CC BY
393
УДК: 341 ББК: 67.412.1
Мингазов Л.Х.
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА И МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА В КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ
Mingazov L. K.
INTERACTION OF NATIONAL LAW AND INTERNATIONAL LAW IN CONSTITUTIONAL AND LEGAL AREA
Ключевые слова: международное право; международные организации;
конституционное право; инкорпорация; нормотворчество; принципы международного права; принципы демократии; признание государств.
Keywords: international law, international organizations, constitutional right,
incorporation, creation of regulatory acts, principles of international law, principles of democracy, recognition of states.
Аннотация
В статье рассматриваются способы влияния международного права на внутригосударственное конституционное право и сотрудничество государств в сфере конституционного правопорядка.
Abstract
The article examines the influence ways of international law on the domestic constitutional law and collaboration of the states in sphere of the constitutional rule of law.
Процессы глобализации усилили взаимозависимость государств, расширили круг общих для них интересов и проблем, требующих совместного решения.
Характерной чертой развития международного и конституционного права в наше время является углубляющееся их взаимодействие. Прежнее международное право долгое время развивалось под влиянием конституционного права, не оказывая на него сколько-нибудь ощутимого влияния. Сегодня ситуация изменилась. Возросли требования
1 тэ
международного права в отношении правовых систем государств . В международном праве постепенно утверждается принцип демократии, взаимосвязанный с основными принципами международного права. Являясь условием нормального развития общества, мира и законности, принцип демократии требует, чтобы политико-правовая система государств соответствовала общедемократическим принципам.
Процессы конституционного развития приобрели международный глобальный характер, проявлением чего может служить инкорпорация норм международного права в
конституции государств. Процесс затрагивает такие коренные конституционные
2
институты, как права человека и компетенция государственных органов» . Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул в одном из своих решений: «...общепризнанные принципы международного права должны соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством». Тем самым подтверждается, что компетенция государственных органов также определяется не только внутренним, но и международным правом.
1 См. : Лукашук И.И. Конституции государств и международное право.— М., 1998.—С. 117.
2 Так, компетенция Президента как Верховного главнокомандующего в случае вооруженного конфликта в значительной степени определяется международным правом, включая объявление нейтралитета, заключение соглашения о перемирии.
Свидетельством углубления взаимодействия конституционного и международного права может служить тот факт, что в ряде вопросов они имеют единый (или сходный) предмет правового регулирования.
Примером могут служить международные договоры о создании федерации или о присоединении одного государства к другому; международные договоры о создании и функционировании таможенных, валютных союзов; договоры, регулирующие вопросы гражданства, и т.д. Содержащиеся в них положения являются также источниками регулирования конституционного права.
Также и в самих конституциях государств имеются нормы, составляющие предмет регулирования международного права. В качестве примера можно привести Федеральный закон Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российской Федерации и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Согласно этому Закону при принятии в состав Российской Федерации нового иностранного государства решаются среди прочего вопросы о статусе нового субъекта Российской Федерации, о порядке приобретения гражданства; правопреемстве в отношении членства в международных организациях и др.
Эти факты свидетельствуют о том, что современное конституционное право государств поворачивается в сторону международных отношений.
Процессы взаимодействия конституций государств с международным правом охватывают как сферу формирования, так и сферу реализации норм конституционного, так и международного права.
В сфере нормотворчества необходимо отметить влияние, которое оказывают положения конституций на международно-правовую позицию государства, в частности в ходе переговоров по заключению международных соглашений. Правовая позиция государства формируется на основе конституционных принципов внешней политики, определяющих стратегию его взаимоотношения с внешним миром. По этой причине государства — субъекты международного права, не могут, как правило, пойти на согласование таких норм международного права, которые противоречили бы их конституциям. Поэтому вполне, понятно их стремление сформировать благоприятную для себя внешнюю правовую среду, созвучную их конституционным принципам. Поскольку конституционные принципы и международно-правовые принципы близки, то они достаточно быстро закрепляются в международном праве и в дальнейшем заимствуются законодательством других государств. В этом видна связующая роль международного права, поскольку напрямую конституционные принципы вряд ли будут заимствоваться другими странами. С другой стороны, происходит восприятие конституционным правом государств общепризнанных международных стандартов демократии, прежде всего в области прав человека. Конституционные нормы устанавливают допустимые границы для проникновения норм и принципов международного права в национальные правовые системы. В сфере осуществления это взаимодействие проявляется в том, что в Конституции Российской Федерации и Конституциях других современных государств содержатся положения, призванные обеспечивать реализацию норм международного права. В Российской Федерации это известная статья 15 (пункт 4), являющаяся главной конституционной гарантией исполнения международных договоров, содержащей обязанность всех государственных органов исполнять международное право, и свидетельством признания приоритета конституционных норм в правовой системе страны. Конституционные нормы могут закреплять правовые способы и порядок выполнения государством своих международных обязательств, как в межгосударственных, так и в отношениях внутри самого государства.
