CC BY
175
УДК 340.01
DOI 10.21685/2072-3016-2018-1-10
А. С. Каинов
МЕСТО И РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В ФУНКЦИОНИРОВАНИИ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Аннотация.
Актуальность и цели. Прокуратура выступает гарантом обеспечения прав, свобод и законных интересов различных субъектов, полного и неукоснительного соблюдения действующего законодательства, выявления и пресечения неправомерных деяний, направляет общественные отношения, поведение людей в определенное русло, способствуя тем самым эффективному функционированию институтов гражданского общества. Цель работы - исследовать роль прокуратуры в функционировании отдельных институтов гражданского общества, а именно предпринимательских структур, общественных и религиозных объединений, средств массовой информации.
Материалы и методы. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе анализа действующих нормативных актов, определяющих особые полномочия прокуроров по защите прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении административного контроля, соблюдению прав, свобод и законных интересов иных субъектов гражданского общества. В статье приведены статистические и информационные материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Федерации. В качестве методов исследования были использованы метод анализа нормативно-правового регулирования, системный подход, сравнительно-правовой метод.
Результаты. Изучение полномочий сотрудников надзорного ведомства позволило определить основную роль прокуратуры в функционировании институтов гражданского общества.
Выводы. Отмечается, что происходящие в последние годы процессы либерализации в экономической сфере повышают внимание органов прокуратуры к правозащитной деятельности. Поэтому эффективная работа прокуратуры в сфере соблюдения действующего законодательства, в том числе участие в его подготовке, является гарантией справедливого и законного развития гражданского общества, активизации потенциала его институтов.
Ключевые слова: прокуратура, гражданское общество, защита, предприниматель, контроль.
A. S. Kainov
A PLACE AND ROLE OF THE PUBLIC PROSECUTOR'S OFFICE IN FUNCTIONING OF THE CIVIL SOCIETY INSTITUTIONS
Abstract.
Background. The Prosecutor's Office comes forward as the guarantor of rights, freedoms and legal interests of different subjects, complete and absolute observance of current legislation, exposure and suppression of illegal acts. It directs public relations and human behavior in certain directions, thus assisting the effective functioning of civil society institutions. The aim of the work is to investigate the role of the prosecutor's office in functioning of certain civil society institutions, namely enterprise structures, public and religious associations, mass media.
Materials and methods. Implementation of the research objectives was achieved on the basis of the analysis of operating normative acts qualificatory the special powers of public prosecutors on the protection of rights for legal entities, individual businessmen, during realization of administrative control, to the observance of rights, freedoms and legal interests of another subjects of civil society. To the article statistical and informative materials of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, offices of public prosecutor of subjects of Federation are driven. As methods of research the method of analysis of the normatively-legal adjusting, approach of the systems, comparatively-legal method, were used.
Results. The study of plenary powers of employees of supervisory department allowed to define the basic role of office of public prosecutor in functioning of institutes of civil society.
Conclusions. It is marked what be going on the last years processes of liberalization in an economic sphere promote attention of organs of office of public prosecutor to activity on legal defense. Therefore effective work of office of public prosecutor after the observance of current legislation, including participating is in his preparation, is the guarantee of just and legal development of civil society, activation of potential of his institutes.
Key words: prosecutor's office, civil society, defence, businessman, control.
Прокуратура выступает гарантом обеспечения прав, свобод и законных интересов различных субъектов, полного и неукоснительного соблюдения действующего законодательства, выявления и пресечения неправомерных деяний, направляет общественные отношения, поведение людей в определенное русло, способствуя тем самым эффективному функционированию различных институтов гражданского общества. Но особое внимание прокуратура уделяет функционированию субъектов предпринимательства, общественных и религиозных объединений, СМИ.
