CC BY
5В зависимости от временной последовательности и особенностей решаемых задач избирательный процесс делится на несколько этапов (стадий).
Определений стадий избирательного процесса в юридической науке довольно много, например: «Стадия избирательного процесса - обособленная по времени совокупность избирательных действий и процедур, объединенных собственной самостоятельной целью и направленных на достижение предусмотренного процессуальной нормой права результата, обеспечивающего достижение общей цели избирательного процесса, и характеризующаяся особым кругом субъектов и оснований их (действий и процедур) совершения»1.
Анализ деятельности по подготовке и проведению выборов позволяет условно выделить стадии избирательного процесса:
1) организационно-подготовительная;
2) назначение выборов;
3) выдвижение кандидатов и их регистрация;
4) предвыборная агитация;
5) голосование и подведение итогов выборов.
Следует отметить, что среди ученых и практиков нет общего мнения по поводу количества стадий избирательного процесса: от наиболее общего разделения до излишнего дробления. Нельзя также сказать, что стадии - это
Ольга Ивановна Белорукова, секретарь Избирательной комиссии муниципального образования города Барнаула
Обобщается опыт Избирательной комиссии муниципального образования города Барнаула по взаимодействию с органами местного самоуправления. Автор подчеркивает, что обеспечение законности при проведении выборов, соблюдение избирательных прав граждан во многом зависят от слаженного делового сотрудничества избиркомов с органами местного самоуправления.
взаимодействие избирательных комиссий с органами местного самоуправления в Барнауле на основных стадиях избирательного процесса
последовательно сменяющие друг друга этапы, так как по времени они часто совпадают2.
Существует также деятельность в рамках подготовки избирательного процесса, которая ведется постоянно и в межвыборный период. Эту деятельность нельзя отнести к какой-либо стадии избирательного процесса, но она способна кардинальным образом повлиять на исход избирательной кампании.
Постоянно органами местного самоуправления ведется регистрация избирателей. На территории Барнаула организация и осуществление регистрации (учета) избирателей, участников референдума регламентируется постановлением администрации города от 10 мая 2006 г. №1087.
В системе учета находятся районные отделы управления Федеральной миграционной службы, военные комиссариаты, районные суды, отделы ЗАГС администраций районов, войсковые части. Действующим законодательством избирательная комиссия города в эту систему не встроена.
Постановление администрации города в настоящее время корректируется, так как практика показала следующее:
- районные суды бессистемно передают решения о признании судом граждан недееспособными или дееспособными;
- военные комиссариаты с 2009 г. представляют соответствующие сведения с установленной периодичностью;
- сведения о военнослужащих передаются в общем виде, не разделяются военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, а также военно служащие, проходящие военную службу по призыву, место жительства которых до призыва не было расположено на территории муниципального образования, где дислоцирована войсковая часть. Это может привести к незначительному, но все же искажению учета избирателей.
Автор считает необходимым завязать информационные потоки на администрациях районов города, так как:
- это закрепит имеющуюся практику прямой передачи сведений о регистрации и снятии с учета граждан на места;
- регистрация актов гражданского состояния производится отделами ЗАГС администраций районов;
- военные комиссариаты распределены по территориям районов;
- системные администраторы находятся в районных администрациях, что облегчает взаимодействие;
- как специалисты информационного центра Избирательной комиссии Алтайского края, системные администраторы имеют соответствующие знания, работают напрямую с территориальными и участковыми комиссиями по формированию списков избирате-
№
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
12 011
лей и внесению в них соответствующих изменений в период сверки.
По нашему мнению, такая система не будет противоречить законодательству, так как администрации районов являются структурными подразделениями администрации города.
По истечении сроков полномочий должны быть переформированы все постоянно действующие избирательные комиссии.
Применительно к предстоящим избирательным кампаниям декабря 2011 г. и марта 2012 г. комиссиями, организующими выборы, будут, наряду с Центральной избирательной комиссией (в марте приступил к работе ее новый состав), Избирательная комиссия Алтайского края, на муниципальных выборах - Избирательная комиссия муниципального образования города Барнаула.
Обновление кадрового состава комиссий, омоложение - это хорошие тенденции, но необходима также и преемственность. Именно этот подход учтен при переформировании составов районных территориальных избирательных комиссий в декабре 2010 г.
