В., 2019
ности органов прокуратуры, по своей сути являются самостоятельным направлением деятельности прокуратуры Российской Федерации...» [11].
В данном случае нельзя не согласиться с мнением А.Ю. Усова о том, что «единой целью их взаимодействия является защита ценностей, установленных Конституцией Российской Федерации в результате их согласованной, юридически значимой, добровольной, основанной на равноправии сторон деятельности» [12, с. 19].
Таким образом, стоит отметить, что в настоящее время для повышения уровня прокурорского надзора за соблюдением прав лиц с ОВЗ необходимо разрабатывать различные формы проявлений взаимодействия прокуратуры с рассматриваемыми субъектами. В этой связи обоснованно мнение Б.Н. Пантелеева о том, что «проблема соотношения степени открытости прокуратуры и качественного исполнения ею специфических функций по обеспечению правопорядка и режима законности в стране также нуждается в новом осмыслении на научном и практическом уровне» [8].
На сегодняшний день данное взаимодействие осуществляется в различных его проявлениях. Остановимся лишь на самых основных и значимых из них.
Наиболее распространенной и популярной формой взаимодействия является взаимный обмен информацией о состоянии законности в сфере соблюдения прав лиц с ОВЗ. Данная форма выражается и через направление прокурорами требований о предоставлении информации в рамках проведения проверки или анализа состояния законности в порядке ст. 22 Закона о прокуратуре [5]. Эта форма взаимодействия активно используется и с целью установления контакта с институтами гражданского общества. Указанная форма реализуется, к примеру, через обращение Общества инвалидов, уполномоченных по правам человека, ребенка в органы прокуратуры с заявлениями о нарушениях прав лиц с ОВЗ, которые могут явиться основанием для проведения прокурорских проверок и принятия мер реагирования.
В большинстве случаев доводы о нарушениях закона, изложенные в указанных обращениях, находят свое подтверждение в ходе проведения проверок прокурорами, в связи с чем принимаются меры прокурорского реагирования.
Иной формой взаимодействия, на наш взгляд наиболее оптимальной, но реализующейся прокурорскими работниками далеко не в полном объеме, является возможность привлечения к проверке специалистов контрольно-надзорных органов. Однако при реализации указанных полномочий прокуроры сталкиваются с некоторыми трудностями в работе.
Так, по сути, специалисты контрольно-надзорных органов (в зависимости от предмета проверки [4; 6; 7], проводимой прокурорами в сфере
соблюдения прав лиц с ОВЗ), обладают всеми необходимыми для оценки сложившейся ситуации знаниями. Несмотря на это, в большинстве случаев привлечение таких специалистов не приводит к желаемым результатам проверки, поскольку указанными лицами делаются выводы об отсутствии нарушений закона, тогда как при осуществлении самостоятельной проверки прокурорами, напротив, выявляются многочисленные нарушения законов в сфере реализации прав лиц с ОВЗ.
Практика показывает, что в большинстве случаев специалисты заинтересованы в исходе прокурорской проверки именно в части отсутствия нарушений, поскольку их выявление свидетельствует о некачественной работе при проведении самостоятельных проверок и низком уровне реализации своих полномочий. Кроме того, в случае выявления нарушений по результатам совместной проверки в сфере соблюдения прав лиц с ОВЗ возникает вопрос о возможности принятия мер прокурорского реагирования и исключения факта подмены и дублирования полномочий со стороны органов прокуратуры и контрольно-надзорных органов.
В этом случае нельзя не согласиться с мнением Н.В. Субановой о том, что «прокуроры возбуждают немало дел об административных правонарушениях... однако надо учитывать, что полномочиями по возбуждению таких дел наделены многочисленные контролирующие органы, на которых возложены обязанности по обеспечению законности в соответствующих сферах» [1].
Однако верно и мнение А.Ю. Винокурова, который говорит о том, что «перечисляя более 30 статей, по которым дела могут возбуждаться только прокурором, законодатель не оговаривает, вследствие какой именно предшествующей прокурорской деятельности выявляются факты совершения административно наказуемых деяний» [1].
При этом, как ранее отмечалось, проверки в рассматриваемой сфере с целью возбуждения дел об административных правонарушениях проводятся совместно со специалистами контрольно-надзорных органов, которые в большинстве случаев не располагают информацией о нарушениях, данные факты выявляются только в ходе проведения совместной с прокурорами проверки, в связи с чем возможно предположить факты бездействия данных субъектов и применение в дальнейшем мер прокурорского реагирования именно к ним. В этой связи полагаем, что в данном случае подмена будет исключена.
