CC BY
12УДК 341 DOI: 10.31249/iajpravo/2023.04.04
КРАСИКОВ Д.В.1 ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО И РОССИЙСКОГО ПРАВА В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ 2020 года: ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ОЦЕНКИ. (Обзор)
Аннотация. Принятые в 2020 г. поправки к Конституции Российской Федерации затронули целый ряд связанных с международным правом аспектов конституционного регулирования. Наиболее значимыми в этом контексте являются внесенные в ст. 79 и ст. 125 Конституции РФ изменения, касающиеся исполнения решений международных органов и соответствующих контрольных полномочий Конституционного Суда РФ. В настоящей статье содержится краткий обзор отдельных наиболее примечательных российских и зарубежных доктринальных оценок данных изменений.
Ключевые слова, конституционная реформа 2020 г. ; поправки к Конституции Российской Федерации; Конституционный Суд РФ; взаимодействие международного права и российского законодательства.
KRASIKOV D.V. Interaction of international and russian law in the context of the 2020 constitutional reform: doctrinal assessments. (Review)
Abstract. The amendments to the Constitution of the Russian Federation adopted in 2020 affected several aspects of constitutional regulation related to international law. The most significant in this con-
1 Красиков Дмитрий Владимирович, заведующий кафедрой международного права Саратовской государственной юридической академии, старший научный сотрудник ИНИОН РАН, кандидат юридических наук.
text are those introduced in Art. 79 and Art. 125 of the Constitution of the Russian Federation concerning the execution of decisions of international bodies and the relevant control powers of the Constitutional Court of the Russian Federation. This article contains a brief overview of some of the most notable Russian and foreign doctrinal assessments of these changes.
Keywords, constitutional reform of 2020; amendments to the Constitution of the Russian Federation; Constitutional Court of the Russian Federation; interaction of international law and Russian legislation.
Для цитирования: Красиков Д.В. Взаимодействие международного и российского права в контексте конституционной реформы 2020 года: доктринальные оценки. (Обзор) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2023. - № 4. - С. 51-62. - DOI: 10.31249/iajpravo/2023.04.04
Одними из наиболее заметных и широко обсуждаемых изменений, внесенных в Конституцию РФ в результате принятия поправок к ней в 2020 г., являются новая редакция ее ст. 79 (в соответствующей части предусматривающая неисполнимость в России решений межгосударственных органов, «принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации») и новое положение п. «б» ч. 5.1 ее ст. 125 (закрепляющее полномочия Конституционного Суда РФ разрешать «вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации»).
Комментируя данные изменения, исследователи оценивают, насколько они свидетельствуют об изменении российской конституционной модели взаимодействия международного и внутриго-
сударственного права, соответствуют ли принятые поправки основам конституционного строя Российской Федерации, призваны ли новые конституционные нормы закрепить изменения в отношении России к своим международным обязательствам.
А.Я. Капустин (Президент Российской Ассоциации международного права, заведующий отделом международного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП) (Москва)) и С.Б. Бальхаева (ведущий научный сотрудник отдела международного права ИЗиСП) анализируют поправку к российской Конституции, посвященную взаимодействию международного права и российского законодательства и рассматривают ее в контексте дуалистической и монистической доктрин о соотношении международного и национального права [2]. Авторы отстаивают позицию о том, что необходимость внесения конституционных поправок обусловлена факторами, относящимися к развитию международных отношений и к современным внутренним политическим, экономическим и социальным условиям. Новая (уточненная) модель взаимодействия международного и российского права оценивается ими как соответствующая предусмотренному Уставом ООН принципу суверенного равенства государств и как позволяющая обеспечить реализацию конституционных и международных правовых норм, устранив при этом «возможные угрозы дестабилизации» российского правопорядка.
А.Я. Капустин и С.Б. Бальхаева отмечают и комментируют существование «разновекторных тенденций» развития международных отношений [2, с. 120]. Положительными тенденциями являются укрепление международного сотрудничества, рост числа региональных интеграционных объединений, формирование «нового отношения к международным договорам и диверсификации механизмов их реализации в национальных правовых системах». Тенденции иного рода - усиление конкуренции между государствами, повышение уровня конфликтности в международных отношениях, стремление западных межгосударственных неформальных объединений затормозить «переход от монополярной к многополярной системе международных отношений (они вмешиваются во внутренние дела других государств, пытаются посредством оказания давления навязать другим государствам и народам
свои представления о мировых ценностях и принципах сосуществования). Необходимость российской конституционной реформы, по мнению авторов, вызвана этими тенденциями: длительное время Российская Федерация демонстрировала открытость к универсальным и европейским ценностям, однако это происходило на фоне «пренебрежения и политики разделительства» со стороны западных государств, что привело к запуску в России процесса «поиска соразмерности национальной конституционной идентичности и универсальных ценностей, который может обеспечить защиту от несправедливых тенденций навязывания псевдоценностей или узко понимаемых всеобщих ценностей» [2, с. 120-121].
