CC BY
9Валентина Григорьевна Аякишева, старший преподаватель кафедры государственной службы и кадровой политики Алтайского филиала ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы» в г. Барнауле
Статья посвящена проблемам в деятельности представительного органа муниципального образования города Барнаула. Автор анализирует законодательство, характеризует взаимоотношение представительного и исполнительного органов местного самоуправления, предлагает конкретные меры по решению ряда организационных вопросов деятельности депутатского корпуса.
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
В Российской Федерации в структуре местного самоуправления функционирует около 25 тыс. муниципальных образований. В настоящее время в Алтайском крае насчитывается 795 муниципальных образований, среди них -12 городских округов, 5 городских поселений, 718 сельских поселений, 60 муниципальных районов1. В каждом из них есть органы местного самоуправления, и, в первую очередь, представительные, и в каждом они функционируют с учетом исторических и иных местных традиций, а также с использованием организационных, кадровых, материально-технических, правовых, интеллектуальных и иных ресурсов, со своим опытом, как положительным, так и не совсем удачным. И независимо от того, решаются ли вопросы местного значения сходом граждан в маленьких поселениях, или их обсуждает значительный по количеству депутатов представительный орган крупного муниципального образования, в этом процессе возникает множество вопросов и проблем.
Наряду с проблемами, характерными для всей системы местного самоуправления, есть ряд проблем, которые присущи только представительным органам муниципальных образований.
Традиционно сложным является вопрос соотношения представительной и исполнительной ветвей власти на местном уровне. Взаимодействие
представительных и исполнительно - распорядительных органов местного самоуправления должно осуществляться в рамках правового поля, базироваться на системе «сдержек и противовесов», предполагая постоянное информирование органами самоуправления друг друга, совместный поиск приемлемых вариантов по решению вопросов принципиальной важности. Там, где данная система обладает четкой и продуманной структурой, где имеют место рациональное разделение функций между депутатским корпусом и местной администрацией, определенный круг прав и обязанностей каждого из них, профессионализм муниципальных служащих, где обеспечена ответственность руководителей, исполнителей и депутатов, а их деятельность находится под постоянным контролем избирателей, где активно работают органы территориального общественного самоуправления и население чувствует себя причастным к решению вопросов местного значения, там процессы организации и управления муниципальным образованием достигают высокой эффективности.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЭ не до конца разрешил проблемы в сфере местного самоуправления.
В большинстве муниципальных образований, как правило, недостаточно финансовых средств на исполнение полномочий по решению всех вопросов местного значения, а также госполномочий. Администрация берет на себя реализацию всех полномочий на основании решений, принимаемых депутатским корпусом, а в самом представительном органе, как например, в Барнаульской городской Думе, на освобожденной основе работает только 3 депутата, и недостаточно собственных финансовых средств. Это не позволяет депутатам должным образом реализовывать исключительные полномочия, правотворческие и контрольные функции, контактировать с иными органами власти и населением. Поэтому, ряд экспертов и практиков предлагают внести изменения в статью 40 ФЗ №131, сняв ограничения на количество депутатов, работающих на постоянной основе (сейчас оно равно 10%), и предоставить право муниципальным образованиям самостоятельно решать этот вопрос с учетом своих финансовых возможностей, как это было ранее.
Перечень законов Алтайского края о передаче государственных полномочий на муниципальный уровень городского округа г. Барнаула дается в приложении к решению Барнаульской городской Думы от 29.09.2008 № 831 «О бюджете города на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»2.
алтайский вестник
государственной и муниципальной службы
м
200 9Í
Из него видно, что область вышеуказанных полномочий довольно разнообразна. На сегодняшний день не до конца взаимоувязаны федеральные законы, Налоговый, Бюджетный кодексы, региональное законодательство.
Основными местными налогами являются налоги на землю и имущество физических лиц. О том, насколько они способны удовлетворить потребности муниципальных образований, свидетельствует статистика. Так, в Сибирском Федеральном округе удельный вес земельного налога в налоговых доходах местных бюджетов в 2007 г. составлял в среднем 6,7%, а в ряде субъектов РФ доля местных налогов и сборов колеблется от 0,04 до 2963. Социально-экономическое развитие муниципальных образований сдерживается неэффективностью правового регулирования вопросов формирования и разграничения муниципального имущества и прав собственности на землю.
