CC BY
33
Бюджетная политика
взаимодеиствие механизмов стабилизационного фонда с экономическим развитием россии
М.Ю. МАлкинА, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой теории экономики нижегородский государственный университет
В течение последних шести лет российская экономика является абсорбентом значительных конъюнктурных доходов от продажи энергоресурсов на мировых рынках, для управления которыми созданы специальные институты, в частности Стабилизационный фонд РФ. В статье показано, что выбираемый сегодня государством от имени общества механизм формирования, расходования и распоряжения средствами Фонда образует некий «коридор возможностей» в управлении как инфляцией, так и экономическим ростом и в немалой степени определяет перспективы российской экономики.
В 1998 г. прежняя тенденция к падению мировых цен на нефть сменилась на противоположную, в 1999 г. такой же перелом произошел в динамике мировых цен на цветные металлы. Первый взлет цен на ресурсы, достигший своего пика в середине 2000 г., сменился их падением, однако уже во второй половине 2001 г. цены на нефть и цветные металлы взяли «новый разгон» (рис. 1). В начале 2005 г. снова произошел небольшой «откат» мировых цен вниз, от которого начался новый отсчет очередного роста цен. Длительная благоприятная конъюнктура на мировых рынках ресурсов превратилась в источник существенных дополнительных доходов у мировых поставщиков данных ресурсов, к разряду которых относится и Россия.
Шесть лет благоприятной конъюнктуры на внешних
рынках энергоносителей позволили России решить ряд важных макроэкономических проблем.
Во-первых, с 2000 г. федеральный бюджет устойчиво сводится с профицитом, значение последнего относительно ВВП выросло с 1,9 % в 2000 г. до 7,7 % в 2005 г. (рис. 2). Рис. 2 в сопоставлении с рис. 1. наглядно демонстрирует сильную зависимость состояния фискального баланса России от мировых цен на нефть.
Во-вторых, Россия выплатила большую долю государственного внешнего долга, причем с 2005 г. часть долгов погашается досрочно. Правда, растет внешний долг негосударственного сектора экономики, что связано с ожидаемым падением курса резервных валют и улучшением условий для внешних заимствований (рис. 3).
В-третьих, произошло наполнение экономики оборотными средствами, что ликвидировало проблему неплатежей.
В-четвертых, укрепление курса рубля относительно резервных валют способствовало повы-
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Цены на экспортируемую нефть в страны ОЭСР дол./баррель Рис. 1
годы
| I Дефицит (-), профицит (+) Процент дефицита (профицита) бюджета к ВВГ
Рис. 2. Динамика дефицита (профицита) консолидированного бюджета РФ
Гады
□ Долг нефинансовых предприятий (без участия в капитале)
□ Долг банков (без участия в капитале)
■ Долг органов денежно-кредитного регулирования
■ Долг органов государственного управления
Рис. 3. Изменение структуры внешнего долга России
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Годы
I Индекс потребительских цен -Дефлятор ВВП
- Индекс цен производителей в промышленности
Рис. 4. Соотношение различных показателей инфляции
шению доверия к национальной денежной единице, что явилось фактором роста сбережений в национальной валюте. Кроме того, номинальное и реальное падение доллара, а впоследствии и евро, способствовало снижению внутренних цен на импортируемые товары и стало важным фактором сдерживания импортируемой инфляции. Неслучайно в 2005 г. индекс потребительских цен, рассчитываемый на основе потребительской корзины, в которую включаются товары и услуги как отечественного, так и импортного производства, составил лишь 10,9 %, в то время как дефлятор ВВП, отражающий уровень цен всех благ отечественного производства, равнялся 1,1964, что свидетельствует о почти вдвое большей инфляции внутреннего производства. Индекс цен производителей в 2005 г. составил 15,7 %. Подобная картина имеет место почти все последнее десятилетие, исключение составили 1998 г. — год дефолта и 2001 г. (рис. 4). Все это означает, что открытость российской экономики в настоящее время является фактором антиинфляционной направленности, важным условием макроэкономической стабилизации.
В то же время благоприятная мировая конъюнктура на рынке экспорта начала порождать и отрицательные макроэкономические последствия.
Во-первых, чрезмерное использование валютного канала эмиссии привело к неконтролируемому росту денежной массы в стране. За период 2000 — 2005 гг. наличная денежная масса в обращении (агрегат М0) в стране выросла в 7,5 раз, а ИПЦ только в 2,4 раза. Уровень монетизации экономики, рассчитанный как отношение М2 к ВВП, удвоился:
® я » 1200 s | | юоо
и Я в g g & 800
Я S
4
2000
2001
2004
2005
2002 2003 Годы
Н■ Реальное значение денежной массы, МО/ИПЦ ' ' Реальное значение денежной массы, М2/дефлятор ВВП А Экономический рост
Рис. 5. Изменение реальной денежной массы и экономический рост
2 500
■JF
rpcprprprprpryrp
¿V <Г &
о4' О4' о4' О4' О4' О4' О4
О ^ о4 о Рис. 6. Динамика объема Стабилизационного фонда РФ, трлн руб.
увеличился с 0,12 до 0,24. Рис. 5 наглядно демонстрирует превышение ростом реальной денежной массы роста реального ВВП.
Во-вторых, рост реального курса рубля способствует повышению ценовой конкурентоспособности импорта и вытеснению отечественного производителя с внутренних рынков, приводит к так называемой «голландской болезни», когда развитие сырьевого сектора промышленности достигается ценой ухудшения условий производства в обрабатывающем секторе промышленности и сельском хозяйстве.