Иной стороной взаимодействия является и его осуществление через проведение совместных мероприятий в виде конференций, форумов, круглых столов, результатами работы которых является деловой обмен информацией о возможных нарушениях закона в сфере соблюдения прав лиц с ОВЗ, опытом, достижением соглашений о сотрудничестве.
Вестник КГУ ^ № 3. 2019
193
По итогам мероприятий может быть сформулирован перечень необходимых, актуальных, требующих проверки вопросов, в поиске ответов на которые необходимо участие и уполномоченных органов.
К примеру, проведение на базе Академии Ге -неральной прокуратуры Российской Федерации в 2016 году круглого стола по вопросу защиты прав социально уязвимых категорий граждан и создание в Генеральной прокуратуре Российской Федерации межведомственной рабочей группы по защите прав инвалидов способствовало плодотворной и результативной работе органов прокуратуры в 2016 и 2017 годах.
Также стоит отметить, что немаловажное значение для эффективного сотрудничества является учет и текущий контроль за выполнением проводимых мероприятий. Текущий контроль может проявляться через истребование от ответственного исполнителя информации о проведенных мероприятиях, полученных результатах. Организация системного учета позволяет обеспечить анализ проделанной работы за отчетный период, повысить качество мероприятий, выявить недостатки в их подготовке и проведении.
Взаимодействие органов прокуратуры с субъектами, реализующими полномочия по соблюдению прав лиц с ОВЗ, может выражаться и через информирование о работе прокуратуры в данном направлении на их официальных сайтах и в печатных изданиях.
В настоящее время с учетом технологического прогресса в общество динамично внедряются современные технические средства, в связи с чем люди активно используют сеть Интернет, посещают официальные сайты уполномоченных органов власти, новостные сайты и др. Использование данных средств оказывает определенное влияние на сознание людей, поскольку открытые данные, описывающие положительную работу прокуратуры по защите и восстановлению прав лиц с ОВЗ, приводят к повышению уровня доверия со стороны населения к работе органов прокуратуры. Более того, через информацию, размещенную в открытом доступе, гражданам возможно отслеживать динамику состояния законности в сфере соблюдения прав лиц с ОВЗ.
Еще одной формой взаимодействия прокуратуры с субъектами, реализующими полномочия в сфере соблюдения прав лиц с ОВЗ, является участие прокурорских работников в рассмотрении внесенных ими актов прокурорского реагирования.
В соответствии с нормами закона проверяемое лицо, к которому был применен акт прокурорского реагирования, обязан уведомить прокурора о времени и месте его рассмотрения. В то же время руководителями соответствующих прокуратур обеспечивается участие представителя в рассмотрении каждого акта прокурорского реагирования
при наличии информации о месте и времени его рассмотрения.
Однако на практике указанные обязанности со стороны проверяемого субъекта, уполномоченного на реализацию прав лиц с ОВЗ, не всегда выполняются, в связи с чем прокурорам необходимо решать вопрос о возбуждении в отношении виновного лица дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ [2].
Указанная форма взаимодействия немного отличается от ранее перечисленных, поскольку в данном случае уполномоченные на реализацию прав лиц с ОВЗ субъекты находятся в так называемой зависимости от органов прокуратуры. При этом, по нашему мнению, данная форма является достаточно эффективной, поскольку именно на стадии рассмотрения актов прокурорского реагирования прокурор имеет возможность отстоять свою принципиальную позицию, нацелить проверяемый орган на принятие конкретных мер для устранения нарушений. Тем самым присутствие прокурора дает возможность проверяемым субъектам исполнить требования в установленные сроки в добровольном порядке, может способствовать снижению числа привлечения виновных лиц к административной ответственности за неисполнение требований прокурора либо уменьшению иного воздействия со стороны прокуратуры. Такая форма взаимодействия, осуществляемая в надлежащем порядке, также может способствовать сокращению временных затрат прокуроров при осуществлении надзорных мероприятий.
Таким образом, подводя итог вышесказанному, можно отметить, что названные формы взаимодействия не являются исчерпывающими. При этом с учетом постоянного развития в работу могут внедряться новые, более совершенные формы, а старые претерпевать определенные изменения.
