CC BY
351
10 См.: Определение Конституционного Суда РФ «По жалобе муниципального образования „Родни-ковское сельское поселение" Троицкого муниципального района Челябинской области на нарушение конституционных прав и свобод отдельными положениями Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьей 2 Закона Челябинской области „О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области"». URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения: 07.12.2016).
11 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области „Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 50, ст. 7226.
12 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5 1 статьи 35, частей 2 и 31 статьи 36 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 11 статьи 3 Закона Иркутской области „Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 50, ст. 7226.
13 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 г. № 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ч. 2, ст. 8062.
14 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования „Североуральский городской округ"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 42, ст. 5858.
15 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования „Североуральский городской округ"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 42, ст. 5858.
16 См.: Постановление Конституционного суда РФ от 27 июня 2013 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.В. Дубкова» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 27, ст. 3647.
В.Ю. Шевченко
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА
В статье обозначены основные направления взаимодействия органов прокуратуры и органов законодательной власти России в процессе защиты прав и свобод человека. Предложено дополнить Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» положением о возможности наделения прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы на региональном уровне.
Ключевые слова: прокуратура, права и свободы человека, парламент, законодательные органы, исполнение законов, законодательная инициатива, правотворческая инициатива, антикоррупционная экспертиза, экспертиза правовых актов.
© Шевченко Василий Юрьевич, 2017
Кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и конституционного права (Петрозаводский государственный университет)
V.Yu. Shevchenko
INTERACTION OF LEGISLATIVE BODIES AND PROSECUTOR'S OFFICE OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE SPHERE OF PROTECTION OF THE RIGHTS AND FREEDOMS OF MAN
The article outlines the main directions of cooperation between the prosecution agencies and the legislative bodies of Russia in the process of protecting the rights and freedoms of the individual. It is proposed to Supplement Federal law «On the procuracy of the Russian Federation» position about the possibility of giving prosecutors of constituent entities of the Russian Federation the right of legislative initiative at the regional level.
Keywords: Prosecutor's office, the rights and freedoms of the individual, Parliament, legislature, law enforcement, legislative initiative, legislative initiative, anti-corruption examination, examination of legal acts.
В Конституции РФ 1993 г. впервые в истории нашего государства права и свободы человека признаны высшей ценностью, а их защита — обязанностью государства. Следовательно, деятельность всех органов государственной власти должна быть направлена на обеспечение и защиту прав и свобод человека в пределах их полномочий. Несмотря на неутихающие споры о месте Прокуратуры РФ в системе разделения властей1, необходимо отметить, что ей отведена особая роль в этом процессе. Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 3 июля 2016 г.)2, целью ее деятельности является, кроме обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. При этом органы прокуратуры взаимодействуют н со всеми другими органами государственной власти, местного самоуправления, С институтами гражданского общества. т
Особый интерес вызывают взаимоотношения органов Прокуратуры РФ и за- к конодательных органов в процессе защиты прав и свобод человека. Здесь можно о' выделить несколько направлений взаимодействия. |
Первое — осуществление прокурорского надзора за исполнением законов, в что «является гарантом стабильности всей законодательной системы»3, а также н
о
надлежащей реализации прав и свобод человека. Конституция РФ в отдельной Ю
главе закрепила основные права и свободы человека. Но одного лишь провозгла- |
шения их в Основном Законе страны недостаточно, необходимо создать условия к
для того, чтобы они стали реальностью. На это направлены усилия всех органов а
государственной власти, создан специальный орган конституционного контро- |
ля — Конституционный Суд РФ. Последний проверяет соответствие законов и
Конституции РФ, в т.ч. ее гл. 2, т.е. ограждает права и свободы человека от на- №
рушений неконституционным законом. Однако в соответствии с Федеральным 1
конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде ~
Российской Федерации» (в ред. от 14 декабря 2015 г.)4 представители прокуратуры § обращаться в этот орган не могут. В свою очередь в полномочия органов прокуратуры входит надзор за соответствием всех остальных нормативно-правовых актов федеральному закону. Таким образом, можно выделить двухуровневую систему обеспечения Конституции РФ, прав и свобод граждан. Первый — контроль за соответствием федерального закона Конституции РФ, второй — надзор
за соответствием всех остальных правовых актов — федеральному закону. На 65
каждом из них осуществление данной функции принадлежит определенным субъектам. Прокуратура РФ относится ко второму звену.