Для управления этими негативными последствиями государство перешло к выработке особых мер, среди которых одной из наиболее важных стало учреждение Стабилизационного фонда.
Уже в 2002 г. за счет конъюнктурных доходов от экспорта нефти в России начал формироваться финансовый резерв в составе федерального бюджета. С 1 января 2004 г. вступил в силу Федеральный закон от 23.12.2003 № 184-ФЗ «О внесении допол-
нений в Бюджетный кодекс РФ в части создания стабилизационного фонда РФ», согласно которому для аккумуляции конъюнктурных доходов был создан специальный Стабилизационный фонд. Правила и порядок управления его средствами были учреждены постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 508 (в настоящее время действует постановление Правительства РФ от 21.04.2006 № 229, отменившее предыдущее). Правда, в последующем они постоянно уточнялись.
С момента своего создания Стабилизационный фонд (далее — Фонд) растет колоссальными темпами (рис. 6). Только за 2005 г. размер Стабилизационного фонда РФ увеличился в 2,4 раза (с 522,3 до 1 237 млрд руб.). По расчетам Минфина России, проведенным в начале 2006 г., к концу текущего года Стабилизационный фонд может увеличиться до 2,1 трлн руб., а по прогнозу вице-премьера А. Жукова, он вполне реально достигнет 3 трлн руб.1 Несмотря на то что часть его была израсходована в начале 2006 г., по состоянию на 24 марта 2006 г. его размер уже достиг 1 трлн 929 млрд руб., что эквивалентно 71, 4 млрд дол. США.
Изначально идея формирования Стабилизационного фонда принадлежала экс-советнику Президента РФ А. Илларионову2. Также активно ее продвигали в жизнь ученые Института экономики переходного периода во главе с Е. Гайдаром, которые еще в 2001 г. выпустили первый в России труд по данному вопросу «Перспективы создания стабилизационного фонда в РФ»3. В числе
1 Беккер А. Правительство может отдать стабфонд за 5 % годовых // Информационно-аналитический портал индустрии управления активами фонда. 2006. 13 марта (http://www. fundshub. ru/20784/)
2 Правда, в настоящее время ученый утверждает, что созданный Стабилизационный фонд не справляется с решением основных возложенных на него задач — удержанием инфляции, предотвращением роста реального валютного курса и негативных структурных сдвигов в экономике. Данная позиция была высказана А. Илларионовым на круглом столе «На что и когда потратить Стабфонд — год спустя», 29 марта 2006 г. (http://www. aksnews. ru/m/100434/kudrin_ po-prezhnemu_ne_razreshaet_tratity_stabfond. html).
3 Золотарева А., Дробышевский С., Синельников С., Кадочников П.
Перспективы создания Стабилизационного фонда в РФ. М.: Институт экономики переходного периода: Научные труды N27P. 2001.
прочих причин создания фонда авторы сборника ссылались на некое «ненаблюдаемое поведение», когда в условиях роста конъюнктурных доходов «у правительства пропадают стимулы к увеличению налоговых сборов за счет, например, улучшения налогового администрирования» 4. Об экономической целесообразности ужесточения бюджетных ограничений государства высказывается сегодня и министр финансов РФ А. Кудрин: «...экономически неоправданное наращивание расходов бюджета в период высоких цен снижает качество государственного управления, сдерживает проведение структурных реформ. Соблазн воспользоваться возможностью увеличения расходов приводит к серьезному ухудшению качества планирования и исполнения бюджета, которое выражается в необоснованном росте цен по госконтрактам, в применении нерыночных методов поддержки реального сектора, в недостаточной проработанности механизмов финансирования, ослаблении процедур отчетности и контроля. И как результат — расширение государственного сектора, вытеснение частных инвестиций, ухудшение качества экономического роста» 5.
Обычно сторонники создания Стабилизационного фонда ссылаются на опыт зарубежных стран. Действительно, подобные фонды функционируют в Норвегии, Кувейте, США (штате Аляска), Омане, Чили, Венесуэле, Колумбии, Нигерии и других странах и доказали там свою эффективность. Причем в ряде стран капитализация фонда достигла внушительной величины. Так, на Аляске его объем равняется 100 % ВВП, в Кувейте - 80 % ВВП, в Норвегии - 70 % ВВП, в Омане - 20 % ВВП6. В России значение Стабилизационного фонда на конец 2005 г. относительно ВВП прошедшего года составило лишь 5,7 %, это даже меньше, чем в Казахстане (30 %) или Азербайджане (20 %)7, где подобные фонды существуют с 2001 г. и 2003 г., соответственно. Между тем некоторые страны, в частности Украина, от идеи создания стабилизационного фонда в конечном счете отказались.
В отечественной научной литературе встречаются следующие цели создания Стабилизационного фонда в России:
4 Золотарева А. и др. Указ. соч. С. 20.
5 Кудрин А. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт // Вопросы экономики. 2006. № 2. С. 32 — 33.
6 Кудрин А. Указ. соч. С. 41.; Министерство финансов РФ. 16.03.2005 (*^1.ттйп. ги/ой_М/1250.Ыт).
7 Москва: объем стабилизационного фонда на 1 января составит 1,446 трлн рублей. — Агентство ПУФРУР (http://www. ига1ргой. гu/news/2005/12/31/2).
