CC BY
111
Бюджет
стабилизационный фонд рФ: Опыт государственного сбережения
и стабилизации экономики в 2004-2007 гг.
А. Н. СУХАРЕВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права E-mail: su500005@yandex.ru Тверской государственный университет
В статье рассмотрен опыт функционирования Стабилизационного фонда РФ. Доказана необходимость создания данного института. Раскрыт механизм стерилизации денежной массы с использованием средств Стабилизационного фонда РФ. Проведен анализ формирования, размещения и использования его средств.
Ключевые слова: Стабилизационный фонд, федеральный бюджет, стерилизация, денежная масса, экономика.
Создание Стабилизационного фонда РФ (далее — Стабфонд) было связано не столько с необходимостью решения проблемы долгосрочного сбалансирования федерального бюджета, сколько с необходимостью решения текущих проблем в сфере кредитно-денежного регулирования. Начиная с 2000 г. мировые цены на нефть стали расти, что постоянно увеличивало объемы поступления на внутренний рынок РФ иностранной валюты от экспорта природных ресурсов. В этих условиях перед Банком России встала проблема сдерживания инфляции и эффективной реализации политики по защите рубля от быстрого укрепления, которое нанесло бы ущерб отраслям российской экономики, конкурирующим с зарубежными производителями.
Минфин России следующим образом объяснял необходимость создания Стабфонда. Высокие цены на нефть являются источником дополнительных валютных поступлений. Обменивая их на национальную валюту по сложившемуся курсу, Банк России увеличивает денежную массу. Если бы дополнительные средства аккумулировались в виде
сбережений граждан или инвестиций предприятий, то в долгосрочной перспективе это благоприятно сказалось на экономическом развитии страны. Однако в условиях низкого доверия к банковской системе и недостаточной инвестиционной привлекательности экономики значительная часть дополнительных доходов тратится на текущее потребление. Поскольку рост объемов товаров и услуг отстает от постоянно «выплескивающихся» на внутренний рынок денежных средств, происходит дополнительный рост цен. Если бы Банк России отказался от покупки «дополнительной» валюты, курс доллара резко упал. Это в свою очередь вызвало бы удорожание отечественных товаров относительно импортных на внутреннем рынке, и, соответственно, привело к замедлению или даже прекращению экономического роста, повышению безработицы, снижению доходов населения и бюджета. Таким образом, основными рисками высоких нефтяных цен являются инфляция и укрепление рубля. Избежать этих негативных последствий можно, изымая нефтедоллары в период высоких нефтяных цен, с тем чтобы в период падения цен иметь возможности вернуть их в экономику и бюджетную сферу [7].
По мнению автора, нельзя согласиться с тем, что аккумулирование дополнительных доходов в виде сбережений населения и предприятий решит проблему проциклической дестабилизации экономики, так как создание данных сбережений не приводит к автоматическому обеспечению Банка России средствами, необходимыми для проведения
стерилизации денежной массы. Поэтому даже в этом случае требовалось создание Стабилизационного фонда РФ.
Кроме того, резкое номинальное укрепление рубля могло привести к значительным убыткам Банка России из-за того, что оно приводит к переоценке золотовалютных резервов. Например, при укреплении рубля на один рубль за доллар при объеме золотовалютных резервов в 30 млрд долл. происходит снижение рублевой оценки активов на 30 млрд руб. Соответственно более значительное номинальное укрепление рубля привело бы к возникновению огромных сумм переоценки, которые после исчерпания фонда накопленных курсовых разниц должны были относиться на счет финансовых результатов. Следовательно, резкое номинальное укрепление рубля могло бы подорвать финансовое состояние Банка России, которое можно было восстановить либо посредством увеличения денежного предложения, либо дотацией из федерального бюджета. При этом первый вариант представляется наиболее вероятным, поскольку второй не соответствует международной практике.
Чтобы удержать курс рубля от резкого укрепления, органы кредитно-денежного регулирования должны были рассмотреть проблему приобретения на валютном рынке «избыточного» предложения иностранной валюты. В случае ее решения за счет эмиссии рублей увеличились бы темпы инфляции — вплоть до возникновения гиперинфляции. Удержание номинального курса рубля от быстрого укрепления за счет увеличения денежного предложения не решило бы проблемы защиты национальной экономики от иностранной конкуренции, так как это не обеспечивает удержания реального курса рубля от укрепления: он укреплялся бы за счет роста уровня цен в рублях в России.
