Взаимодействие институтов гражданского общества и прокуратуры Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 3471 ; 347.963

Галкин Александр Георгиевич

доктор исторических наук, профессор Кубанский государственный аграрный университет

alex-amway@inbox.ru

Каинов Александр Сергеевич

прокуратура Краснодарского края, г. Краснодар kainov-aleksandr@mail.ru

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ПРОКУРАТУРЫ

В статье отмечается, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выступает самостоятельным видом прокурорской деятельности. Для ее эффективного осуществления прокуратура привлекает институты гражданского общества. Анализ взаимодействия надзорного ведомства с общественными объединениями, специализирующимися на защите прав человека, показал, что на практике выделяются разнообразные формы сотрудничества, в частности: совместное проведение научно-практических конференций, семинаров, «круглых столов» по вопросам укрепления законности и правопорядка; информирование населения о роли прокуратуры и институтов гражданского общества в защите прав и свобод человека и гражданина, о состоянии законности в стране и принимаемых мерах по ее укреплению; правовое просвещение населения в виде консультаций, лекций, бесед, правовых викторин о правах, обязанностях, ответственности за правонарушения, в т.ч. посредством размещения разъяснений законодательства в СМИ; участие в судебных разбирательствах по уголовным и гражданским делам; проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в целях обеспечения, охраны и защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций; совместное расследование нарушений прав человека институтами гражданского общества и прокуратурой. Для достижения общих целей и задач, стоящих перед государством и гражданским обществом, в ряде регионов органами прокуратуры заключаются соглашения о взаимодействии и сотрудничестве с институтами гражданского общества. В статье отдельное внимание автор уделяет общественным советам, формируемым при прокуратурах, как форме оказания содействия органам прокуратуры в осуществлении надзора за исполнением законодательства в определенной сфере деятельности.

Ключевые слова: сотрудничество, нарушение прав человека, законность, общественный совет.

Согласно Закону РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации», самостоятельным видом прокурорской деятельности выступает надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Данная разновидность надзора весьма широка и многогранна. Поэтому для ее эффективного осуществления во исполнение Приказа Генерального прокурора РФ от 10 сентября 2008 г. № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» прокуратура привлекает различные институты гражданского общества, специализирующиеся на защите прав человека.

Этим правовым документом прокуратуре предписывается активным образом взаимодействовать с общественными объединениями, рассматривать разъяснение законодательства как деятельность, осуществляемую с целью правового просвещения граждан, в т.ч. при взаимодействии с различными общественными институтами, и считать ее неотъемлемой частью системы профилактики правонарушений. При этом эффективность такого взаимодействия возможна при условии, что действия одной стороны сообразуются с потребностями и интересами другой без причинения вреда друг другу.

Формы и способы взаимодействия прокуратуры и институтов гражданского общества могут быть самими разнообразными.

1. Совместное проведение научно-практических конференций, семинаров, «круглых столов» по вопросам укрепления законности и правопоряд-

ка. Данная форма достаточно широко используется на практике. В каждом регионе ежегодно проводятся подобные мероприятия, приуроченные к обсуждению проблем взаимодействия общественности и прокуратуры в борьбе с коррупцией, исполнения законодательства в сфере ЖКХ, здравоохранения, социальной защиты, образования, трудовой занятости, рассматриваются возможные пути их решения, вырабатывается план совместных действий по устранению недостатков.

2. Информирование населения о роли прокуратуры и институтов гражданского общества в защите прав и свобод человека и гражданина, о состоянии законности в стране и принимаемых мерах по ее укреплению. В прокуратурах существует должность старшего помощника прокурора, ответственного за связи с общественностью, который обязан информировать общественность о деятельности прокуратуры, создавать положительный имидж органов и учреждений прокуратуры. Именно данное должностное лицо выступает связующим звеном между правозащитными организациями, СМИ и прокуратурой [7].

3. Правовое просвещение населения в виде консультаций, лекций, бесед, правовых викторин о правах, обязанностях, ответственности за правонарушения, в т.ч. посредством размещения разъяснений законодательства в СМИ. Причем пропаганда, направленная на повышение правовой грамотности и культуры населения, осуществляется не только среди несовершеннолетних, молодежи, детей-сирот, инвалидов, но и осужденных, лиц,

246

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «¿1- № 5, 2016

© Галкин А.Г., Каинов А.С., 2016

Взаимодействие институтов гражданского общества и прокуратуры

заключенных под стражу, представителей общественных организаций.