• стерилизация избыточных денежных доходов на счетах правительства в Центральном банке РФ в целях сдерживания инфляции монетарного происхождения;
• элиминирование влияния конъюнктурных факторов на развитие российской экономики. В данном случае Стабилизационный фонд выполняет функцию автоматического стабилизатора, сглаживающего циклические колебания в экономике. При превышении мировой ценой на нефть некого порогового значения происходит пополнение Фонда, а при уменьшении ниже этого значения - его расходование;
• выполнение функции страхового запаса. За счет Стабилизационного фонда формируется долговременный резерв, происходит перераспределение сегодняшних доходов в пользу будущих поколений, когда естественным образом произойдет истощение природных ресурсов. Нетрудно заметить, что первые две цели относятся к краткосрочному периоду, а последняя цель ориентирована на долгосрочную перспективу. Кроме того, последняя цель вызывает одно существенное возражение. Простая логика подсказывает, что в интересах обеспечения будущих поколений более разумно сохранять сами природные ресурсы, а не доходы от них, которые к моменту их использования могут значительно обесцениться. К тому же истощение природных ресурсов приведет к их опережающему удорожанию, а значит, относительная ценность прошлых накоплений упадет в еще большей степени.
Наконец, существует еще один вопрос, на который необходимо дать ответ до принятия решения о создании такого фонда. Может ли данное конкретное государство позволить себе формирование подобного резерва, в достаточной ли степени решены все текущие проблемы? Не превратится ли создание фонда в отбирание крох у малоимущих? Не получится ли так, что мы упустим открывающиеся сегодня возможности для решения социальных проблем или стимулирования инвестиционного роста, а отложенные сбережения в последующем будут неэффективно потрачены, разбазарены, или их форма окажется неадекватной для решения будущих проблем.
Для ответа на этот вопрос необходим как минимум механизм выявления общественных предпочтений относительно сегодняшнего и будущего потребления. Например, таким механизмом может быть опрос для изучения общественного мнения. Такой опрос проводился Всероссийским цент-
ром по изучению общественного мнения (ВЦИОМ) в июне 2005 г. Согласно полученным результатам, 88 % россиян высказались в пользу расходования Фонда на те или иные цели, 5 % считают, что Фонд «трогать нельзя, это неприкосновенный запас на случай резкого падения цен на нефть», а 7 % затруднились с ответом8. И хотя сама постановка вопроса, последовательность предлагаемых ответов, их формулировки иногда провоцируют определенный социологический результат, в данном случае мнение россиян можно считать вполне прозрачным.
Поскольку решение о создании и накоплении Фонда принято, требуется поиск оптимального механизма его формирования и распоряжения его средствами. При этом возникает несколько проблем (рис. 7), решение которых требует взвешенных, научно обоснованных подходов.
Первая проблема. Какая часть и каких доходов должна быть размещена в этом Фонде. Иными словами, должна быть разработана принципиальная схема формирования Стабилизационного фонда. В отечественной литературе встречаются достаточно серьезные исследования, в которых проводится обоснование механизмов формирования Стабилизационного фонда. В частности, Е. Гурвич с этой целью проводит разделение структурного и общего баланса бюджета, последний включает как обычные, так и конъюнктурные доходы9. С нашей точки зрения обоснования требует и так называемая «цена отсечения» - то пороговое значение мировой цены на нефть, которое соответствует неким справедливым доходам от ее продажи. Доходы сверх того следует считать ценовой рентой10, обусловленной конъюнктурными факторами. Справедливой, на наш взгляд, может быть признана цена, которая изменяется
8 Стабилизационный фонд: нужно больше тратить// Finam. ru (http://www. finam. ru/analysis/forecasts0036C/default. asp)
9 Гурвич Е. Бюджетная и монетарная политика в условиях нестабильной внешней конъюнктуры // Вопросы экономики. 2006. № 3; Гурвич Е. Формирование и использование Стабилизационного фонда // Вопросы экономики. 2006. № 4.
10 По нашему мнению, достойна серьезного научного внимания позиция С. Киммельмана и С. Андрюшина, предлагающих четкое разграничение ценовой и дифференциальной ренты. Первая действительно должна стать источником Стабилизационного фонда и использоваться для сглаживания конъюнктурных колебаний. В то время как вторая должна быть направлена на формирование
Фонда развития и расходоваться на финансирование национальных инновационных программ — Киммельман С., Андрюшин С. Стабилизационный фонд и экономический рост // Вопросы экономики.
2005. № 11. С. 77 - 78.
тем же темпом, что и уровень мировой инфляции, иными словами, цена, реальное значение которой остается неизменной. Между тем данный подход должен быть скорректирован с учетом некоторых обстоятельств. Следует учитывать такие объективные макроэкономические факторы, влияющие на относительную ценность ресурсов, как изменение их доступности, условий добычи и переработки, а также динамику мирового спроса на них.
В настоящее время в Стабилизационном фонде аккумулируется большая часть конъюнктурных доходов от добычи и продажи нефти. К ним относятся: налог на добычу полезных ископаемых и экспортные пошлины на нефть в части, превышающей «цену отсечения» нефти (в 2005 г. она составляла 20 дол. США за баррель, в 2006 г. — 27 дол. за баррель). В конце года производится также дозачисление в Стабилизационный фонд профицита бюджета.
Похожим образом формируются аналогичные фонды в зарубежных странах, правда, в каждом конкретном случае есть свои особенности. Так, в Чили «Медный стабилизационный фонд» (Copper Stabilization Fund) образуется за счет прибыли единственной медной компанией, принадлежащей государству, в Венесуэле «Макроэкономический стабилизационный фонд» (Macroeconomic Stabilization Fund) — за счет государственной нефтяной компании — также отраслевого монополиста11. А на Аляске два резервных фонда (Alaska Permanent Fund и Constitutional Budget Reserve Fund) формируются за счет 25 % доходов от сдачи в аренду месторождений, роялти и соглашений о разделе продукции, а также доходов от разрешения спорных налогов12.