При этом, по убеждению авторов, рассматриваемые изменения Конституции РФ «не поколебали фундаментального положения о месте и роли международного права в национальной правовой системе», установленного ч. 4 ст. 15 Конституции РФ [2, с. 120-121]. Они направлены на «подтверждение и укрепление» ее верховенства в отечественной правовой системе. Вместе с тем эти преобразования скорректировали действующую в России конституционную модель взаимодействия международного и российского права: поправка устанавливает «порядок исполнения решений межгосударственных органов в случае их противоречия Конституции Российской Федерации», вводит «правовой механизм разрешения коллизий и противоречий» между международным и российским правом, и не влияет на определение места норм международного права в правовой системе России и на признание верховенства Конституции по отношению к ним [2, с. 124].
Назначение новых редакций ст. 79 и ст. 125 Конституции РФ А.Я. Капустин и С.Б. Бальхаева видят в создании механизма, защищающего российскую правовую систему от негативного влияния решений, принятых с использованием «противоречивых» подходов к толкованию норм международного права (речь идет об эволютивном толковании, практикуемом, например, Европейским Судом по правам человека) [2, с. 125]. В результате реформы Конституционный Суд получает полномочия противостоять таким решениям, что не следует воспринимать как порождающее конфликт между ним и международными органами. Как следует из принципа суверенного равенства государств, государство вправе определять свой конституционный строй, обеспечивать его целост-
ность и стабильность, из чего следует его право устанавливать порядок внутреннего исполнения решений международных органов.
В результате авторы делают вывод о том, конституционную поправку не следует воспринимать как принятие «радикальной модели примата национального права над международным, речь идет скорее об адаптации доктрины диалектического взаимодействия российского и международного права к потребностям современного развития нашего государства» [2, с. 126].
Один из ведущих отечественных специалистов в сфере международного права - доктор юридических наук А.С. Исполинов (Москва) подробно рассматривает новые положения Конституции РФ, касающиеся исполнения решений международных судов, а также полномочий Конституционного Суда РФ в этом отношении, и делает вывод о том, что данные поправки не свидетельствуют об отказе России от приоритета международного права и о ее переходе к дуализму, а отражают сложившуюся в России и за рубежом тенденцию к ограничению абсолютного приоритета норм международного права, закрепляя конституционные условия его признания и реализации [1].
Заявляя о своей приверженности идее изменения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, А.С. Исполинов поддерживает позицию о переходе от абсолютного приоритета международного права в отечественной правовой системе к его приоритету под условиями о недопустимости ограничения гарантированных Конституцией РФ прав и угрозы основам российского конституционного строя, однако, по его мнению, изменения, внесенные в ст. 79 Конституции РФ, не являются «адекватным противовесом жесткой формуле ч. 4 [ее] ст. 15» [1, с. 21].
С точки зрения автора, формулировка ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, сочетая в себе «романтические иллюзии, недостаточный учет мирового опыта и непонимание последствий реализации этой формулы», порождает ряд проблемных вопросов, не имеющих четких и однозначных ответов в науке и на практике [1, с. 21-22]. Среди них - вопросы об иерархии в соотношении международных договоров и Конституции, о сущности понятий общепризнанных принципов и норм международного права, об условиях приоритета международных договоров по отношению к законам и подзаконным актам, о взаимодействии того или иного международного до-
говора и принимаемых после выражения согласия на него законов. В любом случае буквальный смысл данного положения Конституции РФ состоит в закреплении наиболее «жесткого варианта» действия международно-правовых норм в российском правопорядке. Возможное объяснение этому автор видит в стремлении разработчиков Конституции РФ отдать предпочтение монистической модели взаимодействия международного и внутригосударственного права, которая, в отличие от модели дуалистической, ассоциируется с прогрессивностью государства и его открытостью. При этом мировая практика свидетельствует о преобладающей условности заявленного в конституциях государств приоритета международного права и о склонности высших внутригосударственных судебных институтов к той или иной форме дуализма [1, с. 22-23].