Далее, это взаимодействие проявляется в инкорпорации норм международного права в конституционные акты, включающие в себя такие конституционные нормы и принципы, как права человека, компетенция государственных органов, такие области, как защита национальных меньшинств, жертв вооруженных конфликтов и т.д. Включение
международно-правовых норм в конституции государств значительно ускоряет процесс приведения внутреннего законодательства в соответствие с международным правом. Тем самым создается основа для эффективного исполнения международно-правовых обязательств государства на национальном уровне.
Немаловажную роль играют национальные судебные органы, которые хотя и не создают международно-правовые нормы, но участвуют в их толковании. В этом контексте непростым является вопрос о применении международно-правовых принципов и норм Конституционным Судом Российской Федерации. Подсчитано, что в решениях Конституционного Суда Российской Федерации по состоянию на конец 2001 года содержалось 150 ссылок на международные документы различного уровня. Иначе каждое десятое решение мотивировано среди прочего и ссылками на международно-правовые акты, решения Европейского Суда по правам человека. При нормальном положении вещей ссылкой на международно-правовые принципы и нормы Конституционный Суд либо усиливает формально определенное значение соответствующей нормы Конституции Российской Федерации, либо детализирует конкретное конституционное право человека и гражданина. То есть международно-правовые принципы и нормы носят как бы субсидиарный характер1.
Сотрудничество государств в конституционно-правовой сфере может затрагивать различные вопросы конституционного права. В частности, объектом международноправового регулирования могут быть:
- сотрудничество по вопросам формирования и реализации стандартов демократической конституции;
- организация публичной власти;
- статус государства как субъекта международного права;
- организация публичной власти, придерживающейся принципов верховенства права в международных отношениях, а также принципов публичной власти, обеспечивающих стабильность конституционного порядка внутри государства;
- основы взаимоотношения государства и личности, имеющие целью максимальную защиту прав и свобод личности;
- создание механизмов взаимодействия международного и внутригосударственного права в целях гарантирования суверенитета государства и т.д.
Перечисленные вопросы представляются весьма актуальными с точки зрения дальнейшего развития процесса взаимодействия национального конституционного и международного права. Рассмотрим некоторые из перечисленных проблем.
Одной из них является вопрос об укреплении в современном международном правопорядке принципов демократии.
В настоящее время складывается новый международный правопорядок, в котором центральное положение в иерархии охраняемых интересов займут интересы международного сообщества в целом. Международное сообщество объективно заинтересовано в развитии демократических институтов на национальном уровне, закрепления их в конституциях и других конституционных актах. В системе права каждого государства конституции служат фактором упорядочения внутригосударственной жизни, стабилизации обстановки в стране, преодоления конфликтов, безвластия, политического, экономического хаоса. В таком развитии обстановки в стране заинтересовано также и международное сообщество. Следовательно, традиционное понимание демократии, используемое во внутригосударственных политических системах, должно получить универсальное признание и закрепление в международно-правовых
1 См.: Новинский В.П. Международно-правовые стандарты прав человека в конституционном законодательстве России. // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Применение международных договоров в области прав человека в правовой системе Российской Федерации».— Екатеринбург, 2003.— С. 70
актах. Конечно, на этом пути имеются определенные сложности — в международных отношениях нелегко сочетать укрепление универсальных ценностей со сложным социальным устройством государств, различием цивилизаций, существующих в мире. Это относится и к принципам демократии в современном мире, несмотря на то, что от демократизации разных стран выигрывают все государства.
В современном международном праве возрастают требования к национальным правовым системам. Оно требует, чтобы политико-правовая система государств соответствовала общепризнанным демократическим принципам. Венская конференция 1993 года закрепила положение о том, что государства должны строить и укреплять демократию как единственную систему правления. Сказанное относится к таким основам демократического правления, как воля народа, выражающаяся в ходе свободных выборов, уважение прав человека, верховенство закона, которые отражены в различных международных документах. С учетом этих международных стандартов требуется корректировка установившегося в традиционном международном праве правила о том, что внутренняя организация оставляется на усмотрение каждого государства.