Вместе с тем, в г. Барнауле есть положительный опыт решения вопросов привлечения дополнительных финансовых средств организационными методами. На основании решения от 27.10.2005 «Об утверждении Комплексной программы «Реформирование муниципальных финансов г. Барнаула в 2005-2007 г.г.» велась работа по отбору Минфина среди крупных муниципальных образований на получение субсидий из федерального бюджета. Это позволило «заработать» 35 млн. руб. и вложить эти средства в разработку научно-исследовательского проекта «Совершенствование позитивного имиджа города Барнаула»; проведение управленческого аудита; обучение муниципальных служащих; обеспечение компьютерной техникой и программным продуктом для обмена электронной информацией органов местного самоуправления4.
Вступление в силу с 1 января 2006 г. нового закона о местном самоуправлении на большинстве территорий, а в ряде субъектов и ранее (Новосибирская область - 2005г.), повлекло большой ряд изменений в правовой базе местного самоуправления. Этот процесс затруднен еще и тем, что в данный
федеральный закон постоянно вносятся изменения (2004-2007 г.г. поправки вносились 35 раз, в 2008 - 6).
Вместе с тем, недостаточный уровень профессиональной подготовки специалистов в ряде муниципальных образований (особенно небольших) не позволяет органам местного самоуправления обеспечивать своевременную разработку соответствующей нормативной правовой базы.
К наиболее общим проблемам деятельности представительных органов муниципальных образований, в том числе и Барнаульской городской Думы (БГД), можно отнести следующие внутренние проблемы:
- правовое регулирование организации и деятельности представительного органа еще не достаточно. Так, несмотря на то, что Регламент, Положение о постоянных комитетах Барнаульской городской Думы пересматривались неоднократно, они требуют дальнейших корректировок;
- имеющаяся нормативная база не дает ответа на возникающие вопросы, в частности, об общественных приемных депутатов;
- отсутствуют собственные финансы, необходимые для организации работы; нет помещений, достаточных для размещения имеющихся служб и текущей работы;
- ряд представительных органов, в том числе и БГД, не оформили предоставленное законодательством право юридического лица;
- не всегда достаточен уровень подготовки депутатского корпуса для решения сложных проблем избирателей;
- не все представительные органы имеют собственные аппараты, квалифицированных юристов (в БГД собственный аппарат функционирует с 1994 г., а юрист в его состав введен в декабре 2008 года).
Представляется целесообразным урегулировать институт наказов избирателей. Так, депутатами городской Думы IV созыва по инициативе ее председателя С.В. Краснова было принято решение о необходимости восстановления этой формы работы с населением. Даже при отсутствии вышестоящей законодательной базы, все
обращения (наказы) были обобщены и включены в план мероприятий по их выполнению, утвержденный распоряжением председателя городской Думы. Депутаты городской Думы V созыва продолжили деятельность в данном направлении, для исполнения было отобрано более 200 обращений, направленных в администрации районов города для включения в планы социально - экономического развития.
В современный период в Российской Федерации не достаточно полно сформирована правовая база по определению статуса выборных лиц местного самоуправления, в том числе статуса депутата представительного органа.
В соответствии с федеральным законом о местном самоуправлении 1995 года № 154-ФЗ в субъектах Федерации были приняты и действовали законы о статусе выборных лиц местного самоуправления. Был принят такой закон и в Алтайском крае - «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления» от 7 июня 1995 года. Он определял права, обязанности и ответственность депутата представительного органа, предусматривал основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности.
На взгляд экспертов, учитывая их практику депутатской деятельности, можно отметить, что названный закон достаточно полно устанавливал основные пути решения проблемы статуса депутата. По мнению председателя комитета БГД по законности и местному самоуправлению A.B. Морозова, был определен срок полномочий депутата и условия их досрочного прекращения, установлены условия осуществления депутатской деятельности. Законом четко указывалось, что депутаты, работающие на неосвобожденной основе, могут по письменному уведомлению работодателя получить до трех дней, оплачиваемых работодателем или из бюджета. К сожалению, после вступления в действие закона 2003 года № 131-Ф3 и утраты силы законов субъектов Федерации многие вопросы регулирования деятельности депу-
татов остаются неурегулированными, в том числе и вышеописанные.
В 2006-2007 г.г. депутатами Государственной Думы был подготовлен проект федерального закона о статусе депутата представительного органа и выборного должностного лица муниципального образования, но он так и не был принят.
На данный момент выход найден в изменении ст.40 федерального закона № 131-ФЭ, в которую законом от
04.11.2007 № 253-Ф3 внесены поправки, на основании которых гарантии осуществления полномочий выборных лиц местного самоуправления могут устанавливаться также уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. В Алтайском крае в плане правотворческой, контрольной и организационной деятельности Алтайского краевого Законодательного Собрания на I полугодие 2009 года разработка законопроекта о вышеописанных гарантиях запланирована на июнь текущего года ( постановление АК.ЗС от
24.12.2008 №939)5.