В настоящее время одним из важнейших направлений прокурорской деятельности является обеспечение экономической деятельности, защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в различных сферах экономики. Зачастую причины нарушения законодательства в сфере предпринимательства заключаются в имеющихся административных барьерах, коррупции, неэффективности механизма защиты хозяйствующих субъектов со стороны самого государства. Поэтому в целях развития рыночных отношений и соответствующих институтов гражданского общества была нормативно закреплена процедура проведения государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, отличающаяся определенной дозиро-ванностью. Административный контроль и надзор должны быть организованы таким образом, чтобы не мешали хозяйствующим субъектам осуществлять экономическую деятельность, поскольку излишний контроль может свести на нет предпринимательскую деятельность и, как следствие, «заморозить» дальнейшее формирование и функционирование предпринимательских структур. В этой связи был принят Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный нормативный правовой акт наделил органы прокуратуры особыми полномочиями. В частности, прокуратура формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок, принимает решение о проведении внеплановых выездных проверок предпринимателей, бла-
годаря чему обеспечивается законность включения объектов административного контроля, доступность ознакомления с ним неограниченного круга лиц и прозрачность контрольной деятельности государства. Кроме того, в 2015 г. начал работу Единый реестр проверок, открытый доступ к которому повысил ответственность органов контроля и уменьшил для субъектов предпринимательства риски немотивированных визитов проверяющих.
За счет принципиальной позиции прокуратуры по снижению давления на бизнес число предложений о проверках хозяйствующих субъектов ежегодно снижается, причем значительная часть предложений отклоняется прокурорами. Так, в 2016 г. прокуратурой Краснодарского края из предложенных 18 тыс. плановых проверок было отклонено 3,8 тыс. (21 %) контрольных мероприятий [1], в 2017 г. из предложенных 14,5 тыс. контрольных мероприятий отклонено более 2,9 тыс. проверок (20,3 %) [2]. Конечно же, введение моратория на проведение проверок малого бизнеса в 2016-2018 гг. значительно сократило количество запланированных мероприятий, однако приведенные статистические данные говорят и о том, что благодаря органам прокуратуры принимаются взвешенные, проработанные и объективные решения о необходимости проведения проверок. Это оказывает благоприятное воздействие на развитие и функционирование предпринимательских структур, защиту их прав и законных интересов, предупреждение необоснованного вмешательства в осуществление хозяйственной деятельности.
Работа прокуратуры не ограничивается формированием сводного плана проведения плановых проверок. Данный орган контролирует и его исполнение. Нередко прокуратура выявляет нарушения, допускаемые органами контроля в ходе проведения плановых проверок.
Что же касается внеплановых проверок, то порядок согласования органом административного контроля с прокуратурой проведения контрольного мероприятия субъектов предпринимательской деятельности устанавливается Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2009 № 93 «Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Мониторинг прокурорской деятельности показал принципиальную позицию надзорного органа по вопросу снижения числа обращений органов административного контроля за согласованием проведения внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В частности, в 2015 г. в Краснодарском крае в согласовании отказано 727 (53 %) контрольным мероприятиям из 1365 инициируемых органами контроля, в 2016 г. -из 1720 рассмотренных заявлений отказано в согласовании 888 проверкам [3].
Прокуратура уделяет особое внимание надзору за соответствием законов, обеспечивающих свободу экономической деятельности, нормативным правовым актам органов власти, принимает меры, направленные на исключение из действующего законодательства общеобязательных требований, создающих благоприятную среду для коррупции и необъективного вмешательства в хозяйственную деятельность субъектов предпринимательства. При этом сотрудники надзорного ведомства, устраняя коррупционные факто-
ры и административные барьеры, не только отменяют уже действующие нормативно-правовые акты, но и не допускают принятие незаконных правовых документов, участвуя в работе комитетов и заседаний законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, готовя заключения по проектам нормативных правовых актов, проводя антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Так, в Белореченском районе Краснодарского края путем направления отрицательного заключения на проект одного из решений Совета депутатов района было предотвращено незаконное возложение на субъектов предпринимательства обязанности по оплате услуг по выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию [4].
Прокуратура не только обеспечивает соблюдение законодательства в сфере предпринимательства, но и проверяет соблюдение законодательства о свободе совести, вероисповедания и о религиозных объединениях.
Анализ прокурорской практики показал, что роль надзорного ведомства в функционировании общественных объединений и религиозных организаций сводится к соблюдению последними действующего законодательства. Как правило, данные институты гражданского общества становятся фигурантами дел о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности. Так, на территории Ростовской области областной прокуратурой был выявлен факт пропаганды руководителем общественного объединения «Казачий круг Дона» идеи образования самостоятельного субъекта Российской Федерации Донской Казачьей Республики неконституционным путем (путем самопровозглашения). Это нарушение территориальной целостности России послужило поводом для вынесения соответствующего акта реагирования о недопустимости осуществления экстремисткой деятельности, а руководителю незарегистрированного общественного объединения разъяснена возможность запрета деятельности данного объединения в случае повторения подобных фактов в будущем [5].