4. Совместное расследование нарушений прав человека институтами гражданского общества и прокуратурой [5, с. 85-86]. Общественные организации обладают огромным потенциалом реагирования на факты нарушений прав человека, выражающиеся в применении пыток, жестокого обращения, неприкосновенности частной жизни, жилища, незаконного лишения свободы и т.д. Данные общественные структуры осуществляют сбор и анализ первичной информации о нарушениях прав человека, подготавливают отчеты и доводят их содержание до общественности, органов государственной власти и международных организаций, проводят акции протеста (демонстрации, митинги и т.д.), создают структурные сети некоммерческих обществ правозащитного характера. Как правило, факты нарушений прав человека выявляются при осуществлении общественного контроля, анкетирования, телефона «горячей линии» и т.д. Поэтому в ряде регионов в целях повышения эффективности подобных расследований органами прокуратуры заключаются соглашения о взаимодействии и сотрудничестве с институтами гражданского общества. Примером могут выступать соглашения о взаимодействии и сотрудничестве между прокуратурой Томской области и профсоюзами [4], прокуратурой Калининградской области и Калининградской региональной общественной организацией по поддержке в формировании полноценной среды жизнедеятельности человека «СОЮЗ МАТЕРЕЙ» [2] и др. Данная форма взаимодействия весьма эффективна. По инициативе общественных организаций могут подниматься проблемы, связанные с нарушением прав детей, прав граждан на труд, соблюдением условий охраны труда и др. Сообщая о факте нарушений, институты гражданского общества способствуют органам прокуратуры и иным правоохранительным структурам в обеспечении законности и правопорядка. Однако такие соглашения о взаимодействии и сотрудничестве заключены не во всех регионах России.

5. Участие в судебных разбирательствах по уголовным и гражданским делам является важнейшим направлением взаимодействия правозащитных организаций и прокуратуры. Однако участие представителей общественных объединений в уголовном процессе существенно ограничено, поскольку представитель правозащитной организации по закону не уполномочен обеспечивать квалифицированную юридическую помощь своему подзащитному на предварительном следствии и в суде по уголовным делам. Его основное назначение заключается в осуществлении общественного контроля за соблюдением прав, свобод и законных интересов подозреваемого, обвиняемого или подсудимого во взаимоотношениях с правоохрани-

тельными органами. Более того, института «общественный защитник» в действующем УПК РФ как такового нет. Вместе с тем, внимательный анализ ст. 49 УПК РФ дает основание полагать, что в соответствии с принятым судебным решением в качестве защитника могут быть допущены не только адвокаты, но и иные лица, о допуске которых ходатайствует обвиняемый, в т. ч. представители правозащитной организации. Зачастую представители правозащитной организации, как и адвокаты, являются юридически грамотными людьми. Однако правом на оказание квалифицированной юридической помощи обладает только адвокатура, что подтверждается Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации [6]. В связи с этим на практике многие правозащитные общества нашли следующий выход из такой ситуации: привлекли к участию в процессе адвокатов, являющихся членами правозащитной организации, либо сотрудничающих с ними на возмездной основе.

Институты гражданского общества в лице общественных организаций и прокуратура принимают участие в судебном разбирательстве, представляя интересы одного и того же участника процесса, либо защищая права и свободы противоположных сторон. В первом случае они находятся в тесном взаимодействии, что выражается, прежде всего, в совместном обсуждении правовой позиции по делу, согласовании процессуальных действий (заявлении ходатайств, представлении доказательств и т.д.). Участие институтов гражданского общества и прокуратуры в качестве процессуальных соперников не меняет форму взаимодействия: их интересы должны совпадать в части выявления нарушений закона, ошибок в правоприменительной деятельности. Однако так бывает не всегда.

6. Привлечение институтов гражданского общества к правотворческой деятельности. Институты гражданского общества наряду с органами прокуратуры могут проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов в целях обеспечения, охраны и защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Такое право предоставляется им статьей 5 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Справедливости ради следует отметить, что данная форма взаимодействия встречается на практике. В частности, Приволжская транспортная прокуратура в 2015 году приглашала институты гражданского общества, граждан и независимых экспертов к проведению совместной антикоррупционной экспертизы проекта Правил внутреннего трудового распорядка работников Приволжской транспортной прокуратуры [3].