А.С. Исполинов связывает необходимость изменения подхода к взаимодействию международного и российского права с трансформацией внутреннего и внешнего контекста такого взаимодействия, произошедшей со времени принятия Конституции РФ в 1993 г. [1, с. 23-27]. Россия более не является страной, находящейся «на грани гражданской войны» и экономически зависящей от иностранных кредитов; она имеет иные политические и экономические амбиции и приоритеты на международном уровне, по-другому воспринимает свою роль и ответственность в международных отношениях, иначе смотрит на международное право. Кроме того, изменилось международное право: происходит возрождение международно-правовых обычаев, появились региональные интеграционные объединения государств, обладающие наднациональными полномочиями; активно развивается практика международных судов, нередко проявляющих «креативность» в толковании норм международного права. Это привело к выработке высшими внутригосударственными судами подходов, позволяющих адаптировать свои национальные правовые системы к происходящим изменениям. Иллюстрациями служат позиции большинства европейских конституционных судов (включая органы конституционного контроля Италии, ФРГ, Чехии, Дании) в отношении восприятия их правовыми системами норм права Европейского Союза и решений его институтов, а также норм международного права. По убеждению автора, Конституционный Суд РФ занял схожую позицию в схожих обстоятельствах, признав суще-
ствование конституционных ограничений действия норм международного права в российской правовой системе.
Вместе с тем А.С. Исполинов считает, что назревшая в России и прозвучавшая 15 января 2020 г. в Послании Президента РФ Федеральному Собранию идея о необходимости закрепления подчиненности приоритета международного права условиям о верховенстве прав человека и российской Конституции не была надлежащим образом реализована во внесенных в ее ст. 79 и 125 изменениях [1, с. 27-30]. Положения ст. 79, делающие акцент на «истолковании положений международных договоров» и исключающие «исполнение решений межгосударственных органов», не охватывают, например, решения органов ЕАЭС - обязательные для исполнения и действующие в российском правопорядке напрямую. В отношении же международных судебных решений более удачным было бы использовать основанное на практике Конституционного Суда РФ условие о том, что они не подлежат исполнению, если оно «может привести к нарушению прав и свобод либо создать угрозу конституционному строю». Вместе с тем сгладить эти «шероховатости», по мнению автора, способен Конституционный Суд РФ, который помимо конституционного закрепления уже имевшихся у него полномочий по контролю за соответствием Конституции РФ решений международных органов получил в результате принятия конституционных поправок и новые полномочия в отношении оценки иностранных и международных судебных и арбитражных решений. Наполнение конституционных поправок практическим содержанием в значительной степени будет зависеть именно от Конституционного Суда РФ [1].
Профессор кафедры интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О.Е Кутафина (МГЮА) (Москва) П.А Калиниченко совместно с Д.В. Коченовым - профессором Гронингенского университета (Гронинген, Нидерланды), старшим научным сотрудником Института демократии Центрального европейского университета (Будапешт, Венгрия) выражают согласие с позицией А.С. Исполинова в том, что ст. 79 Конституции РФ в ее новой редакции лишь формирует модальности действия монизма в российской правовой системе и не ставит под сомнение «примат и прямое действие» международных договоров в правопорядке России, гарантированные
ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и обусловленные в исключительных случаях контролем со стороны Конституционного Суда РФ [4, p. 343]. Это соответствует оценке конституционных поправок со стороны Комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), которая хотя отнеслась достаточно критично к изменению ст. 79 Конституции РФ, призвав к более прагматичной модификации ее формулировки, все же не сочла ее напрямую нарушающей международные обязательства по Европейской конвенции по правам человека.
По мнению П. Калиниченко и Д.В. Коченова, конституционные поправки 2020 г. не противоречат основам конституционного строя России, закрепленным в двух первых главах Конституции РФ, однако с чисто догматической правовой точки зрения во внесении всех этих поправок не было необходимости, поскольку они не привносят в ее содержание абсолютно ничего нового [ibid., p. 341]. Это касается всех поправок, включая изменение ст. 79 Конституции РФ, ставшее особенно политизированным, несмотря на тот факт, что оно отражает идею, принятую многими конституционными системами в Европе.