В целях предупреждения и пресечения экстремисткой деятельности, совершения административных правонарушений общественными объединениями и религиозными организациями органы прокуратуры на основании Соглашения Генеральной прокуратуры РФ и Минюста РФ от 25 марта 1998 г. № 18 «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений» проводят согласованные с органами юстиции профилактические мероприятия.
Прокуратура на основании материалов, полученных из межведомственного банка данных о противоправных деяниях, совершенных общественными и религиозными объединениями, формируемого органами юстиции, может поставить вопрос в судебном порядке о приостановлении и ликвидации общественного или религиозного объединения либо о запрете деятельности общественной или религиозной организации.
Так, члены абинской общины «Свидетели Иеговы» были привлечены в судебном порядке к административной ответственности за массовое распространение экстремистских материалов «Как достичь счастья», «Что нуж-
но знать о боге и его замысле», «Правительство, свободное от коррупции», «На что можно надеяться людям», «Как развить близкие отношения с Богом». Тихорецкий межрайонный прокурор объявил руководителю данной религиозной организации письменное предупреждение о недопустимости осуществления экстремисткой деятельности. Однако в дальнейшем члены религиозной организации продолжали распространять религиозную литературу. В связи с этим в 2014 г. прокуратура Краснодарского края обратилась в Краснодарский краевой суд с исковым заявлением о признании экстремист-кой и ликвидации местной религиозной организации «Свидетели Иеговы» в Абинске, которое было удовлетворено в марте 2015 г., а в августе 2015 г. Верховный Суд РФ оставил решение Краснодарского краевого суда в силе [6].
Прокуратура проводит проверки деятельности некоммерческих организаций и с целью выявления «иностранных агентов» и принуждения их к выполнению действующего законодательства. Однако в отличие от сферы предпринимательства данные мероприятия не носят массовый характер. Как отмечает заместитель Генерального прокурора Российской Федерации В. Гринь, «проверка не преследует своей целью какое-либо ограничение деятельности НКО, она носит профилактический характер» [7]. По результатам проверок в 2014 г. было выявлено более 500 нарушений законодательства, ряд организаций признаны экстремистскими. Около 2,2 тыс. российских НКО имели иностранное финансирование, из них 193 получили предостережение о недопустимости нарушения законодательства об НКО, а 22 были признаны иностранными агентами.
Прокуратура ведет колоссальную работу и по противодействию тем организациям, которые пытаются посеять правовой хаос в Российской Федерации. Так, в конце 2015 г. была признана нежелательной на территории России деятельность нескольких иностранных неправительственных организаций, среди которых Фонд «Открытое общество» (Фонд Сороса), «Американо-российский фонд по экономическому и правовому развитию», «Национальный фонд в поддержку Демократии» (США). Последний, используя возможности подконтрольных структур, принимал участие в работе по признанию нелегитимными итогов выборных кампаний, в организации политических акций с целью влияния на принимаемые органами власти решения [8].
Действующее законодательство предусматривает возможность привлечения к уголовной ответственности за несоблюдение судебного решения, вступившего в законную силу о приостановлении, ликвидации или запрете деятельности религиозного и общественного объединения. Причем соблюдение данного положения контролируют органы прокуратуры. В частности, в 2009 г. Ростовский областной суд признал экстремисткой таганрогскую общину «Свидетели Иеговы» и ликвидировал ее. А за непризнание решения суда по данному поводу в 2014 г. приговорил 16 членов общины к уголовной ответственности.
В современных условиях в гражданском обществе достаточно популярны так называемые социальные сети в Интернете. Однако эта популярность играет на руку экстремистским организациям. В этой связи органы прокуратуры проводят мониторинг Интернета на предмет распространения материалов экстремистского и террористического характера. В результате по требованиям органов прокуратуры прекращен доступ более чем к 900 интер-
нет-ресурсам, с 5,7 тыс. сайтов удалена информация с призывами экстремистской деятельности, заблокировано 160 веб-ресурсов, созданных для сбора денежных средств в поддержку боевиков в Сирии [8].