Обозначившаяся в российской экономике проблема ускорения темпов инфляции первоначально была решена с помощью стерилизации денежной массы. Инструментом стерилизации в 2000—2003 гг. выступили остатки на счетах и депозитах органов государственной власти в Банке России. Кроме того, Банк России в качестве инструмента стерилизации избыточного денежного предложения стал использовать остатки средств коммерческих банков. Накопление остатков де-факто означает создание фонда государственных сбережений с определенным механизмом накопления и расходования средств.
Авторы исследования о необходимости создания Стабилизационного фонда в России А. Б. Золо-
тарева, С. М. Дробышевский, С. Г. Синельников и П. А. Кадочников отмечали следующие недостатки простого накопления бюджетных остатков на счетах для реализации целей стерилизации избыточного денежного предложения [3].
Во-первых, возможность искусственного возникновения кассового разрыва при исполнении текущего бюджета (остатки на счетах федерального бюджета позволяют также сглаживать сезонные колебания доходов бюджета).
Во-вторых, возможность со стороны законодательной и исполнительной власти завышения расходов бюджета.
В-третьих, возможность со стороны правительства манипулировать объемами текущих доходов и расходов бюджета.
Кроме того, к таким недостаткам можно отнести отсутствие четкого механизма специального инвестирования накопленных остатков средств федерального бюджета, находящихся на счетах федерального казначейства в Банке России. В этом случае механизм их инвестирования будет соответствовать механизму инвестирования международных резервных активов Банка России. А накопленные средства от дополнительных доходов бюджета могут иметь иные направления инвестирования — более доходные вложения.
Другим недостатком простого накопления бюджетных остатков на счетах является невозможность в полной степени осуществлять необходимую стерилизацию, так как источники таких средств достаточно ограничены.
Решение проблемы эффективной стерилизации избыточного денежного предложения потребовало принятия решения о создании надежного механизма, который увязывал бы поступление возрастающей экспортной выручки с ее аккумулированием на бюджетных счетах. Создание такого механизма стерилизации невозможно без перестройки фискально-бюджетной политики государства, в соответствии с которой конъюнктурные доходы экономики автоматически изымались бы государством в бюджетную систему и направлялись на валютный рынок для удержания курса рубля от укрепления.
Для реализации этой задачи 01.01.2004 был создан Стабилизационный фонд РФ. В соответствии с бюджетным законодательством он представлял собой часть средств федерального бюджета, которая обособленно учитывалась, управлялась и использовалась в целях сбалансированности федерального бюджета.
Дополнительные доходы федерального бюджета, подлежащие зачислению в Стабфонд в текущем месяце, должны были определяться как сумма фактических поступлений в федеральный бюджет средств вывозной таможенной пошлины на нефть сырую в текущем месяце, умноженная на отношение разности действующей в текущем месяце ставки вывозной таможенной пошлины на нефть сырую и расчетной ставки указанной пошлины при базовой цене на нефть к действующей в текущем месяце ставке вывозной таможенной пошлины на нефть сырую [1]. Согласно данному правилу, в Стабфонд должно было зачисляться 100 % вывозной таможенной пошлины, полученной сверх базовой цены на нефть, которая в 2004—2005 гг. составляла 20 долл. за баррель, а в 2006—2007 гг. — 27 долл. за баррель Аналогичное правило действовало и при зачислении в Стабфонд налога на добычу природных ископаемых (по нефти сырой).
Создание Стабфонда в краткосрочной перспективе позволило решить проблему стерилизации денежной массы. Механизм стерилизации состоял в абсорбировании части денежной массы посредством привлечения средств коммерческих банков и средств федерального правительства на депозиты Банка России. В этом процессе участвовали средства Стабфонда и федерального бюджета. Средства Стабфонда размещались в Банке России и использовались им при стерилизации денежной массы.
Механизм стерилизации состоит в следующем. При повышении цены на нефть автоматически (раз в два месяца) пересматриваются налоговые платежи нефтяных компаний в сторону повышения и происходит их зачисление в федеральный бюджет с последующим зачислением в Стабфонд. Средства
Стабфонда не поступают на внутренний российский рынок, а размещаются в международные резервные активы. Банк России условно увеличивает рублевую денежную массу, скупая иностранную валюту, и на аналогичную сумму изымает рублевые средства из экономики за счет средств Стабфонда. Происходит «отсечение» экспортной выручки от валютного рынка, а рублевой денежной массы — от экономики. Следует отметить, что участвовать в стерилизации денежной массы может лишь федеральный бюджет, поскольку добиваться от региональных и местных властей, а также от руководства внебюджетных фондов корректирования использования своих бюджетов в целях воздействия на денежные параметры не только неразумно, но и просто невозможно [4].