вторая проблема. Решение принципиального вопроса о возможности расходования средств Стабилизационного фонда, определение, при каких условиях и какую часть фонда можно тратить.
11 Афанасьев Мст. Инструментарий Стабилизационного фонда: опыт и перспективы // Вопросы экономики. 2005. № 3. С. 70.
12 Кудрин А. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт // Вопросы экономики. 2006. № 2. С. 35.
рис. 7
При классической схеме, которая реализована, например, в Норвегии, фонд включает две составляющие: фонд стабилизации бюджета и фонд будущих поколений. Необходимость второй части обосновывается старением населения и в связи этим ожидаемым в перспективе увеличением социальной нагрузки на бюджет. Между тем опыт Норвегии можно применять в России с большими оговорками. Россия с ее низким уровнем производства и жизни большинства населения вряд ли сможет себе в ближайшем будущем позволить такой же объем резервирования доходов, как Норвегия, занимающая второе место в мире по ВВП на душу населения. В условиях, когда не решены проблемы нынешних поколений, существуют веские основания утверждать о преждевременности формирования в стране фондов будущих поколений.
В настоящее время перед Россией стоит другая первоочередная задача — определение «несгораемой суммы» Фонда, конъюнктурного резерва, который может быть потрачен только в чрезвычайных обстоятельствах. Согласно Бюджетному кодексу РФ, «неприкосновенный запас» Стабилизационного фонда должен составлять 500 млрд руб. Это значение уже было достигнуто к концу 2004 г. В 2005 г. динамика средств Фонда определялась скорее спонтанно — на основе текущей макроэкономической ситуации, принятых правил резервирования сверхдоходов от нефти и возможностей досрочного погашения внешнего долга.
Как заявленная сумма в 500 млрд руб., так и ее номинация в отечественной валюте вызывает определенные сомнения. Ясно, что с течением времени за счет накопленной инфляции она будет постепенно «усыхать» и в конечном счете превратится в ничтожную величину. В условиях падения курсов резервных валют нет смысла номинации этой суммы и в долларах, евро или какой-либо другой международной счетной единице. На наш взгляд, более логичным было бы установление не абсолютного размера Фонда, а относительного «критического» значения Фонда в процентах к ВВП, в качестве некоего нормативного значения. Например, 10 или 15 %. Эта относительная величина должна рассчитываться на основе модели, определяющей амплитуду экономических колебаний, обусловленных внешнеэкономическими факторами. Разумеется, заслуживает внимания и предупреждение, высказанное С. Киммельманом и С. Андрюшиным: «...» привязка» неснижаемо-го объема СтФ к ВВП является ошибочной, так как противоречит основной декларируемой цели
СтФ — ослаблению или устранению инфляционного влияния на экономику мировых цен на природные ресурсы»13. Однако рост мировых цен на ресурсы не может не повлиять на мировую, а значит, и внутреннюю инфляцию, этот процесс носит неизбежный характер. А для выполнения Стабилизационным фондом антициклической функции имеет смысл устанавливать не единый норматив, а его диапазон, в пределах которого допускаются колебания, конкретное же значение будет определяться автоматически исходя из правил формирования Фонда, согласованных с моделью, и текущей макроэкономической ситуации.
третья проблема. Если принято решение о накоплении средств Фонда, важным становится нахождение приемлемой формы сбережения и решение вопроса о том, кто должен управлять средствами Фонда. В 2006 г. между Правительством и Министерством финансов развернулась дискуссия по этому поводу.
Минфин и Центральный банк РФ предлагали разместить Стабилизационный фонд в облигации 14 государств с самым высоким инвестиционным рейтингом. Это гарантирует сохранность средств и высокую ликвидность активов, но доходность таких вложений минимальна.
Правительство, в лице М. Копейкина и О. Вью-гина, разработало альтернативный вариант. Предлагалось разделение Стабилизационного фонда на две части. Первая часть — резервный фонд, цель которого — сглаживать конъюнктурные колебания. Средства резервного фонда необходимо инвестировать в наиболее надежные активы, которые в любой момент можно превратить в ликвидность. А сам фонд должен находиться под управлением Центрального банка. Вторая часть — фонд будущих поколений, ее можно вложить в более рисковые активы. Управление этой частью можно передать независимой частной управляющей компании, выбор которой должен осуществляться на независимом тендере. Правительство ссылалось на опыт норвежского фонда будущих поколений. Противники использования норвежского опыта выдвигали в качестве контраргументов отсутствие у России развитой инфраструктуры фондового рынка и недостаточное качество государственного управления.
Российские экономисты, включившиеся в дискуссию, выработали ряд собственных предложений, направленных на оптимизацию размещения средств. Например, аналитиком инвестбанка
13 Киммельман С., Андрюшин С. Указ. соч. С. 73.
«Траст» Н. Подгузовым предлагалась следующая схема размещения средств Фонда: 30 % — в краткосрочные казначейские облигации США, 30 % - в 2-3-летние облигации Великобритании, 20 % — в акции компаний, входящих в немецкий индекс DAX, и 20 % — в акции компаний, входящих во французский индекс САС (последние две сферы вложения в 2005 г. обеспечивали доходность на уровне 23 — 26 % годовых). По его расчетам, доходность Фонда при умелом независимом управлении могла бы достигнуть 5 % годовых. По мнению генерального директора УК «Капиталъ» А. Шкрапкина, если инвестировать средства Фонда в те же инструменты, что пенсионные накопления, в течение 3—4 лет они будут приносить 10—12 % годовых, а если 30 % — в мировые индексы и 70 % — в зарубежные корпоративные облигации, то доходность будет несколько ниже14.