Отсутствие четко определенного статуса депутата, по мнению самих депутатов, приводит к тому, что некоторые работники как исполнительных органов власти, так и других структур, в ряде случаев, стали воспринимать депутатов как помеху: вопросы депутатов, их позиция «отвлекают чиновников от важных дел, мешают им спокойно работать», заставляют отвечать на обращения депутатов и т.д. и т.п.
Но ведь именно наличие представительного органа позволяет отличать местное самоуправление от местного управления.
Формирование представительного органа муниципального образования осуществляется через выборы, результатом которых должен стать достойный депутатский корпус, обеспечивающий развитие местного самоуправления, а от этого в значительной степени зависит эффективность всей работы представительных органов, укрепление их авторитета среди населения.
В большинстве муниципальных образований проведены муниципальные выборы и функционируют вновь избранные органы. Вместе с тем, избирательная кампания показала, что современное положение дел весьма далеко от идеального.
Много дискуссий в настоящее время ведется по вопросу явки избирателей на выборы. Отмена ее порога привела к тому, что на последних выборах значительно упал процент принявших участие в голосовании. Так, если на выборах в Барнаульскую городскую Думу 14.03.2004, совмещенных с выборами в другие уровни власти, явка была 61,59%, на повторных выборах 06.06.2004 - 22,6%, то на муниципальных выборах в Барнаульскую городскую Думу 12.10.2008 она составила всего 18,43%б.
На данный показатель влияют различные факторы, в том числе степень активности ведения агитационной кампании, большое количество кандидатов, использование «черных» технологий, вмешательство в деятельность избирательных комиссий поли-ттехнологов, ряд организационных проблем. Имеет место и неподготовленность кандидатов, некоторые из них даже не знают основные положения законодательства о местном самоуправлении, не знакомы с муниципальными правовыми актами, не могут донести в доступной форме до избирателей свои предвыборные программы.
В Барнаульской городской Думе традиционно на первом организационном собрании вновь избранным депутатам вручается подготовленный аппаратом «портфель депутата», куда наряду с Конституцией и ФЗ № 131 вкладываются сборники нормативных правовых актов, регламентирующих депутатскую деятельность, а также формы участия населения в местном самоуправлении.
Вызывает многочисленные дискуссии вопрос внедрения пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне. Taie, в июне 2008 г. в ст. 38 Устава городского округа-города Барнаула Алтайского края была внесена норма, по которой городская Дума с 2012 г. будет формиро-
ваться по смешанной избирательной системе. Данная поправка была внесена при определенном «прессинге», хотя ряд экспертов дали заключение о нецелесообразности ее внесения. Одним из условий развития местного самоуправления является ответственность муниципальной власти перед избирателями. А вышеназванная норма предполагает, прежде всего, партийную ответственность. В этом же ракурсе молено рассматривать и целесообразность создания в представительном органе партийных групп и фракций.
Подобно всей российской демократии, муниципальные начала в нашей стране пока недостаточно развиты и малоэффективны. Среди фундаментальных проблем, которые предстоит решить в самое ближайшее время, можно выделить следующие: внутренняя несогласованность, неполнота и несистемность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, его несоблюдение, отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и региональными) и органами местного самоуправления; отсутствие финансово - экономической самостоятельности муниципальных образований; нехватка квалифицированных муниципальных кадров; несовершенство судебной защиты местного самоуправления.
Наиболее опасным, по мнению ряда экспертов, представляется тот факт, что уже на протяжении многих лет развитие самоуправленческих начал нередко пытаются ставить в зависимость от хода политической борьбы. Противоборствующие группировки видят в местном самоуправлении союзника или противника и в соответствии с этим выстраивают собственную политику. В итоге выясняется, что местное самоуправление само по себе, как принцип, мало кого интересует - в нем усматривают лишь инструментальную, прикладную ценность. Очевидно, что до преодоления этого синдрома ждать радикальных прорывов и сдвигов просто не приходится8.
алтайский вестник
государственной и муниципальной службы
200 91
Решением вопроса объективного подхода к формированию местных бюджетов могли бы стать государственные муниципальные социальные стандарты, но их нет до сих пор.