Гораздо более критичную позицию в отношении принятых в 2020 г. и касающихся международного права конституционных поправок занимает С.Ю. Марочкин - заведующий лабораторией международных и сравнительно--правовых исследований Тюменского государственного университета (Тюмень), считая, что соответствующие поправки отражают «кардинальное изменение отношения страны к своим обязательствам в международном сообществе и роли для нее международного права в целом» и что на практике они выступают противовесом одной из основ конституционного строя России и подрывают ее значимость [3, с. 105].
По мнению данного автора, положения ст. 79 и ч. 5.1 ст. 125 Конституции РФ в их новой редакции содержат расплывчатые критерии, лишены правовой определенности и не устанавливают пределов усмотрения, что открывает неограниченные возможности для того, чтобы обосновать неисполнимость решений межгосударственных органов (в том числе судебных) и иностранных судов, что свидетельствует о том, что истоки поправок и причины их принятия «находятся вне правового поля» [там же, с. 106-110]. Данная реформа проистекает из ранее принятого политического
решения, отражающего изменившееся отношение российских властей к международному праву и международным обязательствам нашей страны. С 2015 г. это решение реализуется в практике Конституционного Суда РФ, касающейся его полномочий по оценке возможности исполнения решений ЕСПЧ, признание которых основано на ошибочной идее о противопоставлении национального суверенитета и международного права в совокупности с международными институтами, а также на констатации наличия мнимой необходимости обеспечения верховенства Конституции РФ и несуществующих угроз для прав и свобод человека. При этом преобладающая в доктрине критическая оценка позиции Конституционного Суда РФ, юридически и логически противоречивым образом провозгласившего свое верховенство в отношениях с ЕСПЧ, не повлияли на правовое оформление соответствующего политического решения.
С.Ю. Марочкин выражает несогласие с аргументами сторонников обоснованности конституционных поправок [3, с. 110114]. Основные тезисы автора состоят в следующем. Международное право распространяется на все государства, независимо от происходящих в них преобразований и от их самоидентификации, а потому некорректными являются ссылки на изменение роли России в международных отношениях. Не имеют оснований тезисы о враждебности международного права и о необходимости защищать от него свой суверенитет. Необоснованны нападки на устоявшиеся и проверенные временем формулировки ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ошибочны представления о некоем закрепленном в ней «абсолютном приоритете международного права». Не соответствуют истинному положению дел ссылки на якобы существующую сходную практику других государств: высказываемые в этом отношении аргументы нередко поверхностны, фрагментарны, носят характер манипуляций. В действительности же, например, суды таких европейских государств, как ФРГ, Великобритания, Италия, на решения которых нередко ссылаются в рассматриваемом контексте, не резюмируют в них невозможность исполнения актов ЕСПЧ, а ищут способы их совмещения с национальными Конституциями. В этих условиях Российская Федерация является единственным государством, в котором законодательно установлена возможность отказа в исполнении решений ЕСПЧ и других меж-
дународных судов. Особые сомнения вызывает позиция Конституционного Суда РФ, высказанная им в Заключении от 16 марта 2020 г. № 1-З, о том, что вводимый поправками механизм не предполагает утверждение отказа России от исполнения международных договоров и принятых на их основе решений международных органов, а призван установить «конституционно приемлемый способ исполнения таких решений». Поправки предусматривают возможность отказа от исполнения решений, принимаемых на основе международных договоров, т.е. прямого нарушения международных обязательств, и поэтому заявления Конституционного Суда РФ об обратном, равно как и доводы сторонников реформы о том, что она повысит эффективность выполнения международных обязательств или закрепляет одну из форм диалога судов, звучат неубедительно.
Противоречит юридической логике, по мнению С.Ю. Ма-рочкина, и обоснование поправок к ст. 79 и ст. 125 Конституции РФ со ссылкой на необходимость обеспечения ее верховенства в российской правовой системе [там же, с. 114-116]. Верховенство Конституции РФ в достаточной мере обеспечено ее собственными положениями и принятым на ее основе законодательством РФ, подтверждается и реализуется на практике, бесспорно признается доктриной. Формулировка ч. 4 ст. 1 5 Конституции РФ не толкуется и не может быть истолкована иначе, чем исходящая из приоритета Конституции по отношению к международным договорам. Поправки не устанавливают новых гарантий ее верховенства, а служат инструментом «обхода» правил, предусмотренных ч. 4 ст. 1 5 Конституции РФ, и противодействия «неудобным» международным судебным решениям. Изменения ст. 79 и ст. 125 Конституции РФ, создавшие противовес ч. 4 ст. 1 5 Конституции РФ, привлеки к появлению «внутренней конституционной коллизии», уже проявившейся в практике всех видов российских судов [там же, с. 119-120].