Рассмотрим действие эффекта стерилизации на уровне счетов баланса Банка России. В качестве исходного примем данные баланса 1 (табл. 1).
Далее, пусть Банку России необходимо для поддержания курса рубля от излишне высоких темпов укрепления приобрести на открытом рынке иностранную валюту в объеме 10 млрд долл. по курсу 30 руб. за 1 долл. (на 300 млрд руб.). В этих целях ему надо увеличить денежное предложение на 300 млрд руб. После этой операции общий объем наличных денег в обращении составит 1300 млрд руб., а объем международных резервов в рублях также составит 1300 млрд. руб. (баланс 2) (табл. 1). Однако увеличение денег в обращении, не обусловленное ростом потребности в них, вызовет ускорение темпов инфляции.
В балансе 3 (табл. 1) показан промежуточный результат от размещения средств Стабфонда в Банке России. Размещение средств будет отра-
Таблица 1
Балансы 1, 2, 3, 4 Банка России, млрд руб.
Актив Пассив
Баланс 1
Международные резервы 1 000 Наличные деньги в обращении 1 000
Итого... 1 000 Итого... 1 000
Баланс 2
Международные резервы 1 300 Наличные деньги в обращении 1 300
Итого... 1 300 Итого... 1 300
Баланс 3
Международные резервы 1 300 Наличные деньги (руб.) 300 Наличные деньги в обращении 1 300 Средства Правительства РФ (Стабилизационного фонда) 300
Итого... 1 600 Итого... 1 600
Баланс 4
Международные резервы 1 300 Наличные деньги в обращении 1 000 Средства Правительства РФ (Стабфонд) 300
Итого... 1300 Итого... 1 300
жено в активе и пассиве баланса: в активе — как размещение российских рублей в Банке России, а в пассиве — как обязательства Банка России перед Правительством РФ.
В балансе 4 (табл. 1) отражен конечный результат от размещения средств Стабфонда в российских рублях. Российские рубли, поступившие в Банк России, автоматически изымаются и из обращения, а в обращении останутся опять 1 000 млрд руб. Таким образом, используя средства Стабфонда, Банк России может проводить стерилизацию денежной массы и изъятие избыточной иностранной валюты в международные резервные активы с целью уравновешивания валютного рынка и поддержания устойчивого социально-экономического развития страны.
Следует обратить внимание на то, что на балансе Банка России средства Стабфонда при их размещении отражались в составе золотовалютных резервов. Действительно Банк России, используя средства фонда, приобретал долговые обязательства, соответствующие требованиям, предъявляемым к золотовалютным резервам страны. И они могли рассматриваться как золотовалютные резервы. Поэтому рост золотовалютных резервов РФ происходил одновременно с ростом средств в Стабфонде, а при досрочном погашении внешнего долга России за счет средств Стабфонда происходило соответствующее уменьшение золотовалютных резервов. Таким образом, представляется некорректным сложение объема золотовалютных резервов с объемом средств, аккумулированных в Стабфонде, как это нередко предлагали некоторые экономисты при расчете объема государственных сбережений.
За все время существования Стабфонда не сложилось канала размещения его средств, отличного от Банка России. Это было обусловлено следующими обстоятельствами:
1) большим опытом Банка России в размещении средств на зарубежных рынках и в управлении валютной компонентой золотовалютных резервов;
2) наличием угрозы ареста средств Стабфон-да при их непосредственном размещении Министерством финансов РФ или управляющими компаниями. В суды иностранных государств предъявляются иски к Российской Федерации о взыскании денежных средств, которые могут быть удовлетворены, а на средства наложен арест. В практике международных финансовых отношений сложилось, что средства центральных банков не могут использоваться для удовлетворения иму-
щественных интересов к государствам этих стран (кроме особых случаев). Поэтому размещение средств Стабфонда через Банк России связано с юридической безопасностью.