При принятии подобных схем немаловажным является вопрос выбора управляющей компании и определение пределов ее самостоятельности. С одной стороны, к передаче средств фонда в руки частной или даже полугосударственной компании нужно относиться с большим опасением. В России, где отсутствуют развитые социально-политические институты, само решение этого вопроса уже неизбежно столкнется с проблемой лоббирования частных интересов. К тому же вероятны разные схемы увода активов. Конечно, государство может себя обезопасить, заключив с такой компанией договор, где будет указан минимальный уровень доходности, который при неблагоприятном исходе компания должна возместить за счет собственных средств. Но само по себе это не ликвидирует так называемой «моральной угрозы» и вероятности оппортунистического поведения. К тому же, заключение подобного договора лишает государство возможности в изменившихся условиях защитить свои интересы и интересы общества, переиграв условия размещения Фонда. С другой стороны, оставление Фонда в распоряжении государства также вызывает веские возражения. Проблема увода активов становится менее острой, но окончательно не исчезает (об этом свидетельствует, например, печальный опыт исчезновения валютного займа в размере 4,8 млрд дол., предоставленного МВФ России в июле 1998 г., а также деятельность компании ФИМАКО, управлявшей до кризиса валютными резервами государства). А проблема лоббирования
14 Беккер А. Правительство может отдать стабфонд за 5 % годовых // Информационно-аналитический портал индустрии управления активами фонда. 2006. 13 марта. (http://www. Ад^в^Ь. ги/20784/).
просто меняет вектор направленности: от выбора доверительных фондов — к выбору конкретных эмитентов. Однако возникают новые проблемы. История демонстрирует низкую эффективность государственного менеджмента. У государства в лице конкретных представителей власти, «горизонты планирования» которых, как правило, невелики, отсутствует непосредственная заинтересованность в эффективном размещении общественных средств. Еще представитель неоавстрийской школы Людвиг фон Мизес в своей работе «Бюрократия» (1944) указывал на сложность выработки критериев эффективности бюрократического труда, что также способствует снижению ответственности бюрократии перед обществом.
Некоторыми экономистами предлагаются иные схемы эффективного управления средствами Фонда. В частности, правительство г. Москвы на конференции «Регионы и города России: заимствования как инструмент экономической политики» выступило с предложением создания агентства по управлению муниципальным долгом, средства которого будут ссужаться крупным городам России (Москве, Санкт-Петербургу, Нижнему Новгороду, Волгограду и т. д.) на выгодных условиях под их стратегические проекты. Стабилизационный фонд, по замыслу авторов проекта, должен выступать гарантом таких заимствований. Если новую функцию Стабилизационного фонда прописать в Бюджетном кодексе РФ, это придаст особый статус муниципальным облигациям. Во-первых, как и облигации государственного долга, они не будут облагаться налогом, что сделает их более привлекательными для эмитентов. Во-вторых, подобные гарантии облегчат получение облигациями некоторых крупных муниципалитетов международного рейтинга, что обеспечит спрос на них на мировых рынках. Аналогичные долговые агентства функционируют во многих странах, в Голландии они появились еще в 1914 г., в Японии — в 1957 г.15.
Несмотря на массу предложений о размещении средств фонда, Минфин России выступает ярым противником его вложения в ближайшем будущем в корпоративные облигации или использования в качестве гарантий по займам, ссылаясь в том числе на отсутствие подобных разрешений в законодательстве. Так, в постановлении Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 508 «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда РФ» про-
15 Бендина Н. Москва придумала, как потратить стабилизационный фонд. RBC daily. 29.05.2006. (http://www. rbcdaily. ru/news/mar-ket/index. shtml?2006/05/29/219206).
писано, что средства фонда должны размещаться в иностранной валюте (долларах США, евро и английских фунтах стерлингов) или долговых обязательств ведущих иностранных государств (США и стран Евросоюза). Консервативная часть фонда, которую следует размещать в наиболее надежные ценные бумаги, по мнению А. Кудрина, вообще должна определяться на основе мирового опыта по формуле: «годовой госбюджет плюс госдолг». При таком подходе вопрос об управлении второй частью Фонда еще долго не будет стоять на повестке дня.
В мае 2006 г. окончательно победила точка зрения Минфина России, и была принята следующая схема размещения Стабилизационного фонда в 2006 г.: 45 % - в долларах США, 45 % - в евро и 10 % — в фунтах стерлингов. Допускаются колебания этой структуры в пределах увеличения (уменьшения) доли той или иной валюты на 5 %. Средства депонируются на валютном депозите Центрального банка РФ, который должен платить Минфину процентную ставку, равную доходности некоторого утвержденного пакета государственных ценных бумаг. Плановая доходность такого «размещения» составляет в 2006 г. 5 % годовых. По мнению А. Кудрина, такая форма размещения облегчит и досрочное погашение задолженности перед Парижским клубом кредиторов16. В перспективе предполагается размещение этих средств в долговые обязательства государств с высоким международным рейтингом, и лишь в отдаленном будущем - в надежные корпоративные ценные бумаги. По словам А. Кудрина, стабилизационный фонд Норвегии в первые 6 - 7 лет инвестировался исключительно в обязательства иностранных государств, хотя в настоящее время уже 40 % его размещено в акциях, среди которых есть и «голубые фишки». Между тем, по словам того же министра, средства норвежского фонда запрещено размещать внутри страны17.