Конечно, международное право, как и раньше, признает право каждого народа на
выбор желаемой модели политического развития. Но оно ограничивает этот выбор
демократическими формами правления. В практике ООН были случаи применения
санкций, принудительных действий и морально-политического осуждения государств с
тоталитарным режимом, созданных с нарушением демократических принципов, —
Испания, Южная Родезия. В разное время в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН
санкции предлагалось применить к государствам, проводящим политику, несовместимую
с общепризнанными принципами и нормами международного права: к Испании — за
проведение политики фашизма, к Португалии — за проведение колониальной политики ,
к ЮАР и Южной Родезии — за проведение политики апартеида и расовой
дискриминации, к Израилю — за оккупацию палестинских территорий. Так, в своей
Резолюции А/39 Генеральная Ассамблея ООН от 12 ноября 1946 г. рекомендовала
специализированным учреждениям прервать отношения с правительством Франко,
установившим фашистский режим в Испании, лишив это правительство права вхождения в
международные учреждения до того времени, пока в Испании не будет создано новое и
1
приемлемое правительство .
Механизм взаимодействия конституционного и международного права
Сотрудничество государств в конституционно-правовой сфере затрагивает вопросы формирования, организации публичной власти на демократических основах. Это происходит путем разработки принципов избирательного права, путем непосредственного участия международных организаций в лице ООН в проведении референдумов, выборов органов власти на отдельных территориях, также объектом сотрудничества и правового регулирования могут выступать права человека, т.е. установление основ взаимоотношения государства и личности, имеющее целью защиту прав и свобод человека. Эти и другие формы сотрудничества государств в конституционно-правовой сфере ставят проблему формирования на национальном и международном уровне адекватных механизмов взаимодействия конституций и международного права. В развитии процесса этого взаимодействия координирующую функцию выполняют международные организации — межправительственные (универсальные и региональные) и неправительственные (такие, как Венецианская Комиссия, Комиссия Бадинтера на европейском континенте).
Прежде всего — это деятельность ООН. В конституционно-правовой сфере координирующая роль международных органов и организаций проявляется в организации и проведении выборов и референдумов в бывших зависимых территориях, при приеме новых членов в ООН, когда вступающее в организацию государство подвергается оценке в
1 Цит. по раб.: Нешатаева Т. Международные организации и право. Новые тенденции в международноправовом регулировании.— М.: Дело,1998.— С. 96. 97
Генеральной Ассамблее и Совете Безопасности ООН с точки зрения соответствия его критериям государственности, в разработке рекомендаций государствам по вопросам организации демократических выборов на их территориях и т.д. Можно обратиться к практике региональной организации — Совета Европы, в Уставе которой говорится, что членом Совета может быть лишь государство, которое способно и стремится соответствовать установленным Уставом принципам верховенства права, а также принципу, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, пользуются правами человека и основными свободами (статьи 3,4).
В отдельных случаях ООН брала на себя функции управления на бывших зависимых территориях в целях поддержания порядка и осуществления там временно административных функций. В качестве примера можно привести принятие Советом Безопасности ООН резолюции о применении силы в гуманитарных целях для пресечения нарушений международного гуманитарного права и прав человека, которые совершаются в Восточном Тиморе. В соответствии с этой резолюцией власть в Восточном Тиморе передавалась ООН, которая должна была подготовить создание на этой территории Временной администрации. 25 октября такая администрация была создана. На нее возлагалась обязанность поддерживать правопорядок, безопасность на всей территории Восточного Тимора и «осуществлять эффективное управление». Временная администрация с этой задачей успешно справилась: подготовила проведение референдума о независимости Восточного Тимора, за которую проголосовало 20 мая 2002 г. большинство населения. После чего он получил широкое признание государств и был принят в члены ООН.
В рамках региональных международных органов представляет интерес работа Комиссии Бадинтера, которая должна была принимать заявления новых государств, появившихся после распада Югославии и СССР, и оценивать эти заявления на предмет их признания и соответствия принципам и условиям Европейского Союза.
16 декабря 1991 г. Европейский Союз принял два документа — Декларацию о руководящих принципах признания новых государств в Восточной Европе и Советском Союзе и Декларацию о Югославии. Европейское сообщество заявило о готовности признать субъекты, отвечающие стандартам международной практики, созданные на демократических основах. В руководящих принципах признания новых государств в Восточной Европе и Советском Союзе был выдвинут ряд требований. Часть из них имеет прямое отношение к демократическому характеру государств и правам человека, т.е. к конституционному праву. Одно из требований гласит: уважение требований Устава ООН и обязательств, вытекающих из заключительного Акта Хельсинкской и Парижской хартии, особенно то, что касается демократии и прав человека; гарантирование прав этнических и национальных меньшинств.