Права и свободы человека детализируются и более подробно раскрываются в отраслевом законодательстве, формируемом, прежде всего, Федеральным Собранием РФ. Прокуратура РФ следит за надлежащим исполнением этого законодательства, а также за соответствием ему законов субъектов РФ и всех остальных нижестоящих правовых актов. Так, по словам Начальника Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства А. Паламарчука только за 2015 г. и первое полугодие 2016 г. прокурорами выявлено более 28 тыс. нарушений законодательства в сфере обеспечения населения лекарствами. При этом ими были вскрыты факты несоответствия нормативно-правовых актов в этой сфере федеральному законодательству. Зачастую при этом не учитывались объемы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медпомощи, установленных на федеральном уровне5. В Хабаровском крае с января по сентябрь 2016 г. для устранения нарушений трудовых прав граждан прокурорами края внесено более 400 представлений, опротестовано 54 незаконных правовых акта, объявлено 25 предостережений о недопустимости нарушений закона, предъявлено более 1400 заявлений на сумму свыше 50 млн руб.6
Второе направление взаимодействия органов законодательной власти и Прокуратуры РФ осуществляется в правотворческой инициативе последней. В процессе своей деятельности прокуратура, как никакой другой орган, сталкивается с реальными проблемами реализации законов, обеспечения прав и свобод граждан. й Поэтому органы прокуратуры в наибольшей степени обладают информацией о ? состоянии законности в стране, пробелах и коллизиях правового регулироваЛ ния. Выступая с правотворческой инициативой, прокуратура может самым | положительным образом влиять на совершенствование всей правовой системы
1 государства. Однако органы прокуратуры не обладают правом законодательной & инициативы на федеральном уровне. Статья 104 Конституции РФ содержит за-
го
| крытый перечень таких субъектов. Прокуратура в круг этих субъектов не входит.
§ В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не содержится
| указания на такое право органов прокуратуры и на уровне субъектов РФ. Однако
2 многие из них в своих конституциях и уставах наделили их таким правом7, что, ° на наш взгляд, противоречит ст. 71 Конституции РФ, поскольку этот вопрос от-« носится к исключительному ведению России. В ст. 9 указанного Закона говорится | лишь о том, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полно-
0 мочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых
1 актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом ° законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене
го
или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Однако такое 1 обращение не является обязательным для рассмотрения и внесения в качестве I законодательной инициативы тем, к кому оно поступило.
В то же время практика использования права законодательной инициативы прокурорами субъектов РФ свидетельствует о целесообразности и необходимости ее применения в целях совершенствования законодательства субъектов РФ и защиты прав и свобод человека. К примеру, по инициативе прокурора Саратовской области 18 апреля 2016 г. был принят Закон Саратовской области 66 «Об оказании бесплатной юридической помощи в Саратовской области»8. Его
принятие направлено на реализацию в субъекте РФ положений Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»9, а также права граждан на юридическую помощь, закрепленного ст. 48 Конституции РФ. По инициативе прокурора Ставропольского края были внесены изменения в Закон Ставропольского края «О квотировании рабочих мест для инвалидов»10, направленные на устранение пробелов в законодательстве и защиту прав как инвалидов, так и работодателей. Примеры можно продолжать. Следует отметить, что данная положительная практика и необходимость устранения противоречий между конституциями и уставами субъектов РФ и Конституцией РФ требует внесения дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» о том, что субъекты РФ могут наделять прокурора субъекта РФ правом законодательной инициативы на региональном уровне.
Не менее важным направлением взаимодействия прокуратуры и законодательной власти является антикоррупционная экспертиза законов субъектов РФ, которая регламентирована ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также Приказом Генпрокуратуры России от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» (в ред. от 9 февраля 2012 г.)11. Необходимо отметить, что органами прокуратуры в большей степени подлежат проверке правовые акты органов исполнительной власти субъектов и местного самоуправления. Так, органами прокуратуры Саратовской области в 2015 г. были выявлены 13 нормативных правовых актов органов государственной власти Саратовской области, содержащих коррупциогенные факторы12. Среди них законы Саратовской области не выделены. Прокуратурой Республики Татарстан за 6 мес. 2016 г. была ш проведена антикоррупционная экспертиза 12675 нормативных правовых актов и и 12300 проектов. Установлено, что 662 нормативных правовых акта и их проекта а содержали коррупциогенные факторы13. Среди них законов Республики также о не содержится. Возникает вопрос: проверяются ли нормативно-правовые акты к законодательных органов государственной власти субъектов РФ на содержание в о
с
них коррупциогенных факторов или они остаются безупречными в этом вопросе? а
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» устанавли- в
е
вает, что требование прокурора об изменении нормативного правового акта, о направленное в законодательный (представительный) орган государственной ю
Т5
власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, |
подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствую- к
щего органа. Законом не установлено, что эти органы должны в обязательном а
порядке учесть мнение прокурора. Как отмечают некоторые авторы, заключе- |
ние прокурора носит для них рекомендательный характер. Он не имеет права и
приостанавливать действие такого нормативного акта или лишить его юридиче- №
ской силы. Однако повсеместная экспертная деятельность прокуратуры может (1
положительно повлиять на законодательство в целом, устранение коллизий )
в правовом регулировании14. Это направление деятельности прокуратуры не 7 менее важно в процессе защиты прав и свобод человека, поскольку «коррупция разрушает стратегический курс страны, который связан с правом человека на жизнь и другими основными правами»15. От этого зависят экономическое развитие страны, уровень благосостояния и защищенности личности.