При оценке эффективности тех или иных предложений о размещении Стабилизационного фонда следует учитывать два обстоятельства: а) законодательно накладываемые ограничения, б) альтернативную стоимость доступных вложений. Подобные оценки уже имеются в российской печати. Так, согласно расчетам Генерального директора Аналитической лаборатории «Веди» Алексея Веде-
16 Министерство финансов РФ. 24.05.2006 (http://minfin. rinet. ru/Interview/2006/may/240506Kudr. htm,).
17 Министерство финансов РФ. 24.05.2006 (http://minfin. rinet.
ru/Interview/2006/may/250506Kudr. htm);
Министерство Финансов РФ. 16.03.2005 (http://www1.minfin.
ru/off_inf/1250.htm).
ва, Россия не выиграла, а проиграла от досрочного погашения внешнего долга, равно как и от размещения средств Фонда в облигации иностранных государств. Дело в том, что в 2005 г. государственные копании «Газпром» и «Роснефть» активно брали зарубежные синдицированные кредиты, проценты по которым на 2-3 п. п. больше, чем доходность размещения Стабилизационного фонда18. Фактически Россия перекупила свой же долг по более высокой цене. В данных рассуждениях неясно только одно: насколько правильно отождествлять государство и компании, находящиеся в государственном управлении, можно ли их рассматривать как единое целое. Можно ли считать неэффективной, например, экономическую организацию, позволяющую иностранным банкам привлекать средства отечественных вкладчиков, с тем чтобы предоставлять их под более высокие проценты в долг отечественным предприятиям. Это проблема из той же плоскости размышлений, не учитывающей стоимости самих банковских услуг, предоставляемых возможностей диверсификации вложений. Если бы Стабилизационный фонд оказался в распоряжении государственных компаний, возможно, в последующем вообще возникли бы проблемы с его возвратом. Кроме того, любые компании, в том числе государственные, а уж тем более такие рыночные гиганты, как «Газром» и «Роснефть», должны действовать на принципах коммерческого расчета, нельзя их ставить в особые привилегированные условия, приучать к иждивенчеству.
Размещение средств Фонда в иностранной валюте необходимым образом должно учитывать также риск изменения валютного курса, который в настоящее время весьма велик. Более того, раз он слабо просчитывается, это даже не риск, а неопределенность. Заимствования в падающей валюте выгодны должнику, почему он, собственно, и активизировался, но, с точки зрения кредитора - это плохие вложения.
Поскольку за валютной выручкой государства стоят вполне реальные товары и услуги, поставленные другим странам, разумно ее конвертировать не в номинальные, а именно в реальные активы, представляющие пусть другие, но вполне осязаемые, материальные ценности. В условиях, когда основные резервные валюты не имеют золотого или прочего металлического либо другого товарного обеспечения, а контроль за их эмиссией давно
18 Круглый стол «Стабилизационный фонд и его роль в экономической политике» // Центр «Открытая экономика» (http://www. орес. ги/ЦЬгагу/агйс1е. asp?d_no=5597&c_no=83&c1_no=).
51%
утрачен, о чем открыто говорят как российские, так и зарубежные экономисты, вложения в подобные номинальные активы, потерявшие связь с какой-либо конкретной реальной экономикой, являются, пожалуй, самыми высокорисковыми. В создавшихся условиях, когда не только Россия, но и другие государства накопили колоссальные валютные резервы (в частности, Китай недавно заявил о своем мировом лидерстве в данной области, опередив Японию19), идеальным выходом из образовавшейся «мировой хрупкости» был бы переход к другой мировой валютной системе. Новый идеальный миропорядок мог бы стать неким подобием старой доброй Бретттон-Вудской системы, когда резервная валюта имела золотое обеспечение. Разумеется, форма обеспечения мировых активов требует особого обоснования, не исключено, что в новых условиях она могла бы быть мультиметаллической или даже иметь «энергетическое» либо «топливное» наполнение20. Возможно, в преддверии грядущего кризиса мировой валютной системы (а о его приближении можно говорить уже сейчас) государствами будет найдено мирное решение данной проблемы. По крайней мере, в это хочется верить. Пока же Стабилизационный фонд России при принятой схеме его размещения несет риски грядущего кризиса мировой валютной системы.
четвертая проблема ^Если принято решение о расходовании средств Фонда, необходимо определение направлений их использования. Это наиболее сложный вопрос, решение которого необходимо искать независимо от того, какой ответ получен на предыдущие вопросы. Разногласия по ним сводятся к тому, до какого уровня копить и когда тратить, теперь же предстоит выяснить, на что тратить.
31%
19 В феврале 2006 г. валютные резервы Китая достигли 853,7 млрд дол и, по мнению экспертов, это будет первая страна, которая перейдет рубеж 1 трлн дол. 70 — 80 % резервов Китая вложено в валюту и бонды США // Взгляд. Деловая газета. 28 марта 2006 г. (http://www. уъ. ги/есопоту/2006/3/28/27688.Ыт1).
20 К подобным идеям государства обращаются всякий раз, когда сталкиваются с необходимостью упорядочивания системы денежного обращения. Так, во Франции после свержения якобинской диктатуры в 1796 г. новое правительство объявило об обмене дискредитировавших себя бумажных денег — ассигнатов — на земельные (территориальные) мандаты, которые имели необычное обеспечение земельным фондом, и на них можно было купить земельные участки по фиксированным ценам // Аникин А. В. История финансовых потрясений: От Джона Ло до Сергея Кириенко. М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2000. С. 69 — 71.
■ Погашение долга Парижскому клубу кредиторов
□ Погашение долга МВФ
0 Погашение валютных кредитов МФ РФ, полученных у ЦБ РФ
□ Финансирование дефицита Пенсионного фонда РФ
■ Накопление
рис. 8. Направления расходования Стабилизационного фонда РФ в 2005 г.