Зарубежные исследователи оценивают российские конституционные новеллы 2020 г. как отражение существенного изменения отношения России к международным обязательствам. Так, профессор международного права Тартуского университета (Тарту, Эстония) Л. Малксу отстаивает позицию о том, что, в то время как принятая в 1993 г. Конституция РФ выдвигала на первый план
права человека и стремление к демократии, конституционные поправки 2020 г. призваны укрепить территориальную целостность России, государственную преемственность (и правопреемство) в отношении Советского Союза и изменить гарантированный Конституцией РФ подход к международно-правовым обязательствам России [5, p. 79].
Рассматривая изменения ст. 79 и ст. 125 Конституции РФ сквозь призму спровоцировавшего их конфликта российских властей (в первую очередь Конституционного Суда РФ) с ЕСПЧ, а также с учетом критики данной реформы со стороны Венецианской комиссии, Л. Малксу отмечает ряд потенциальных негативных ее последствий [ibid., p. 88-91]. Возведенные в ранг конституционных контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в отношении международных и иностранных судебных решений позволяют злоупотреблять новым подходом к иерархии норм внутри российской правовой системы (что, по мнению автора, уже происходит в конкретных делах). Возникает вопрос о том, насколько «заразительным» окажется российский опыт среди государств - членов Совета Европы, у которых может возникнуть соблазн последовать примеру России и отказаться от исполнения некоторых наиболее «жестких» решений ЕСПЧ, что может привести к снижению его авторитета. Кроме того, российские конституционные поправки оказывают давление на ЕСПЧ, судьи которого будут вынуждены «сверяться» с Конституцией РФ и с подходами к ее толкованию, прежде чем выносить имеющие далеко идущие последствия для России решения.
С точки зрения Л. Малксу, российский подход к международному праву, формирующийся с 2015 г. и отраженный в конституционных поправках 2020 г., представляет собой шаг назад в направлении ранее провозглашавшейся в Советском Союзе позиции о том, что советское право имеет приоритет над международными договорными обязательствами [5, p. 92]. Общий посыл этих изменений ясен: ссылаясь на Конституцию, можно «избавить» государственный суверенитет от «угрозы», которую несут определенные международно-правовые обязательства. Автор называет новый подход, предусмотренный измененными ст. 79 и ст. 125 Конституции РФ, «в некотором роде честным», поскольку Россия уже практикует его с 2015 г., но в то же время нечестным по от-
ношению к другим государствам - партнерам России по международным договорам [5, p. 93].
Л. Малксу резюмирует, что российские конституционные поправки 2020 г. выглядят как «реквием» оптимистичному либеральному пониманию роли международного права, которое превалировало в 1993 г., когда была принята Конституция. Это соответствует духу нынешнего времени в представлениях великих держав, для которых национальные интересы важнее международного сотрудничества, а потребность в государственном суверенитете преобладает над теми международно-правовыми обязательствами, которые начинают казаться обременительными. Это ослабляет основополагающие нормы Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. - pacta sunt servanda и правило, запрещающее государству ссылаться на свое внутреннее право в качестве оправдания невыполнения им международного договора. Вместе с тем, по признанию автора, российский подход не уникален в том, что касается конституционного верховенства. В действительности международное право может развиваться только во взаимодействии с национальными правопорядками, за которыми в определенном смысле всегда остается «последнее слово», особенно в случае крупных держав [ibid].
Список литературы
1. Исполинов А.С. Поправки в Конституцию Российской Федерации и приоритет международного права: в поисках новой формулы // Журнал конституционного правосудия. - 2020. - № 3 (75). - С. 20-30.
2. Капустин А.Я., Бальхаева С.Б. Конституция и международное право: новая модель взаимодействия // Lex Russica. - 2022. - № 75 (4). - С. 117-127.
3. Марочкин С. Конституционные поправки о роли международных обязательств в правовой системе России: вперед, в прошлое? // Сравнительное конституционное обозрение. - 2022. - № 2 (147). - С. 105-124.
4. Kalinichenko P., Kochenov D. Amendments to the 1993 Constitution of the Russian Fédération conceming international law (2020) // International legal materials. - 2021. - Vol. 60, N 2. - P. 341-346.
5. Malksoo L. International law and the 2020 amendments to the Russian Constitution // The American journal of international law. - 2021. - Vol. 115, N 1. - P. 78-93.