Четвертое направление — взаимодействие в ходе подготовки и ознакомления
с ежегодным Докладом Генерального прокурора РФ о состоянии законности и 67
правопорядка в России. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ направляет его Президенту РФ и Государственной Думе РФ, а Совету Федерации предоставляет лично на заседании палаты. В докладах содержится важнейшая информация, необходимая для совершенствования российского законодательства, в т.ч. в сфере защиты прав человека. Так, в Докладе Генерального прокурора РФ за 2015 г. отмечено, что за этот год пресечено более 5 млн нарушений в сфере исполнения законов, защиты прав и свобод человека и гражданина. В нем рассмотрены проблемы с состоянием законности в различных сферах: обеспечения прав детей, здравоохранения, финансовых услуг, защиты прав потребителей и т.д.16
На основании вышеизложенного можно выделить 4 направления взаимодействия прокуратуры с органами законодательной (представительной) власти:
в процессе реализации законов;
выступая на региональном уровне с законодательной инициативой;
проводя антикоррупционную экспертизу законов;
в процессе ознакомления с Докладом Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в стране.
В целях преодоления противоречий между Конституцией РФ и законодательством субъектов РФ следует дополнить Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» положением о том, что прокуроры субъектов РФ могут наделяться правом законодательной инициативы на региональном уровне.
1 См., например: Круглова Н.В. Органы прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Отечественная юриспруденция. 2016. № 1. С. 406; Артамонова Г.К. и др. Институт Президентства и Прокуратуры в системе разделения властей // Правовое поле современной экономики. 2016. № 1. С. 65-75 и др.
2 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8, ст. 366; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 27, ч. II, ст. 4238.
3 Иванюшко Д.В. Некоторые правовые аспекты взаимоотношений прокуратуры с органами законодательной власти России // Вестник Международного института экономики и права. 2011. № 3. С. 139.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13, ст. 1447; 2015. № 51, ч. I, ст. 7229.
5 См. : Дешевые отечественные лекарства исчезают с отечественного рынка. Интервью начальника Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генпрокуратуры Анатолия Паламарчука // Известия. 2016. 7 окт.
6 URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1120251/ (дата обращения: 28.11.2016).
7 См., например: Закон Саратовской области от 2 июня 2005 г. № 46-ЗСО «Устав (Основной закон) Саратовской области» (в ред. от 5 сентября 2016 г.) // Неделя области. Спецвыпуск. 2005. 4 июня; Конституция Республики Тыва: принята на референдуме Республики Тыва 6 мая 2001 г. (в ред. от 31 мрата 2016 г.) // Тувинская правда. 2001. 15 мая.
8 Официальный сайт Саратовской областной думы. URL: http://srd.ru/index.php/component/docs/ ?id= 316&view=zak (дата обращения: 29.10.2016).
9 См.: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (в ред. от 28 ноября 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48, ст. 6725; 2015. № 48, ч. I, ст. 6724.
10 См.: Закон Ставропольского края от 11 марта 2004 г. № 14-кз «О квотировании рабочих мест для инвалидов» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2004. № 8 (134), ст. 3542.
11 Законность. 2010. № 4; 2012. № 4.
12 URL: http://www.sarprok.ru/node/125 (дата обращения: 30.10.2016).
13 URL: http://prokrt.ru/protivodejstvie_korrupcii/nezavisimaya_antikorrupcionnaya_e_kspertiza_proek-tov_normativnyh_pravovyh_aktov/doklady_otchety_obzory_statisticheskaya_informaciya2/analiz_raboty_ po_provedeniyu_antikorrupcionnoj_ekspertizy_normativnyh_pravovyh_aktov_za_6_mesyacev_2016_goda/ (дата обращения: 30.10.2016).
14 См. : Нарутто С.В. Экспертиза проектов актов представительных органов как направление правотворческой деятельности прокуратуры // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 10. С. 38.
15 Мамедов М.Н. Коррупция в современной России как фактор нарушения принципа уважения прав человека // Современное право. 2011. № 5. С. 41.
16 URL: http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences/1078222/ (дата обращения: 30.10.2016).