В настоящее время государство ведет речь лишь о допустимых направлениях расходования первой, собственно стабилизационной, части фонда. Согласно законодательству, средства Фонда разрешается использовать исключительно на погашение внешней задолженности. В 2004 г. из Фонда не было потрачено ни копейки. В 2005 г. средства Стабилизационного фонда расходовались по нескольким направлениям (рис. 8): досрочное погашение части долга перед Парижским клубом (430,1 млрд руб.), погашение части долга Международному валютному фонду (93,5 млрд руб.), погашение валютных кредитов, выданных Банком России Министерству финансов (123,8 млрд руб.), финансирование дефицита Пенсионного фонда РФ (30 млрд руб.) 21. Согласно экспертной оценке коллегии Счетной палаты РФ, осуществлявшей проверку расходования Стабилизационного фонда, экономический эффект от досрочного погашения долгов эквивалентен доходности 5-6 %. По мнению некоторых экономистов, в частности Е. Ясина, расходование Стабилизационного фонда на нужды Пенсионного фонда недопустимо. Высказывается точка зрения, что средства Фонда не должны покрывать просчеты налоговой реформы, допустившей, начиная с 2004 г., необоснованное (почти на 10 %) сокращение единого социального налога.
Что касается второй части Фонда, резервной, оставив в стороне вопрос о том, когда ее нужно тратить, исследуем мнение общественности и ученых о собственно направлениях расходования. Согласно данным уже упоминавшегося нами опроса по изучению общественного мнения, проведенного ВЦИОМ22, подавляющее число опрошенных (32 %) предлагают вложить средства в развитие современ-
21Эффект от досрочного погашения долгов из стабфонда сопоставим с инвестициями с доходностью 5-6 % // Информационно-аналитический портал индустрии управления активами фонда. 19 апреля 2006 г. (http://fundshub. ru/?ID=20903).
22 Стабилизационный фонд: нужно больше тратить // Finam. ru (http://www. finam. ru/analysis/forecasts0036C/default. asp).
ной системы здравоохранения. Большой процент респондентов считает, что необходимо увеличить пенсии и заработную плату бюджетникам (соответственно 28 и 26 %), приоритетной сферой в глазах населения остается также сельское хозяйство (27 %), развитие промышленности и строительство новых промышленных предприятий (24 %). 18 % высказывается за инвестирование Фонда в строительство современных дорог, 13 % — за вложения в фундаментальную науку, 4 % — в улучшение экологической обстановки, 2 % — в дорогостоящие проекты, поднимающие мировой престиж страны (освоение космоса, проведение Олимпиады в России, постройку высокоскоростной магистрали Москва — Петербург и т. п.). И самый низкий процент населения (1 %) поддерживает проект А. Чубайса об использовании Фонда для реформирования энергетической системы страны.
Все предложения ученых относительно использования средств Фонда можно свести к следующим группам:
а) средства фонда нужно расходовать на инвестиции в социальную сферу, это вложения в человеческий капитал, которые являются неотчуждаемыми, к тому же приносят долговременную отдачу. В то же время и здесь возникают свои опасения. Даже такая благородная миссия, как покупка дорогостоящего импортного медицинского оборудования для государственных учреждений здравоохранения, может в последующем привести к тому, что на волне приватизации медицинских учреждений данные активы будут за бесценок присвоены новыми собственниками, которые извлекут из них частную ренту;
б) нельзя бояться расходования средств на выплаты бюджетникам, пенсионерам. Предполагается, что сопутствующее повышение платежеспособного спроса должно стимулировать предложение благ и услуг. Между тем, согласно исследованиям Центра развития, внутреннее производство в России имеет низкую эластичность по платежеспособному спросу — 0,29 (что меньше, чем в Турции — 0,31, Мексике — 0,36, и тем более в США — 0,65) 23, в то время как чувствительность импорта к внутреннему спросу гораздо выше. Это означает, что средства Фонда будут стимулировать развитие не отечественного, а импортного производителя (китайского, турецкого и пр.), а также значительный рост цен в секторе «неторгуемых благ» (nontraded goods), в разряд которых попадают, главным образом, услуги и строительство;
23 Обозрение российской экономики (за период с 7 декабря по
19 декабря 2005 г.). Центр развития. С. 22 (http://www. dcеntег. ги).
в) копить Фонд не имеет смысла, необходимо на соответствующую сумму уменьшить налоговую нагрузку на экономику, что само по себе станет важным стимулирующим фактором экономического роста. Разумеется, эффект роста платежеспособного спроса в данном случае будет несколько иным, чем в предыдущем случае, так как дополнительные доходы могут быть потрачены как на рост заработной платы, так и на инвестиционные расходы. По мнению Д. Р. Белоусова и О. Г. Солнцева, снижение НДС с 18 до 13 % вдобавок обеспечит позитивный структурный эффект, так как наибольший выигрыш от этого получат отрасли, ориентированные в первую очередь на внутреннего потребителя, особенно машиностроение. Менее желательным является снижение ЕСН, поскольку оно негативно отразится на доходах Пенсионного фонда. Негативный структурный эффект можно ожидать от уменьшения налога на прибыль, так как выигрыш получат в основном предприятия топливно-сырьевой ориентации24;
г) средства Фонда следует потратить на проведение реформы межбюджетных отношений, развитие бюджетного федерализма; для этого необходимо обеспечить их поступление в региональные и местные бюджеты. Это призвано устранить несоответствие расходных и доходных полномочий разных уровней бюджетной системы, способствовать выравниванию доходов территориальных бюджетов и уменьшению горизонтального дисбаланса. Идея, на наш взгляд, неплохая, только простое перераспределение средств не решает проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности территорий, а в долгосрочном периоде оно эту дифференциацию может даже усилить. С нашей точки зрения, для развития депрессивных территорий целесообразно в них, а не в благополучных регионах, как это делается теперь, открывать особые экономические зоны, создавать благоприятные налоговые режимы, и тогда инновационная мысль естественным образом потянется туда, вместе со стратегическими проектами и инвестиционными ресурсами. Необходимым условием создания подобной зоны должно стать размещение на данной территории производства принципиально новых товаров и услуг;
д) средства Фонда должны быть потрачены на поддержку инвестиционных проектов, в первую очередь в отраслях инфраструктуры. Некоторые исследователи считают, что избыточные доходы Стабилизационного фонда должны расходовать-
24 Белоусов Д. Р., Солнцев О. Г. Об использовании ресурсов Стабилизационного фонда для стимулирования экономического роста // Проблемы прогнозирования. 2005. №4. С. 25.
