CC BY
69СИСТЕМООБРАЗУЮЩАЯ РОЛЬ КОНСТИТУЦИИ РФ В ПРАВОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ Ульянов А.Ю.
Ульянов Александр Юрьевич - соискатель, кафедра конституционного и международного права, Юридический институт Национальный исследовательский Томский государственный университет, г. Томск
Аннотация: прокуратура России в силу своего конституционно-правового статуса занимает особое место в системе государственных органов и обеспечивает выполнение комплекса задач, от эффективного решения которых зависит не только фактическое состояние законности и правопорядка, но и признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации.
Ключевые слова: Конституция, прокуратура, конституционализация прокурорской деятельности.
В Конституции Российской Федерации [1] провозглашено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В целом ряде других своих норм действующая Конституция воспроизвела положения Всеобщей декларации прав человека [2] и международных пактов о правах человека [3], которые были сформулированы на основе положительного мирового опыта по обеспечению основополагающих прав и свобод человека и гражданина.
В действующем Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» [4] надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделен в качестве самостоятельного направления функциональной деятельности прокуратуры, что является подтверждением важного значения ее правозащитной роли на современном этапе государственно-правового развития нашей страны.
Прокуратура Российской Федерации как конституционный орган, имеет в качестве своих целей обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (пункт 2 статьи 1 Закона о прокуратуре). Согласно статье 6 Модельного закона о прокуратуре государств - членов СНГ [5] постоянными приоритетами деятельности органов прокуратуры являются соблюдение прав и свобод человека и гражданина, укрепление основ государственности и конституционного строя, что придает им правовой характер на международном уровне и в полной мере отвечает потребностям Российской Федерации. Выделенные в Модельном законе о прокуратуре приоритетные направления прокурорской деятельности отчасти соответствуют задачам и направлениям, обозначенным в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, защита охраняемых законом интересов общества и государства).
Приоритеты могут закрепляться в федеральном законодательстве (Конституции и федеральных законах), в международных правовых актах, являющихся частью правовой системы России, в решениях Конституционного Суда РФ, в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, указах и распоряжениях Президента РФ и постановлениях и распоряжениях Правительства РФ (стратегиях, концепциях, национальных планах, программах развития и других политико-правовых документах), решениях Совета Безопасности, Государственного Совета, решениях постоянно действующих при Президенте РФ советов и комиссий; в
приказах Генерального прокурора РФ, решениях коллегий Генеральной прокуратуры РФ, в ежегодных докладах Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка и о проделанной работе по их укреплению, а также в соответствующих постановлениях Совета Федерации по итогам заслушивания данных докладов.
Важной характеристикой системы приоритетов является оптимальность ее построения. Критерием оптимальности при этом служит соответствие этой системы целям и задачам, стоящим перед конкретным органом прокуратуры или всей прокурорской системой на конкретном этапе. Материалы научных исследований показывают, что правозащитный потенциал прокуратуры проявляется как в разноплановой деятельности по надзору за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина, так и в значительной профилактической направленности проводимых надзорных мероприятий в различных сферах общественных отношений [6]. Безусловно, главным приоритетом деятельности прокуратуры является приоритет прав и свобод человека, закрепленный в статье 2 Конституции РФ, от степени признания, соблюдения и эффективности защиты которого зависит состояние законности в целом [7].
Обеспечение единого конституционного правового пространства является важнейшим условием развития России как демократического федеративного правового государства, в котором признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В этом смысле особое значение в процессе конституционализации прокурорской деятельности приобретают решения Конституционного Суда Российской Федерации [8, 9]. Правовые позиции Конституционного Суда России, затрагивающие вопросы организации и деятельности прокуратуры, имеют как позитивно-ориентирующее, так конституционно-корректирующее значение, определяющее тенденции дальнейшего развития отраслевого законодательства, границы осуществления прокурорских полномочий и пределы прокурорского надзора [10]. Несомненно, что роль органов прокуратуры в исполнении решений органа конституционного контроля настолько же велика, сколь значительно влияние на деятельность прокуратуры и самих решений, что может рассматриваться в качестве самостоятельного аргумента в пользу законодательного закрепления специального полномочия по надзору за реализацией решений Конституционного Суда РФ.
Наряду с защитой конституционных прав и свобод человека и гражданина, прокуратура также нацелена защищать охраняемые законом интересы общества и государства. Базовыми документами в этой сфере, помимо Конституции Российской Федерации, являются утвержденные Президентом и Правительством Российской Федерации документы стратегического значения, в их числе: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, Концепция общественной безопасности Российской Федерации, Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, Концепция внешней политики Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, Основы государственной политики Российской Федерации по военному строительству, План строительства Вооруженных Сил, План обороны Российской Федерации, Экологическая доктрина Российской Федерации, Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, Климатическая доктрина Российской Федерации, Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года и другие.
При сопоставительном анализе, например, положений Стратегии национальной безопасности1 с основополагающими нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» нетрудно заметить практически полное совпадение содержания национальной безопасности с целями и задачами прокуратуры, ее функциями посредством их обеспечения через общеправовые категории законности и правопорядка. В Стратегии на макроуровне определены основные объекты во внутриполитической, экономической, социальной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, а также в сфере общественной безопасности. Практически во всех вышеназванных сферах правовых отношений применительно к любому виду или иерархическому уровню органов власти действуют в соответствии со своими задачами органы прокуратуры, когда цели обеспечения национальной безопасности достигаются посредством обеспечения законности и правопорядка.