Наличие данного канала не позволило размещать средства фонда в недолговые инструменты, например в акции компаний, которые в долгосрочной перспективе имеют большую доходность. Это можно объяснить тем, что Банк России имеет большой опыт размещения средств только в высоконадежные долговые обязательства иностранных государств и международных финансовых институтов. Инвестирование средств в акции потребовало бы создания особого канала размещения. Кроме того, отказ в период существования Стабфонда от инвестирования его средств в акции связан с большей осмотрительностью Правительства РФ и финансовых властей и минимизацией политических рисков с возможной рублевой переоценкой средств фонда в случае неблагоприятной конъюнктуры на фондовом рынке. Иными словами, правительство не нейтрально относится к риску в силу политических аргументов [3], что, собственно, и повлияло на выбор размещения средств Стабфонда.
Средства Стабфонда подлежали вложению в денежные обязательства в иностранной валюте (доллары США, евро и фунты стерлингов) и долговые обязательства иностранных государств. Правительство РФ утвердило правила управления средствами Стабфонда: его средства должны вкладываться в долговые обязательства в форме ценных бумаг правительств таких государств, как Австрия, Бельгия, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Испания, Великобритания и США [11]. Средства фонда могли вкладываться не во все долговые обязательства данных стран, а только в долговые обязательства тех институтов рынка, которые имеют рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «ААА» по классификации рейтинговых агентств «Фитч Рейтинг» (Fitch-Ratings) или «Стандарт энд Пурс» (Standard & Poor's), либо не ниже уровня «Ааа» по классификации рейтингового агентства «Мудис Инвесторс Сервис» (Moody's Investors Service) [8].
Согласно правилам управления средствами Стабфонда к долговым обязательствам, в которые вкладывались средства фонда, предъявлялись следующие требования.
1. Долговые обязательства должны быть номинированы в одной из трех валют — доллары США, евро или английские фунты стерлингов.
2. Объем выпуска приобретаемых долговых обязательств должен составлять не менее 1 млрд долл. США (евро, английских фунтов стерлингов).
3. Номинальный объем долговых обязательств одного выпуска, приобретаемых в инвестиционный портфель, не должен превышать 15 % от номинального объема данного выпуска.
4. Срок погашения выпуска долговых обязательств должен быть фиксированным, а условия выпуска и обращения не должны предусматривать права эмитента их досрочного выкупа или погашения , а также права владельца долговых обязательств об их досрочном погашении.
5. Текущий срок до погашения выпуска не должен превышать одного года для дисконтных обязательств и 10 лет — для купонных долговых обязательств.
6. Ставка купонного дохода должна быть фиксированной (для купонных долговых обязательств).
Кроме того, Министерством финансов РФ было установлено, что средства Стабфонда должны были вкладываться в долговые обязательства иностранных государств, которые имеют минимальный срок до погашения 3 мес., а максимальный — 3 года [9]. Министерство финансов РФ было наделено Правительством РФ полномочиями по распределению активов Стабфонда в разрезе валют, весов и сроков [8]. В соответствии с этим Минфином России была утверждена нормативная валютная структура средств Стабфонда в составе: доллары США — 45 %; евро — 45 %; английские фунты стерлингов — 10 %; были установлены пределы допустимых отклонений фактической валютной структуры средств фонда от нормативной валютной структуры [10]. При этом фактическая структура средств фонда не могла отклоняться от нормативного значения в пределах, превышающих ±5 % для средств, выраженных в долларах США и евро, и ±2 % — для средств, выраженных в английских фунтах стерлингах.
Отклонение фактической валютной структуры от нормативной обусловлено неравномерностью получения дохода от различных долговых обязательств, а также различием в их доходности и колебаниями валютных курсов. Например, изменение курса доллара по отношению к евро с 0,77 евро/доллар до 0,72 евро/доллар приведет к изменению фактической валютной структуры Стабфонда с соотношения: 45 % — доллары / 45 % — евро / 10 % — английские фунты стерлингов до 43,6 % — доллары / 46,7 % — евро / 9,7 % — английские фунты стерлингов.
Правительством РФ был заключен договор с Банком России об управлении средствами Стаб-фонда. Это было связано в первую очередь с тем, что именно Банк России, а не Министерство финансов РФ обладает необходимыми возможностями по совершению сделок с иностранной валютой и долговыми обязательствами иностранных государств на международном финансовом рынке. Поэтому сделки со средствами фонда совершал именно Банк России, но по поручению Министерства финансов РФ.