ся исключительно на поддержку инновационной деятельности.
Так, по мнению М. Касьянова, конъюнктурные доходы, которые он определяет ценой отсечения нефти 20 — 25 дол. за баррель, Россия должна тратить как на финансирование текущих расходов (заработную плату, пенсии, содержание школ), так и на инвестиционные цели, главным образом, в развитие инфраструктуры — строительство магистралей, связывающих Россию с зарубежными странами, новых нефте- и газопроводов25. По мнению Е. Ясина, Стабилизационный фонд в части, превышающей 500 млрд руб., нужно расходовать на приобретение дорогостоящего физического, химического, биологического и прочего оборудования для научных целей. Другую часть фонда, по мнению ученого, следует распределять на конкурсной основе на создание и развитие инновационных предприятий, начиная со стадии выделения грантов под инновационные проекты26.
Д. Р. Белоусов и О. Г. Солнцев активно продвигают идею создания государственных институтов развития. В России такую роль могли бы выполнять: Фонд инновационного развития, финансирующий инновационные проекты и страхующий риски по ним; Национальные технологические агентства, предназначенные для управления реализацией новых технологий; программы развития регионов, нацеленные на создание инновационных сетей; Нефтяной инвестиционный фонд (аналогичный существующему в Омане), осуществляющий финансирование воспроизводства минерально-сырьевой базы и развитие экспортной инфраструктуры27.
Наконец, Стабилизационный фонд призван осуществлять функцию стерилизации денежной массы. Прежде всего, принятие решения о том или ином направлении его расходования в конечном счете скажется либо на экономическом росте, либо на уровне цен в стране, или же за ее пределами (так называемый экспортируемый рост, что мы имеем сегодня, или экспортируемая инфляция). Ясно, что направление средств на внутренние инновационные проекты, при создании эффективного механизма их отбора, даст наилучший из всех возможных результатов. В то же время следует согласиться с В. Мау, что «современная российская институциональная
25 Касьянов сказал, куда надо тратить стабилизационный фонд // Новости экономики. 2005. 21 окт. (http://www. newsru. com/ finance/21oct2005/kasjan. html).
26 Ясин Е. Г. Просто так накапливать деньги — дурная затея // Финансовые известия. 2006. 19 мая (http://www. finiz. ru/cfin/tmpl-art/id_art-870841).
27 Белоусов Д. Р., Солнцев О. Г. Указ. соч. С. 24 — 25.
система не позволяет рационально использовать бюджетные деньги на инвестиционные проекты»28. Это значит, что необходима радикальная институциональная реформа, осуществлению которой будет противодействовать сложившаяся в России десятилетиями практика неформального взаимодействия государства и бизнеса.
Однако есть еще один важный момент взаимосвязи Стабилизационного фонда и инфляции, который упускают современные исследователи. Это — собственно проблема конвертации нефтедолларовых поступлений в российскую валюту. В настоящее время таким образом запускается валютный канал эмиссии, столь опасный для российской экономики. Отказ государства от обязательной продажи валютной выручки экспортеров решает лишь часть проблемы, ибо нефтедоллары продолжают функционировать на внутреннем российском рынке, способствуют укреплению рубля и падению конкурентоспособности обрабатывающего сектора, что ведет к негативным структурным сдвигам в экономике. По нашему мнению, государству сегодня следует не отменить, а заменить механизм обязательной продажи валютной выручки на механизм ее изъятия в Стабилизационный фонд без всякой промежуточной конвертации в рубли и обратно. И именно за счет этих поступлений не только досрочно выплачивать долги Парижскому и Лондонскому клубу кредиторов, но и в перспективе создать Инвестиционный валютный банк (или корпорацию). Эта корпорация (банк) должна финансировать (давать льготные кредиты) под целевые инвестиционные проекты в иностранной валюте при условии, что кредиты расходуются исключительно на приобретение передовых зарубежных технологий, ноу-хау, материалов, при условии их композиционного применения для создания новых отечественных товаров. Очевидно, что в настоящее время абсолютная изоляция от внешнего мира и создание протекционистского режима могут только дальше отбросить страну в экономическом развитии. Сегодня выигрывает то государство, которое умеет эффективно использовать преимущества международного разделения труда, в том числе в сфере высоких технологий. Предлагаемая схема обеспечивает эффективный для России обмен сырьевых ресурсов на то, в чем она нуждается в наибольшей степени. Она проста в применении, перекрывает валютный канал эмиссии денег и предотвращает бездумное накопление обесценивающихся долларов.
28 Мау В. Экономическая политика в 2005 году: определение приоритетов // Вопросы экономики. 2006. №2. С. 21.