В формировании избирательных комиссий всех уровней, начиная с муниципальной и вплоть до участковых, значительная роль на практике принадлежит органам местного самоуправления: Барнаульская городская Дума назначает членов избирательной комиссии муниципального образования; городская и районные администрации мобилизуют и организуют коллективы избирателей на выдвижение кандидатов в составы комиссий, в том числе и непосредственное участие в работе комиссий муниципальных служащих администраций районов города.
Также постоянной деятельностью стало повышение правовой культуры избирателей и участников референдума. Избирательные комиссии вкладывают свою лепту в эту работу, но в целом систематическая работа комиссиям, работающим не на штатной основе, была бы не под силу без организующей составляющей органов местного самоуправления. Эта работа органов местного самоуправления закреплена как одно из направлений деятельнос-
ти администрации города постановлением от 21.03.2011 г. №882 «Об утверждении Комплексного плана мероприятий по повышению правовой культуры населения города Барнаула на 2011-2013 годы».
Формы работы с молодежью в Барнауле уже сложились: месячник молодого избирателя, клубы молодых избирателей при образовательных учреждениях, библиотеках и избирательной комиссии города, выборные тренировки по формированию молодежных представительных органов, сами эти органы как площадки для подготовки молодых парламентариев. С марта 2011 г. идет процесс формирования Совета клубов молодых избирателей и Молодежной избирательной комиссии города.
Надеемся, что эта работа, став системной, сможет повлиять на явку избирателей.
Организационно-подготовительный этап представляется, на наш взгляд, наиболее ответственным по значимости действий, способных в дальнейшем определить течение всей избирательной кампании.
Процедура определения схемы и границ избирательных округов по общему правилу находится за пределами избирательной кампании.
Если на выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, Алтайского краевого Законодательного Собрания (АКЗС) и Барнаульской городской Думы (БГД) по пропорциональной системе все довольно просто (выборы происходят на едином общефедеральном, краевом и муниципальном, соответственно, избирательном округе), то выборы депутатов краевого Законодательного Собрания и городской Думы по мажоритарной системе предполагают наличие одномандатных избирательных округов.
Эта работа начинается с определения избирательной комиссией, организующей выборы, на практике совместно с органами местного самоуправления не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, схемы одно-
мандатных избирательных округов, в которой обозначены их границы, определен перечень населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ, указаны номер каждого избирательного округа, место нахождения каждой окружной избирательной комиссии, число избирателей в каждом избирательном округе3.
Избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории, предоставляемых главой администрации города.
АКЗС или БГД утверждают схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы. При этом поправки в схему могут быть внесены только до ее утверждения. В 2008 г. Ленинским районным судом было принято решение об имевшем место нарушении порядка внесения поправок в схему избирательных округов4.
Предложения администраций города и районов имеют приоритетное значение для формирования округов, но для подготовки качественного описания их границ готовое графическое изображение на адресной схеме города необходимо возвращать в районные администрации для предварительного наложения избирательных участков. Кроме того, очень часто описания территорий непонятны даже для специалистов-картографов, а ведь ими должны пользоваться избиратели и иные участники избирательного процесса. Это необходимо учитывать.
Сразу после утверждения границ округов начинается период формирования окружных избирательных комиссий (по выборам депутатов АКЗС - не позднее чем за 70 дней до дня голосования, по выборам депутатов БГД - не позднее чем за 60 дней) с тем, чтобы к моменту назначения выборов их составы были утверждены, руководящий состав комиссий обучен, в частности, по вопросам выдвижения кандидатов. На практике сообщение о формировании комиссий публикуется одновременно со схемой одномандатных избирательных округов.
В Барнауле отсутствует опыт по возложению полномочий окружных комиссий на иные избирательные комиссии, и, как представляется, совмещение полномочий на одних и тех же выборах может значительно осложнить работу по их подготовке и проведению. Однако такая возможность предусмотрена при проведении дополнительных выборов депутатов городской Думы с возложением полномочий окружной комиссии на Избирательную комиссию города Барнаула5.
Старт избирательной кампании дается официальным опубликованием решения уполномоченного органа или должностного лица о назначении выборов.
Указ Президента Российской Федерации о назначении выборов депутатов Государственной Думы шестого созыва должен быть принят не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования, т.е. во второй половине августа текущего года, Постановление Совета Федерации о назначении выборов Президента РФ - в последней декаде декабря 2011 г., депутатов Алтайского краевого Законодательного Собрания - не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования (в конце августа - начале сентября).