7. Иные совместные мероприятия органов прокуратуры и институтов гражданского общества.

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 5, 2016

247

В настоящее время в целях усовершенствования обратной связи между гражданским обществом и прокуратурой при последних формируются различные общественные советы. Это могут быть Общественный совет по взаимодействию с правозащитными и иными общественными организациями (прокуратура г. Москвы), Общественный совет по защите малого и среднего бизнеса (прокуратура Свердловской области) и др. Основной целью деятельности данных общественных советов является оказание содействия органам прокуратуры в осуществлении надзора за исполнением законодательства в определенной сфере деятельности, организации и проведении проверочных мероприятий, направленных на выявление и пресечение нарушений действующего законодательства.

При прокуратуре Краснодарского края на основании распоряжения прокурора края от 29 июля 2011 г. № 119/р функционирует Общественный совет по защите прав субъектов предпринимательства. В работе данного совета принимают участие представители органов законодательной и исполнительной власти края, представители предпринимательского сообщества, общественных организаций таких, как Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», некоммерческого партнерства «Краснодарская краевая гильдия рынков», Кубанской ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов и др.

Полученная информация от бизнес сообщества нередко является поводом для проведения прокурорских проверок, в ходе которых выявляются различные нарушения, выражающиеся в нарушении сроков проведения контрольных мероприятий со стороны территориальных органов государственного контроля, истребовании излишних документов, отсутствии оснований для проведения проверочных мероприятий, проведение проверки под видом административного расследования без издания соответствующего распоряжения и извещения и т.д.

Органы прокуратуры могут тесно взаимодействовать с гражданским обществом посредством общественных палат, что регламентируется соответствующим соглашением о взаимодействии и сотрудничестве. Данным документом, как правило, предусматриваются такие формы совместной деятельности, как участие сотрудников прокуратуры в заседаниях общественных палат, работе ее постоянных и временных комиссий и рабочих групп, участие в общественных обсуждениях, проводимых общественной палатой, совместные мероприятия по вопросам правового просвещения с целью формирования высокой правовой культуры населения, привития гражданам уважения к закону, правопорядку и суду, добропорядочности и добро-

совестности, а также преодоления правового нигилизма в обществе; участие в научно-практических конференциях, семинарах и иных мероприятиях.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время институты гражданского общества и прокуратура находятся в тесном взаимодействии. Как показывает практика, мероприятия, проводимые органами прокуратуры с привлечением институтов гражданского общества, вызывают у граждан повышенный интерес [1, с. 35], влияют на имидж страны не только в глазах гражданского общества, но и в глазах зарубежных коллег. Взаимодействие прокуратуры с институтами гражданского общества имеет важное значение для информационного обеспечения деятельности этих структур, накопления и распространения опыта в правоприменительной сфере. Поэтому в целях совершенствования взаимодействия с институтами гражданского общества прокуратура должна более активно использовать возможности хорошо зарекомендовавших себя структур гражданского общества и пытаться искать новые, более эффективные формы сотрудничества.

Библиографический список

1. Лаптева О.А. Взаимодействие прокуратуры с общественными объединениями и институтами гражданского общества // Законность. - 2014. -№ 6. - С. 32-35.

2.ОфициальныйсайтпрокуратурыКалининград-ской области [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.prokuratura39.ru/public-organizations/ item/3871-prokuratura-kaliningradskoy-oblasti-i-kaliningradskaya-regionalnaya-obschestvennaya-organizatsiya-po-podderzhke-v-formirovanii-polnotse-nnoy-sredyi-zhiznedeyatelnosti-cheloveka-soyuz-materey-podpisali-soglashenie-o-sotrudnichestve-i-vzaimodeystvii.html (дата обращения 13.05.2016).

3. Официальный сайт Приволжской транспортной прокуратуры [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://ptproc.ru/ru/63/154/?a=entry. show&nid=1095 (дата обращения 13.05.2016).

4. Официальный сайт прокуратуры Томской области [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://prokuratura.tomsk.gov.ru/pravovoe_ prosvescenie/vzaimodejstvie_s_obscestvennwmi_ organizacijami/ (дата обращения 13.05.2016).

5. Пантелеев Б.Н. Взаимодействие органов российской прокуратуры с общественностью и средствами массовой информации (правовые и организационные аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. - 168 с.

6. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 января 2007 г. № 1-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью «Агент-

248

Вестник КГУ им. H.A. Некрасова «jij- № 5, 2016

Эволюция понятия «Открытое правительство» в Российской Федерации

ство корпоративной безопасности» и гражданина В.В. Макеева // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2007. - № 1.

7. Саркисов В.И. Некоторые вопросы взаимодействия прокуратуры и правозащитных и иных

общественных организаций в области защиты прав человека [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.advo24.ru/publications/article4.php (дата обращения 14.05.2016).

УДК 342.951 ; 321

Захаревич Дмитрий Александрович

Российская академия народного хозяйства и государственной службы

при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления), г. Нижний Новгород

zaharevich_dima@mail.ru

ЭВОЛЮЦИЯ ПОНЯТИЯ «ОТКРЫТОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО» В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В настоящее время процесс формирования «Открытого правительства» в Российской Федерации нуждается в восполнении понятийно-терминологических пробелов. В статье проводится анализ сложившихся теоретических подходов к определению термина «Открытое правительство», в частности, рассматривается эволюция понятия «Открытое правительство» в официальных выступлениях высших должностных лиц и материалах заседаний рабочих групп по вопросам формирования «Открытого правительства», анализируются причины многообразия трактовок данного термина в Российской Федерации. Автор исследует различные интерпретации данного понятия, которые оказали влияние на развитие и восприятие обществом концепции открытого государственного управления, а также объясняет отсутствие единых подходов к его трактовке. На основе анализа сущности и содержания зарубежной концепции «Open government» сформирована авторская позиция определения данной категории. Автор обосновывает необходимость рассмотрения «Открытого правительства» с точки зрения политико-доктринальной сущности исследуемого явления и, впервые в отечественной науке, с точки зрения административного права. Делается вывод о необходимости принятия рамочного нормативного правового акта, закрепляющего определение «Открытого правительства», его структуру, цели, задачи и механизмы.

Ключевые слова: «Открытое правительство», «большое правительство», государство, общество, государственное управление, концепция/доктрина государственного управления, органы исполнительной власти, взаимодействие органов власти и граждан.

Одной из основных проблем реализации системы «Открытое правительство» в России является отсутствие единообразного понимания термина «Открытое правительство» в отечественной науке и практике. Во многом данная проблема обусловлена отсутствием официально закрепленной дефиниции в нормативных правовых актах, что способствует неоднозначному восприятию данного явления каждым участником общественного диалога.

В Российской Федерации термин «Открытое правительство» вошел в оборот в результате дословного перевода английского словосочетания «Open government» на русский язык. Однако стоит отметить, что английское понятие «government» гораздо шире понятия «правительство» (как органа исполнительной власти) в русском языке, и включает в себя помимо данного определения такие значения, как «государство», «управление», «власть». В частности, в западных странах концепция «Open government» предусматривает создание новых форм и методов организации государственного управления, а не конкретной управленческой структуры. В связи с этим этимологически название концепции было бы точнее перевести на русский, как «открытое государственное управление», подразумевающее использование механизмов обеспечения открытости власти и вовлечения граждан в организации и осуществлении публичного адми-

нистрирования. Аналогичное употребление слова «government» в значении «правительство» использовалось и при разработке отечественной концепции, так называемого «Electronic government» или «E-government», более известной как «Электронное правительство», поэтому, думается, немаловажную роль в русскоязычной адаптации термина «Open government» сыграла аналогия перевода реализующейся в России концепции «Электронное правительство».

Необходимо отметить, что в официальной коммуникации термин «Открытое правительство» стал использоваться не сразу. Впервые на официальном уровне данный термин был употреблен в выступлении В.В. Путина в Государственной Думе Российской Федерации с отчетом о деятельности Правительства Российской Федерации за 2010 г. В своем выступлении Председатель Правительства Российской Федерации упомянул о применении концепции «Открытое правительство», основанной на вовлечении граждан в работу институтов государственной власти, в практике государственного управления развитых зарубежных стран и высказал мнение о целесообразности поощрения гражданской работы, учета предложений, советов и рекомендаций независимых народных экспертов, даже несмотря на возможные трудности в виде снижения темпов работы государственных институтов [3].

© Захаревич Д.А., 2016

Вестник КГУ им. H.A. Некрасова «¿j- № 5, 2016

249