Несмотря на то, что дела экстремистского характера рассматриваются в уголовно-процессуальном порядке, принимаемые меры явно недостаточны. Проблема заключается в том, что большинство сайтов экстремистской направленности продолжают свою работу и публикацию запрещенных материалов, поскольку серверы, через которые распространяется экстремистская информация, находятся за пределами юрисдикции России. Безусловно, это усложняет получение информации о лицах, разместивших экстремистские материалы, и привлечение их к юридической ответственности.
Усугубляет ситуацию и факт отсутствия правового регулирования сети Интернет в России. В этой связи следует согласиться с М. В. Коротковой, предлагающей принятие отдельного федерального закон об информации, размещенной в сети Интернет, где определялись порядок размещения и обновления информации в сети Интернет, приостановления доступа к информации сети Интернет и т.д. [9].
Средства массовой информации как институт гражданского общества имеют важное значение, поскольку оказывают особое влияние, как негативное, так и позитивное, на духовную жизнь общества, воздействуя на осознание или забвение человеком своего достоинства, формирование нравственных ценностей и ориентаций, правовое воспитание и воспитание правовой культуры общества. Зачастую свобода слова и печати понимается как абсолютная вседозволенность. Поэтому в целях ограничения злоупотребления правом необходимы определенные запреты и ограничения, соблюдение которых контролирует прокуратура. Это касается ограничения права на информацию в связи с защитой общественной нравственности, например запрет детской порнографии, насилия в рекламе, пропаганды порядка и способов уклонения от призыва на военную службу [10], размещения сведений об оказании платных интимных услуг [11], незаконной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции через сеть Интернет [12] и т.д. По всем выше перечисленным случаям органы прокуратуры обращались в суд с заявлением о признании размещенной на интернет-ресурсе информации запрещенной к распространению в Российской Федерации, и их требования в полном объеме были удовлетворены.
Таким образом, основная роль прокуратуры в функционировании институтов гражданского общества заключается в первую очередь в осуществлении правоохранительной функции, направленной на обеспечение законности и правопорядка, безопасности и стабильности функционирования гражданского общества, а также профилактику социальной напряженности на территории Российской Федерации.
Однако происходящие в последние годы процессы либерализации в экономической сфере повышают внимание органов прокуратуры к правозащитной деятельности. Благодаря правоохранительной и правозащитной деятельности органов прокуратуры поддерживается режим законности во всех сферах функционирования институтов гражданского общества. Поэтому эффективная работа прокуратуры по соблюдению действующего законодательства,
в том числе участие в его подготовке, является гарантией справедливого и
законного развития гражданского общества, реализации потенциала его институтов.
Библиографический список
1. На сайте прокуратуры края размещен сегмент сводного плана проверок контролирующими органами юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2016 год // Официальный сайт прокуратуры Краснодарского края. - URL: http:// prokuratura-krasnodar.ru/news/na-sayte-prokuratury-kraya-razmeshchen-segment (дата обращения: 20.06.2016).
2. На сайте прокуратуры Краснодарского края размещен сегмент сводного плана проверок контролирующими органами юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2017 год // Официальный сайт прокуратуры Краснодарского края. - URL: http://prokuratura-krasnodar.ru/news/na-sayte-prokuratury-krasnodarskogo-kraya (дата обращения: 19.09.2017).
3. Прокуратурой Краснодарского края в 2016 году выявлено более 2,4 тысяч нарушений законодательства при проведении проверок хозяйствующих субъектов // Официальный сайт прокуратуры Краснодарского края. - URL: http://prokuratura-krasnodar.ru/news/prokuraturoy-krasnodarskogo-kraya-v-2016-godu-0 (дата обращения: 20.09.2017).
4. Прокуратурой края в 2015 году выявлено более 7,4 тысяч нарушений прав предпринимателей // Официальный сайт прокуратуры Краснодарского края. - URL: http://prokuratura-krasnodar.ru/news/prokuraturoy-kraya-v-2015-godu-vyyavleno-bolee-74 (дата обращения: 20.06.2016).
5. Противодействие экстремистской деятельности общественных и религиозных организаций // Официальный сайт прокуратуры Ростовской области. - URL: http:// www.prokuror-rostov.ru/law_explanation/152250/145939/ (дата обращения: 14.06.2016).