Дефицитные бюджеты не позволяют в ряде муниципальных образований иметь депутатов, работающих на постоянной основе. Вместе с тем, можно решать вопрос о компенсационных выплатах депутатам. В г. Барнауле принято решение городской Думы от 21.11.2007 № 667 «О ежемесячных компенсационных выплатах депутатам городской Думы».
Решение проблем местного самоуправления невозможно без тесного взаимодействия федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Данные проблемы регулярно обсуждаются в рамках межмуниципального сотрудничества. В Алтайском крае эти вопросы выносятся на заседания президиума и Совета по взаимодействию АКСНД (АКЗС) с представительными органами муниципальных образований. Более 20 лет успешно работает Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ). Многие из обозначенных проблем были озвучены на конференции АСДГ «Первые итоги реформы местного самоуправления в Российской Федерации», состоявшейся в декабре 2006 г. в г. Томске, на последующих встречах.
На научно-практической конференции, состоявшейся в г. Барнауле в мае 2007 г. к 130-летию Барнаульского городского самоуправления, было отмечено, что эта дата дает замечательный повод к дополнительному взвешенному анализу современной городской жизни. При обсуждении проблем в работе представительных органов было заявлено о необходимости формирования самостоятельных аппаратов представительных органов, в распространении практики работы руководителей депутатского корпуса на постоянной профессиональной основе9.
Как уже отмечалось, практические вопросы местного самоуправления нашего региона должны постоянно
обсуждаться, в том числе и на съездах ассоциации «Совет муниципальных образований Алтайского края», хотя высказываются пожелания о более ре-гуглярном их проведении.
Постоянно должен идти процесс совершенствования института муниципальной службы, повышения квалификации и профессионализма при реализации как муниципальных, так и государственных полномочий.
Резервом для органов местного самоуправления, и, в первую очередь, - для депутатского корпуса БГД являются депутаты Молодежного Парламента, который действует на основании Положения, принятого решением городской Думы от 24.10.2002 № 278. В декабре 2008 г. избран Молодежный Парламент г. Барнаула IV созыва.
Представительный орган муниципального образования, сотрудничая с различными категориями граждан, представляя интересы населения, должен давать ему возможность осуществлять свои конституционные права. Поэтому^ активность и результативность деятельности депутатов должны находиться в постоянной взаимосвязи с насущными потребностями жителей муниципальных образований, делегировавших им свои права на решение наиболее важных вопросов местной жизни. А участие населения в местном самоуправлении (и, в первую очередь, в муниципальных выборах и территориальном общественном самоуправлении), по мнению автора, влияет на улучшение качественного состава депутатского корпуса и повышение результативности его работы.
Несмотря на существующие проблемы, в Барнауле оперативно принимаются решения по жизненно важным вопросам, разработаны и действуют программы, регламентирующие основные сферы жизнедеятельности городского округа.
В городе продолжаются традиции тесного сотрудничества депутатов представительного органа муниципального образования с исполнительно-распорядительными и государственными органами, местным сообществом, так как только совместной деятельностью можно успешно
решить проблемы муниципального образования.
В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года Президентом России Д.А. Медведевым была подчеркнута необходимость принятия мер, способных обеспечить большую включенность граждан в политическую жизнь. Эти меры должны также обеспечивать дальнейшее повышение уровня и качества народного представительства во власти11'. А это, по нашему мнению, повысит в целом эффективность деятельности представительных органов муниципальных образований, которые по праву должны занимать ведущее место в системе местного самоуправления.
1 Текущий архив АКСНД (АКЗС) за 2004-2009 гг.
2 Текущие архивы БГД, администрации г. Барнаула за 1994 - 2009 гг.
3 Текущий архив аппарата полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе за 2007 г.
4 Текущие архивы БГД, администрации г. Барнаула за 1994 - 2009 гг.
5 Текущий архив АКСНД (АКЗС) за 1995 - 2009 гг.
6 Текущие архивы избирательной комиссии муниципального образования города Барнаула за 2000 - 2009 гг.
7 Устав городского округа - города Барнаула Аугайского края: Решение БГД от 20.06.2008 № 789 // ООО «Юридическая консалтинговая фирма «Юр «Ком(п)>> (г. Барнаул).
8 Местное самоуправление в современной России. М., 1999.
9 Городское самоуправление в России: вчера, сегодня, завтра. К 130-летию Барнаульского городского самоуправления: материалы научно-практической конференции, посвященной 130-летию Барнаульской городской Думы. Барнаул, 17.05.2007 г. / Под ред. В.В. Невинского. Барнаул, 2007.
10 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008г. // Официальный сайт Президента России.