Решение о назначении выборов депутатов Барнаульской городской Думы должно быть принято не ранее чем за 90 и не позднее чем за 80 дней до дня голосования, т.е. следующие выборы 14 октября 2012 г. необходимо назначить во второй половине июня.
Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
При назначении досрочных выборов сроки выборов, а также сроки осуществления иных избирательных действий (всех без исключения) могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.
Если выборы не будут назначены в указанные сроки, выборы назначаются: в федеральные органы государственной власти - Центральной избирательной комиссией Российской
Федерации; в АКЗС - Избирательной комиссией Алтайского края не позднее чем за 80 дней до дня голосования; в БГД - Избирательной комиссией города Барнаула не позднее чем за 70 дней до дня голосования.
Решение избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного (5-дневного) срока официального опубликования решения о назначении выборов. Если же и комиссия не назначит выборы, то вступает в действие соответствующий суд общей юрисдикции.
В течение 10 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов финансирование расходов, связанных с их подготовкой и проведением, осуществляется в соответствии с бюджетной росписью о распределении расходов из соответствующего уровню выборов бюджета.
Избирательные участки образуются в пределах избирательного округа не позднее чем за 45 дней до дня голосования главой администрации города по согласованию с соответствующими комиссиями, в нашем случае - территориальными избирательными комиссиями (ТИК). Границы участков не могут пересекать границы округов, число избирателей на каждом из них не может превышать трех тысяч.
Обращаясь к вопросу формирования участковых избирательных комиссий (УИК), следует отметить, что в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Барнаульской городской Думы в 2012 г. в избирательной кампании примут непосредственное участие и территориальные избирательные комиссии. Поэтому формирование УИК, обучение, контроль за их деятельностью ляжет целиком и полностью на ТИКи совместно с городской комиссией в отличие от выборов 12 октября 2008 г.
Хочется отметить в этой связи, что нарушение порядка формирования комиссий является основанием для отмены решения соответствующей комиссии об итогах голосования, результатах выборов.
Ввиду краткосрочности выдвижения (прием предложений ведется в течение 10 дней) необходимо провести предварительную работу с нашими старыми кадрами, но и включить в составы УИК молодежь.
Избирательная комиссия города постоянно работает над пополнением своего кадрового резерва молодыми избирателями, в основной массе - членами клубов молодых избирателей, имеющими определенные знания о действиях избирательных комиссий. Часть из них имеют опыт организации избирательных кампаний в своих учебных заведениях. В мае, уже второй год подряд мы проводим тестирование, по его итогам ребята подают заявления о включении в кадровый резерв. Эти предложения будут учтены при формировании избирательных комиссий.
Большой блок вопросов составляют организационно-технические мероприятия, которые в значительном объеме ложатся на органы местного самоуправления: предоставление оборудованных помещений для работы избирательных комиссий разных уровней представляет определенную сложность, так как не все администрации районов располагают необходимым количеством помещений, не на всех территориях избирательных участков имеются подходящие государственные или муниципальные помещения.
Договоренности о безвозмездном пользовании с владельцами иных помещений достигаются очень сложно, учитывая продолжительность и следование одна за другой избирательных кампаний.
При невозможности безвозмездного предоставления указанных помещений считаем оправданной постановку вопроса о выделении денежных средств на их аренду из соответствующих уровню выборов бюджетов.
Началом избирательной кампании для кандидатов и избирательных объединений является момент официального опубликования решения о назначении выборов.
Именно в этот период начинается выдвижение кандидатов, списков кандидатов и их регистрация. Определенную напряженность в реализации
№
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
12 011
пассивного избирательного права граждан, в работе избирательных комиссий и самих кандидатов, избирательных объединений создает недостаточная активность в выдвижении в самом начале этого периода, предоставление необходимых документов в конце стадии выдвижения. Представление документов в комиссии осуществляется до 18 часов по местному времени последнего дня периода сбора подписей: не позднее чем за 42 дня до дня голосования на выборах депутатов АКЗС; не позднее чем за 40 дней - на выборах депутатов БГД. В этой связи следует отметить, что таким образом кандидаты не только осложняют работу окружных избирательных комиссий, но и сокращают свой агитационный период.