Каждая форма взаимодействия играет важную роль при осуществлении прокурорами надзора за соблюдением прав лиц с ОВЗ, учитывая значимость данного направления надзорной деятельности и социальную уязвимость названной категории лиц.
Однако только их использование в совокупности может привести к успешному результату работы и повысит уровень состояния законности в сфере соблюдения прав лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Библиографический список
1. Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. - 2012. - № 10. - С. 52-56.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета. -2001. - 31 дек. - № 256.
194
Вестник КГУ ^ № 3. 2019
3. Об организации в органах прокуратуры Российской Федерации работы по правовому просвещению и правовому информированию: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02.08.2018 № 471 // Законность. - 2018. - № 9.
4. О государственном жилищном надзоре: постановление Правительства Российской Федерации от 11.06.2013 № 493 // Собрание законодательства РФ. - 2013. - 24 июня. - № 25. - Ст. 3156.
5. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 // Российская газета. - 1992. - 18 февр. - № 39.
6. Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе: постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331 // Российская газета. - 2004. - 31 июля. - № 162.
7. О Федеральном казначействе: постановление Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703 // Российская газета. - 2004. -08 дек. - № 272.
8. Пантелеев Б.Н. Взаимодействие органов российской прокуратуры с общественностью и средствами массовой информации: (Правовые и организационные аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. - 168 с.
9. Семенов А.С. Совершенствование института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в сфере обеспечения законности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2013. - 29 с.
10. Субанова Н.В. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях: новое в практике // Законность. - 2016. - № 9. - С. 12-16.
11. Турыгин Ю.Н. Взаимодействие прокуратуры Российской Федерации и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2012. - 197 с.
12. Усов А.Ю. Взаимодействие прокуратуры Российской Федерации с неподнадзорными государственными органами: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2016. - 31 с.
References
1. Vinokurov A.YU. Administrativnoe presledovanie kak funkciya prokuratury Rossijskoj
Federacii // Administrativnoe i municipal'noe pravo. -
2012. - № 10. - S. 52-56.
2. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah: Federal'nyj zakon ot 30.12.2001 № 195-FZ // Rossijskaya gazeta. - 2001. - 31 dek. -№ 256.
3. Ob organizacii v organah prokuratury Rossijskoj Federacii raboty po pravovomu prosveshcheniyu i pravovomu informirovaniyu: prikaz General'nogo prokurora Rossijskoj Federacii ot 02.08.2018 № 471 // Zakonnost'. - 2018. - № 9.
4. O gosudarstvennom zhilishchnom nadzore: postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 11.06.2013 № 493 // Sobranie zakonodatel'stva RF. -
2013. - 24 iyunya. - № 25. - St. 3156.
5. O prokurature Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 17.01.1992 № 2202-1 // Rossijskaya gazeta. -1992. - 18 fevr. - № 39.
6. Ob utverzhdenii Polozheniya o Federal'noj antimonopol'noj sluzhbe: postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 30.06.2004 № 331 // Rossijskaya gazeta. - 2004. - 31 iyulya. - № 162.
7. O Federal'nom kaznachejstve: postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 01.12.2004 № 703 // Rossijskaya gazeta. - 2004. - 08 dek. - № 272.
8. Panteleev B.N. Vzaimodejstvie organov rossijskoj prokuratury s obshchestvennost'yu i sredstvami massovoj informacii: (Pravovye i organizacionnye aspekty): dis. ... kand. yurid. nauk. - M., 2004. - 168 c.
9. Semenov A.S. Sovershenstvovanie instituta vzaimodejstviya prokuratury s organami gosudarstvennoj vlasti i municipal'nymi organami v sfere obespecheniya zakonnosti: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. - M., 2013. - 29 s.
10. Subanova N.V. Vozbuzhdenie prokurorom del ob administrativnyh pravonarusheniyah: novoe v praktike // Zakonnost'. - 2016. - № 9. - S. 12-16.
11. Turygin YU.N. Vzaimodejstvie prokuratury Rossijskoj Federacii i nepravitel'stvennyh pravozashchitnyh organizacij po zashchite prav i svobod cheloveka i grazhdanina: dis. ... kand. yurid. nauk. - M., 2012. - 197 s.
12. Usov A.YU. Vzaimodejstvie prokuratury Rossijskoj Federacii s nepodnadzornymi gosudarstvennymi organami: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. - M., 2016. - 31 s.
Вестник КГУ _J № 3. 2019
195