Как показывает анализ, адекватность деятельности прокуратуры в сфере экономики определяется ее направленностью на обеспечение законности в ключевых составляющих современной стратегии экономической безопасности, в т.ч. в бюджетной, налоговой, кредитно-банковской, топливно-энергетической, агропромышленной, транспортной сферах. Нарастание экологических угроз привело к формированию понятия «экологическая безопасность», обеспечение которой становится предметом постоянной приоритетной деятельности многих структур, включая органы прокуратуры в целях обеспечения сбалансированности интересов личности, общества и государства, достижение которой определяет содержание и сущность национальной безопасности в сфере экологии.
На совместных заседаниях коллегий, совещаниях с уполномоченными органами власти, прошедших в городах Улан-Удэ, Салехарде и Хабаровске, Генеральной прокуратурой выработаны дополнительные меры по улучшению ситуации в сфере защиты лесов, недр, животного мира и водных биоресурсов. Впервые была затронута такая важная тема, как состояние законности в сфере охраны окружающей среды в Арктической зоне России [11]. По итогам всех надзорных мероприятий в адрес Президента страны и Правительства направлены законодательные предложения об ужесточении административного и уголовного наказания для браконьеров, конфискации их транспортных средств, а также касающиеся оценки стоимости незаконно добытых животных и биоресурсов для расчёта ущерба. По инициативе органов прокуратуры Министерством природы и подведомственными ему учреждениями разработаны и утверждены положения о тысяче особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения, закреплены их границы2. Для повышения эффективности этой работы приказом Генерального прокурора Российской Федерации в 2017 году, который был объявлен Годом экологии в России, созданы две природоохранные прокуратуры на правах субъектов. В зоне их ответственности находятся уникальные территории Прибайкалья и реки Амур, раскинувшиеся на 1,5 млн квадратных километров.
Как видим, стратегические направления деятельности органов прокуратуры Российской Федерации неразрывно связаны с обеспечением прав и свобод человека гражданина, конституционного порядка функционирования государства, поддержанием национальной безопасности нашей страны. Выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в марте 2016
1 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации: утверждена Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 // Официальный интернет-портал правовой информации (http://www.pravo.gov.ru). 2015. 31 декабря.
2 Выступление Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 14.07.2017. [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/54035.
10
года, Президент России Владимир Путин отметил, что надзор за обеспечением конституционных прав и свобод человека и гражданина остаётся приоритетным направлением деятельности прокуратуры. Именно на эту сферу ежегодно приходится свыше 60 процентов всех нарушений закона 1.
Здесь будет не лишним заметить, что конституционное назначение российской прокуратуры (которое рассматривается нами в качестве одного из аспектов конституционализации прокурорской системы) в первую очередь состоит в обеспечении и защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, из чего собственно и вытекает правозащитная функция прокуратуры [12]. Сегодня, как никогда важно, руководствоваться этими ориентирами в практической деятельности, для того, чтобы исключить факты формализма (прокурорского реагирования по малозначительным поводам) и бюрократизма, особенно выраженного в ведомственной переписке, не имеющей практической пользы, направлении заданий и запросов без учета особенностей конкретных территорий; избежать излишней детализации приоритетов прокурорской деятельности, которая также выражается в появлении новых форм ведомственной отчетности2 и влечет за собой подмену органов контроля при осуществлении прокурорского надзора, а также искусственное наращивание показателей работы.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года; с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 2014. 11 апреля.
2. Всеобщая декларация прав человека: принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г.
3. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.) См. также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.); Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах (принят и открыт для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г.); Второй Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, направленный на отмену смертной казни (принят и открыт для подписания на 82 -ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН 15 декабря 1989 г.)
4. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 № 2202-1 // СЗ РФ, 1995. № 47. Ст. 4472.
1 Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 23.03.2016. [Электронный ресурс]. URL: http ://kremlin.ru/events/president/news/51553.
2 К примеру, в 2017 году приказами Генерального прокурора Российской Федерации введены в действие отчеты о надзоре в сфере защиты водных биологических ресурсов, рыболовства и аквакультуры, надзоре в сфере легализации преступных доходов. Всего на конец 2018 года действовало более 20 форм ведомственной отчетности.
11
5. Модельный закон о прокуратуре: принят в г. Санкт-Петербурге 16.11.2006 Постановлением 27-6 на 27 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ] // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств, 2007. № 39 (часть 1).
6. Законность: состояние и тенденции в 2010 - 2014 гг. Деятельность прокуратуры по ее обеспечению: науч. докл. / под общ. ред. О.С. Капинус. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2015. 406 с.
7. Ульянов А.Ю. Конституционализация института прокуратуры как закономерный этап развития российской государственности // Вестник Томского государственного университета. Право. 2016. № 3. С. 90-99.
8. Ульянов А.Ю. Роль органов прокуратуры в исполнении решений Конституционного Суда России // Законность, 2017. № 4. С. 21-24
9. Соколов Т.В. Влияние Конституционного Суда Российской Федерации на сферу уголовной юстиции: современные средства и перспективы развития // Российский следователь, 2014. № 9. С. 26-29.
10. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционализация прокурорского надзора в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право, 2015. № 5. С. 14.
11. Николаева О.Б. // Проблемы взаимодействия органов прокуратуры с органами государственной власти, органами местного самоуправления контрольно -надзорными органами и общественными организациями в сфере охраны недр в арктической зоне Российской Федерации // Отечественная юриспруденция, 2018. № 4 (29). С. 73-75.
12. Ульянов А.Ю. Конституционное назначение и функции прокуратуры // Российская юстиция, 2018. № 3. С. 5-7.