Выполнив свое предназначение, 30.01.2008 Стабфонд был преобразован в Резервный фонд и Фонд будущих поколений. За период функционирования Стабфонда осуществлено 154 операции по зачислению и списанию средств фонда в рублях, в том числе 60 операций по зачислению и 94 операции по списанию [2]. Всего в него было зачислено (без учета списаний, корректирующего характера) 5 496,9 млрд руб., в том числе: 479,8 млрд руб. (8,7 %) за счет зачисления остатков средств федерального бюджета; 4 842,2 млрд руб. (88,1 %) за счет зачисления дополнительных доходов от налога на добычу полезных ископаемых и вывозной таможенной пошлины на нефть сырую; 174,9 млрд. руб. (3,2 %) за счет дохода от размещения (в том числе временного) средств фонда (табл. 2) [2].
Порядок начисления и зачисления процентов, а также формирования портфелей утвержден Правительством РФ [8]. За весь период существования
Таблица 2
Источники формирования Стабилизационного фонда РФ в 2004—2007 гг., млрд. руб.
Год Зачисление остатков средств федерального бюджета Зачисление дополнительных доходов от НДПИ и вывозной таможенной пошлины на нефть сырую Зачисление дохода от размещения средств Стабфонда Итого зачислений
2004 106,0 446,3 - 552,3
2005 217,1 1 170,7 - 1 387,8
2006 3,3 1 637,9 23,0 1 664,2
2007 153,4 1 587,3 151,9 1 892,6
Всего... 479,8 4 842,2 174,9 5 496,9
Стабфонда в него произведено всего два зачисления доходов от размещения средств: 22 декабря 2006 г. в сумме 22 987 528 874 руб. 43 коп. (23,0 млрд руб.) и 20 декабря 2007 г. - 151 892 571 113 руб. 78 коп. (151,9 млрд руб.) [12].
Расходование средств Стабфонда на обеспечение текущих расходов федерального бюджета не производилось из-за благоприятной ценовой конъюнктуры на нефть на мировых рынках. Наоборот, цена на нефть в период существования фонда имела тенденцию к постоянному увеличению. Расходование средств фонда осуществлялось с целью снижения внешнего долгового бремени России и осуществления расходов инвестиционного характера.
Первый расход средств Стабфонда осуществлен 31.01.2005. Эта операция была связана с погашением долга перед Международным валютным фондом в сумме 93,5 млрд руб. Каждое расходование средств Стабфонда осуществлялось на основании специальных распоряжений Правительства РФ и издаваемых во исполнение этих распоряжений приказов Министерства финансов РФ. Было осуществлено 11 операций по расходованию средств Стабфонда (без учета списаний корректирующего характера) на сумму 1 677,1 млрд руб. Из них 9 операций были направлены на досрочное погашение долга России перед зарубежными государствами, организациями и учреждениями (1 347,1 млрд руб.) (табл. 3). В 2005 г. было направлено 30 млрд руб. на погашение дефицита Пенсионного фонда РФ, а в конце 2007 г. направлено 300 млрд руб. в качестве имущественного взноса Российской Федерации в уставный капитал государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», в «Российскую корпорацию нанотехнологий» и на увеличение Инвестиционного фонда РФ.
Таким образом, основные средства были направлены на создание финансовой устойчивости федерального бюджета, что является важнейшим фактором будущего социально-экономического развития страны. Вместе с тем часть средств Стабфонда (330 млрд руб., или 1,1 % от ВВП) была направлена на расходы внутреннего характера (финансирование государственных пенсий и в качестве имущественного вклада в институты развития), что расходится с целями фонда как средства сглаживания процикличности российской экономики. Такое направление расходования средств, по мнению автора, можно рассматривать как реакцию Правительства РФ на критику о «замораживании»
Таблица 3
Направления расходования средств Стабилизационного фонда РФ в 2004-2007 гг., млрд руб.