Комиссией Бадинтера было изучено внутреннее законодательство вновь возникших государств: Боснии и Герцеговины, Хорватии, Македонии и Словакии. В отношении Боснии и Герцеговины были изучены не только те акты, которые действовали, но и те, которые были на рассмотрении парламента республики, в частности, проект конституции Боснии и Герцеговины. Комиссия указала, что действующая Конституция Боснии и Герцеговины гарантировала равные права народам этих стран — мусульманам, сербам и хорватам и другим этническим группам, проживающим на ее территории.
В 1992 году был проведен референдум за независимость Боснии и Герцеговины. После этого многие государства (США, Канада, Новая Зеландия, Венгрия, Египет, Австралия) признали Боснию и Герцеговину.
Для решения вопроса о предоставлении признания Хорватии Комиссия изучила внутреннее законодательство — Конституцию Республики Хорватия, принятую 22 декабря 1980 г. Также изучила доклад о результатах референдума, проведенного в мае 1991 года; конституционное решение от 25 июля 1990 г. о суверенитете и независимости Республики Хорватия; конституционный акт о правах и свободах человека, о правах национальных и
этнических меньшинств в Республике Хорватия от 4 декабря 1991 г. Также в отношении Македонии Комиссия Бадинтера изучила вопросы соответствия Конституции Македонии требованиям ЕС по защите национальных и этнических меньшинств.
Надо отметить, что институт признания, так же как и непризнания, использовался довольно часто в практике ООН и других международных органов и организаций как инструмент, отражающий позицию международного сообщества, и как одно из средств недопущения возникновения недемократических форм правления. Примером может служить возникновение государства на территории Южной Родезии. Провозглашенная в 1965 году правительством белого меньшинства независимость Южной Родезии не была официально признана. Тут сыграла огромную роль позиция международного сообщества, и в первую очередь ООН. Совет Безопасности своими резолюциями 1970 года постановил, что государства должны воздерживаться от признания незаконного режима. Активная роль международного сообщества привела, в конечном счете, к ликвидации данного образования.
О чем говорят приведенные здесь примеры деятельности международных организаций? Во-первых, о том, что при решении вопросов признания, приема государства в члены организации, помимо других критериев, подвергаются оценке такие факторы, как соответствие его конституции, общепринятым в международном праве стандартам демократии. Эти примеры подтверждают складывающуюся в международном правопорядке норму, согласно которой лишь демократическая форма государственности может рассматриваться как легитимная и может рассчитывать на получение международного признания. Также исходя из этой практики можно утверждать, что в современном международном праве складываются организационно-правовые основы гарантий демократии. В целом изучение проблемы позволяет прийти к следующим выводам:
- усиление и углубление взаимосвязи и взаимопроникновения правовых систем государств распространяется и на конституционно-правовую сферу;
- сотрудничество государств в этой области затрагивает вопросы формирования и реализации стандартов демократических конституций, организации публичной власти и ее функционирования, основы взаимодействия государства и личности, принятия международных конституционных актов и т.д.;
- международные нормы, содержащиеся в международных договорах и других актах, обязывают государства развивать их демократические институты, принципы правового государства, права человека и т.д.;
- в результате координирующей деятельности международных органов, таких как венецианская Комиссия, осуществляется выработка общих позиций государств, содействующих унификации конституционного законодательства. Можно говорить, что складываются основы международной гарантии защиты конституционных принципов. Процесс конституционализации международного права проявляет себя как тенденция развития.
В силу сказанного не лишены основания идеи некоторых авторов о формировании в будущем конституционного международного права.
Становление нового международного правопорядка предполагает эффективную организацию общения государств. Важным механизмом такого общения выступает международное право. Необходимо наращивать усилия для прогрессивного развития международного права, кодификации его норм в целях закрепления общепризнанных прав и обязанностей государств, внесения определенности в правовой статус государств как субъектов международного права, развития национальных конституционных институтов, принципов и норм.
Библиографический список
1. Документ ООН. Резолюция ГА// 55/2 от 8 сентября 2000 г.
2. Документ ООН. Итоговый документ Всемирного саммита. 2005 г., 60-сессия ГА
ООН.
3. Лукашук И.И. Конституции государств и международное право.— М., 1998.—С.
117.
4. Новинский В.П. Международно-правовые стандарты прав человека в конституционном законодательстве России. // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Применение международных договоров в области прав человека в правовой системе Российской Федерации».— Екатеринбург, 2003.— С. 70.