Особое место в избирательной кампании занимает агитационная деятельность кандидатов. Именно в этот период фиксируется наибольшее количество жалоб и заявлений кандидатов друг на друга.
Для информирования избирателей на каждом избирательном участке распоряжениями глав администраций районов города определяются места для размещения агитационных материалов кандидатов.
Проблемой является контроль за агитационной деятельностью кандидатов. В ее решении необходимо взаимодействие избирательных комиссий, местных администраций и правоохранительных органов.
Наибольшего напряжения избирательная кампания достигает в день голосования, когда действуют абсолютно все участники избирательного процесса: избиратели и избирательные комиссии, органы государственной власти и местного самоуправления, федеральные службы самых различных отраслей, в том числе правоохранительные органы.
День голосования завершается подсчетом поданных избирателями голосов, оформлением итоговых протоколов, установлением общих итогов выборов и их опубликованием (обнародованием).
После подсчета голосов и подведения итогов выборов избирательным комиссиям предстоит передача в выше-
стоящие комиссии избирательной документации. Со стороны администраций города и районов данный вопрос традиционно решается положительно: комиссиям предоставлены помещения для хранения архивного материала, обеспечивается возможность уничтожения документов временного срока хранения и передача в архивный отдел администрации города документов, имеющих историческую ценность.
Нельзя выделить в отдельную стадию информационно-разъяснительную работу, так как она ведется на всем протяжении избирательного процесса в силу реализации принципа гласности и открытости.
Чтобы выборы сколько-нибудь адекватно отражали волю народа, избиратели должны быть информированы.
Каждая избирательная комиссия самостоятельно обеспечивает передачу в СМИ наиболее важных решений. Администрация города для этих целей предоставляет возможность для публикации выборных материалов в газете «Вечерний Барнаул», а также на официальном интернет-сайте Барнаула с 2008 г., где открыт раздел «Избирательная комиссия муниципального образования г. Барнаула».
По месту жительства избирателям доставляются информационные материалы, издаваемые комиссиями, организующими выборы.
В ходе избирательного процесса происходит обжалование нарушений избирательных прав граждан и иных его участников через избирательные комиссии разных уровней и правоохранительные органы: суд, прокуратуру, полицию.
Выборы всегда осуществляются в конкретной общественно-политической среде, которая во многом определяет их характер, а именно:
• наличие в обществе согласия, атмосферы доверия, готовности политических партий, подавляющего большинства граждан уважать результаты выборов;
• уважение в государстве прав человека. Это необходимо для того, чтобы избиратели и кандидаты чувствовали себя свободными, не подвергались разного рода угрозам, чтобы в общест-
ве существовала атмосфера уважения личности, воли большинства и меньшинства;
• избиратели должны чувствовать, что они свободны в осуществлении волеизъявления. Общество должно верить, что избирательный процесс будет осуществляться четко и беспристрастно.
В связи с этим должны быть предприняты соответствующие шаги, которые бы не только гарантировали правильное течение электорального процесса в организационно-управленческом плане, но и снимали любые подозрения в необъективности.
Всем организаторам и участникам избирательного процесса следует осуществить все мероприятия по подготовке и проведению выборов в полном соответствии с требованиями закона, с учетом имеющегося как положительного, так и отрицательного опыта, с максимальной степенью внимания, ответственности и открытости на всех стадиях избирательного процесса, чтобы оправдать ожидания избирателей на конечный справедливый результат.
1 Дамаскин О.В., Корчиго Е.В., Сеченова Р.Р. Избирательный процесс и электорально-правовая культура. М., 2005.
2 Биктагиров Р.Т. Стадии избирательного процесса: правовая природа и проблемы классификации // О выборах. 2008. №3. С. 10.
3 Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов : Закон Алтайского края от 8 июля 2003 г. №35-ЗС (в ред. Закона Алтайского края от 10 марта 2011 г. №32-ЗС) // ООО «Юридическая консалтинговая фирма «Юр «Ком(п)» (г. Барнаул).
4 Текущие архивы избирательной комиссии муниципального образования города Барнаула, окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Барнаульской городской Думы за 20082011 гг.
5 Положение об избирательной комиссии муниципального образования города Барнаула : Решение Барнаульской городской Думы от 14 мая 2009 г. №114 // ООО «Юридическая консалтинговая фирма «Юр «Ком(п)» (г. Барнаул).