Дата Направление расходования средств Сумма
31.01.2005 Погашение долга перед Международным валютным фондом 93,5
30.06.2005 Досрочное погашение части внешнего долга РФ перед странами — членами Парижского клуба 425,8
22.12.2005 Покрытие дефицита Пенсионного фонда РФ 30,0
30.12.2005 Досрочное погашение задолженности перед ВЭБ по кредитам, предоставленным Министерству финансов РФ в 1998—1999 гг. для осуществления неотложных платежей по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга РФ 123,8
15.08.2006 Досрочное погашение части внешнего долга РФ перед странами — членами Парижского клуба 604,7
16.02.2007 Досрочное погашение остатка задолженности РФ перед банком «Креди-танштальт фюр Видерауфбау» 11,7
16.08.2007 Погашение дополнительно подтвер-женной задолженности бывшего СССР перед Францией, подлежащей реструктуризации в рамках Парижского клуба кредиторов 65,7
17.08.2007 Досрочное погашение остатка задолженности РФ по двустороннему соглашению между РФ и Португалией 2,1
03.10.2007 Досрочное погашение РФ остатка основной суммы кредита по соглашению между Правительством РФ и Правительством США о продаже сельскохозяйственной техники от 23.12.1998 8,5
31.10.2007 Осуществление единовременного платежа по соглашению между Правительством РФ и Правительством ОАЭ об урегулировании задолженности бывшего СССР от 10.09.2007 11,3
28.11.2007 Внесение имущественного взноса РФ в уставный капитал государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэконом банк)» и государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий», направление средств на увеличение Инвестиционного фонда РФ 300,0
Всего... 1677,1
средств в Стабфонде и отказа их использования на развитие экономики России.
Приобретение иностранной валюты за счет средств Стабфонда начали производить с 24.07.2006. Всего за период существования фонда произвели 73 операции по ее приобретению на сумму 3 863,5 млрд
руб. Приобретение иностранной валюты осуществлялось на основании специальных постановлений Правительства РФ. Средняя сумма одной операции составляла 53 млрд руб. (эквивалентно 2,1-2,2 млрд долл.). С 08.11.2006 начали осуществлять политику управления средствами фонда, направленную на достижение обнуления остатков средств в рублях. При этом в конце каждого бюджетного года на весь остаток средств Стабфонда в рублях приобреталась иностранная валюта и он обнулялся.
Расчетная доходность средств Стабфонда за весь срок инвестирования составила 10,75 % годовых в долларах США, в том числе: в долларах США — 6,23 %, евро — 3,62 %, фунтах стерлингов — 5,52 %. Высокая доходность средств в долларах США обусловлена процессом девальвации доллара по отношению к евро и фунтам стерлингов, поэтому при пересчете доходности размещенных средств, например в евро, она была существенно меньше.
Существовавший механизм зачисления конъюнктурных доходов от высоких цен на нефть в Стабфонд предполагал изъятие только части налога на добычу полезных ископаемых и части вывозных таможенных пошлин на нефть (в части конъюнктурных доходов) [1].
В табл. 4 приведены данные, показывающие уровень нефтегазовых доходов федерального бюджета и степень их сбережения и расходования на расходы текущего бюджетного года. Анализ этих данных демонстрирует, что за период существования Стабфонда в него в год аккумулировалось от 36 (2004 г.) до 53 % (2006 г.) нефтегазовых доходов федерального бюджета.
Для более полного учета иных нефтегазовых доходов федерального бюджета, кроме налога на добычу полезных ископаемых и вывозных таможенных пошлин в Стабфонд, стали перечисляться свободные на конец года остатки средств федерального бюджета, которые были не связаны расходными обязательствами. Их зачисление было обусловлено природой данных средств: они фак-
Таблица 4
Перечисления в бюджет нефтегазовых доходов в 2004-2007 гг. [6], % от ВВП
Показатель 2004 2005 2006 2007
Нефтегазовые 6,9 10,9 11,7 9,9
доходы
Поступления 2,5 5,7 6,2 5,1
в Стабфонд
Трансферты 4,5 5,2 5,4 4,7
в бюджет
тически представляли собой неучтенные конъюнктурные доходы федерального бюджета, которые не сводятся только к налогу на добычу полезных ископаемых (нефти) и вывозным таможенным пошлинам на нефть сырую.
В целях повышения степени антицикличности российской экономики необходимо было изымать в Стабфонд также налог на прибыль компаний нефтегазового сектора, акцизы на бензин, природный газ, дизельное топливо, моторные масла и т. д.. В этих целях изъятию должны подлежать и конъюнктурные доходы от налога на добычу полезных ископаемых и вывозных таможенных пошлин на природный газ.
Таким образом, необходимо было совершенствовать сам механизм изъятия природной ренты в России через увязку ставок налогов и таможенных пошлин с величиной природной ренты, образующейся у компаний нефтегазового сектора и зависящей от мировых цен на углеводороды. Для реализации этого ставки налогов и таможенных пошлин необходимо было из адвалорных (выраженных в процентах) перевести в специфические (установленные в денежных единицах), а их размер привязать к мировой цене на углеводороды (нефть, газ).
За период существования Стабфонда некоторые отечественные экономисты утверждали, что, вкладывая средства фонда в иностранные активы при укреплении рубля, государство поступает как бы нерационально. Укрепление рубля приводит к переоценке Стабфонда: его оценка в рублях уменьшается, что приводит к потерям для государства. Некоторыми российскими экономистами был сделан расчет потерь — 600 млрд руб. за три года! [5].
Насколько оправданы данные опасения? Действительно, вложение средств Стабфонда в российскую экономику гипотетически могло обеспечить как бы больший доход бюджету. Но данный сценарий оказывается неприемлем вследствие того, что Стабфонд в этом случае не сможет выполнять стабилизационной функции.
Рассмотрим, происходили ли в действительности потери федерального бюджета от такого размещения средств Стабфонда.
Согласно финансовой конструкции Стабфонд должен пополняться в период высоких цен на энергоресурсы, а расходоваться — в период низких цен. Когда цены на нефть будут низкими, то и курс рубля будет низким из-за снижения потока иностранной валюты от экспорта нефти. Это означает, что расходование средств фонда будет происходить в период ослабления курса рубля и Министерство
финансов РФ получит уже большее количество руб -лей от продажи части средств фонда, выраженного в иностранной валюте. Таким образом, в период пополнения Стабфонда потерям от обесценения средств будут противопоставлены высокие доходы при расходовании средств.
Рассмотрим условный пример. Пусть имеются два варианта размещения средств Стабфонда: 1) в рублевые активы; 2) в иностранные активы. Предположим, что объем фонда составляет 100 млрд долл., или 2 500 млрд руб. Курс рубля: 1 руб. = 1/25 долл. Размещая средства Стабфонда в рублевые активы, Министерство финансов РФ получит 10 % годовых, а размещая в иностранные активы, — 5 % годовых. Инфляция составляет 8 %. Тогда от размещения средств в рублевые активы объем средств фонда через год составит 2 750 млрд руб. На размер средств фонда, размещенного в иностранные активы, будут оказывать влияние не только доходность данных активов, но и курс рубля. Если за год курс не изменится, объем средств фонда составит 2 625 млрд руб. Но в период пополнения фонда возможно укрепление рубля, что еще больше снижает доходность от инвестирования средств в иностранные активы. Если номинальное укрепление рубля за год составит более 5 %, то в итоге произойдет уменьшение средств фонда, выраженного в рублях. Допустим, курс рубля за год понизится и составит: 1 долл. = 23,5 руб. В этом случае объем средств Стабфонда составит 2 467,5 млрд руб. (105 млрд долл.).
В реальном выражении (с учетом инфляции) уменьшение средств фонда будет еще более существенным. Следует отметить, что, несмотря на это уменьшение, фактического уменьшения может не произойти из-за пополнения фонда за счет новых поступлений.
Далее, пусть цена на нефть становится низкой, поток иностранной валюты от экспорта энергоресурсов сокращается, курс рубля снижается, допустим, до отметки 1 руб. = 1/30 долл. В этом случае средства фонда составят 3150 млрд руб. (105 млрд долл.).
Таким образом, в условиях размещения средств Стабфонда в рублевые активы Министерство финансов РФ должно получать инвестиционный доход равномерно, а при размещении в иностранные активы — неравномерно. В период высоких цен на энергоресурсы оно должно терять или не дополучать от размещения средств, а в период низких цен — получать высокий инвестиционный доход вследствие переоценки средств фонда, выражен-
ного в иностранной валюте и в российских рублях. Наличие варианта с более высокой доходностью для бюджета приводит к зависимости от паритета процентных ставок, продолжительности периода пополнения фонда и изменения курса рубля. В целом размещение средств Стабфонда могло бы и не привести в конечном итоге к потерям для бюджета в ходе цикла функционирования фонда.
Теоретически мог быть реализован и следующий вариант размещения средств фонда. Министерство финансов РФ в условиях высоких цен на нефть могло размещать средства в рублевые активы, а при снижении цен — переводить средства в иностранные активы. Насколько данный вариант представляется приемлемым?
В этом случае как бы возможны недопущение потерь от переоценки средств фонда в рублях и увеличение рублевой оценки фонда в период обесценения рубля (в период снижения цен на энергоресурсы). Однако данный вариант оказывается неприемлемым:
— во-первых, из-за невозможности предсказать момент, когда необходимо произвести такую трансформацию средств;
— во-вторых, данную трансформацию невозможно произвести за короткий период;
— в-третьих, такая трансформация сама по себе приведет к еще большему ослаблению рубля до момента осуществления полной трансформации средств;
— в-четвертых, на внутреннем рынке не окажется иностранной валюты в достаточном количестве, чтобы полностью осуществить такую трансформацию средств.
В целом такой вариант размещения и трансформации средств будет иметь дестабилизирующее влияние на национальную экономику и более тяжелые социально-экономические последствия, чем, если бы вообще Стабфонд не создавался.
Рассматривая возможные потери федерального бюджета от размещения средств Стабфонда за границей, необходимо исходить из того, что целью фонда являлось обеспечение долгосрочной стабильности российской экономики. Итогом финансовой политики государства должно быть не максимальное стягивание финансовых ресурсов в бюджетную систему страны и их наращивание в высокодоходных инструментах, а повышение благосостояния населения и недопущение социально-экономических потрясений. Стабилизационный фонд как раз и являлся таким инструментом, благодаря которому российская экономика способна
преодолевать волны внешних шоков в форме изменения конъюнктуры цен на энергоресурсы.
После ликвидации Стабфонда в связи с созданием Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния РФ его средства были направлены на формирование средств этих двух фондов. Прекращение деятельности Стабфонда не означает отказа государства от стабилизации экономики. Резервный фонд РФ и Фонд национального благосостояния РФ являются новым этапом в эволюции системы государственного финансового сбережения в России и реализации более эффективного механизма сглаживания циклического развития российской экономики вследствие изменения цен на нефть.
Можно сделать следующие выводы.
1. Стабилизационный фонд РФ был сформирован с целью решения краткосрочных задач в кредитно-денежной сфере экономики России и являлся источником средств стерилизации денежной массы и валютных поступлений. Механизм Стаб-фонда помог сбалансировать валютный и денежный рынок в России. Вместе с тем этот механизм стал рассматриваться как средство динамической сбалансированности федерального бюджета и снижения процикличности ее функционирования.
2. Стабфонд представлял собой форму сбережения доходов федерального бюджета. При этом в него не подлежали зачислению конъюнктурные доходы других уровней бюджетов (региональных, местных), государственных внебюджетных фондов и конъюнктурных доходов компаний нефтегазового комплекса. Неполнота аккумулирования конъюнктурных доходов не способствовала максимально возможному снижению процикличности экономики России.
3. Опыт создания и механизм функционирования Стабфонда соответствовал мировому опыту создания и функционирования подобных фондов.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации:
Федеральный закон от 31.07.1998. № 145-ФЗ.
2. Данные Министерства финансов РФ о движении средств Федерального казначейства в
Банке России по учету средств Стабилизационного фонда РФ в рублях за 2004, 2005, 2006 и 2007 гг. URL: http://www.minfin.ru.
3. Золотарева А. Б. Перспективы создания стабилизационного фонда в РФ. М.: Институт экономики переходного периода. 2001.
4. Инфляция и валютная политика: Экспертный анализ // Вопросы экономики. 2003. № 12. С. 41.
5. Копейкин М. Стабилизационный фонд: деньги должны работать // Антикризисное управление. 2006. № 2. С. 42-44.
6. Кудрин А Л. Механизмы формирования ненефтегазового баланса бюджета России // Вопросы экономики. 2006. № 8. С. 4-16.
7. Основные результаты и направления бюджетной политики в 2007 г. и среднесрочной перспективе. URL: http://www.minfin.ru.
8. О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 21.04.2006 № 229.
9. Об утверждении нормативов минимального и максимального сроков до погашения выпусков долговых обязательств иностранных государств, в которые могут размещаться средства Стабилизационного фонда Российской Федерации: приказ Министерства финансов РФ от 22.05.2006 № 158. URL: http://www.minfin.ru.
10. Об утверждении нормативной валютной структуры средств Стабилизационного фонда Российской Федерации и порядка приведения фактической валютной структуры средств Стабилизационного фонда Российской Федерации в соответствие с нормативной валютной структурой: приказ Министерства финансов РФ от 22.05.2006 № 157. URL: http://www. minfin.ru.
11. Правила управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации: утверждены постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 г. № 508.
12. Сведения о движении средств Федерального казначейства в Банке России по учету средств Стабилизационного фонда РФ в рублях за 2006 и 2007 гг. URL: http://www.minfin.ru.