6. Тихорецкой межрайонной прокуратурой объявлено предупреждение религиозной организации Свидетели Иеговы // Официальный сайт прокуратуры Краснодарского края. - URL: http://prokuratura-krasnodar.ru/news/tihoreckoy-mezhrayonnoy-prokuraturoy-obyavleno-preduprezhdenie-religioznoy-organizacii (дата обращения: 14.06.2016).
7. Прокуроры правы. Верховный суд признал проверки НКО законными // Российская газета. - 2014. - 28 ноября. - № 6544 (272). - С. 7.
8. Хватку не ослабим. Юрий Чайка: о коррупционерах и беглых преступниках // Российская газета. - 2016. - 12 января. - № 2 (6870). - С. 1.
9. Короткой;!, М. В. Конституционные основы взаимодействия органов публичной власти Российской Федерации и гражданина в информационной сфере : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук / Короткова М. В. - Саратов, 2014. - С. 21.
10. В Курганской области по требованию прокуратуры заблокирован доступ к сайту, пропагандирующему способы уклонения от призыва на военную службу // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - URL: http:// genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-282888/ (дата обращения: 16.06.2016).
11. Прокуратура республики добилась судебного решения об ограничении доступа к сайтам об оказании платных интимных услуг // Официальный сайт прокуратуры Республики Башкортостан. - URL: http://bashprok.ru/news/news.php?ID=23382 (дата обращения: 15.06.2016).
12. В Саратовской области органами прокуратуры приняты меры по закрытию доступа к интернет-сайтам, осуществляющим незаконную продажу алкогольной продукции // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. -URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-295521/ (дата обращения: 15.06.2016).
References
1. Ofitsial'nyy sayt prokuratury Krasnodarskogo kraya [The official website of the prosecutor's office of Krasnodar region]. Available at: http://prokuratura-krasnodar.ru/news/ na-sayte-prokuratury-kraya-razmeshchen-segment (accessed Jun. 20, 2016).
2. Ofitsial'nyy sayt prokuratury Krasnodarskogo kraya [The official website of the prosecutor's office of Krasnodar region]. Available at: http://prokuratura-krasnodar.ru/news/ na-sayte-prokuratury-krasnodarskogo-kraya (accessed Sept. 19, 2017).
3. Ofitsial'nyy sayt prokuratury Krasnodarskogo kraya [The official website of the prosecutor's office of Krasnodar region]. Available at: http://prokuratura-krasnodar.ru/news/ prokuraturoy-krasnodarskogo-kraya-v-2016-godu-0 (accessed Sept. 20, 2017).
4. Ofitsial'nyy sayt prokuratury Krasnodarskogo kraya [The official website of the prosecutor's office of Krasnodar region]. Available at: http://prokuratura-krasnodar.ru/news/ prokuraturoy-kraya-v-2015-godu-vyyavleno-bolee-74 (accessed Jun. 20, 2016).
5. Ofitsial'nyy sayt prokuratury Rostovskoy oblasti [The official website of the prosecutor's office of Rostov region]. Available at: http://www.prokuror-rostov.ru/law_expla nation/152250/145939/ (accessed Jun. 14, 2016).
6. Ofitsial'nyy sayt prokuratury Krasnodarskogo kraya [The official website of the prosecutor's office of Krasnodar region]. Available at: http://prokuratura-krasnodar.ru/news/ tihoreckoy-mezhrayonnoy-prokuraturoy-obyavleno-preduprezhdenie-religioznoy-organi zacii (accessed Jun. 14, 2016).
7. Rossiyskayagazeta [The Russian Newspaper]. 2014, 28 Nov., no. 6544 (272), p. 7.
8. Rossiyskaya gazeta [The Russian Newspaper]. 2016, 12 Jan., no. 2 (6870), p. 1.
9. Korotkova M. V. Konstitutsionnye osnovy vzaimodeystviya organov publichnoy vlasti Rossiyskoy Federatsii i grazhdanina v informatsionnoy sfere: avtoref. dis. kand. yurid. nauk [Constitutional grounds of the interaction between public administration bodies of the Russian Federation and citizens in the informational sphere: author's abstract of dissertation to apply for the degree of the candidate of juridical sciences]. Saratov, 2014, p. 21.
10. Ofitsial'nyy sayt General'noy prokuratury Rossiyskoy Federatsii [The official website of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation]. Available at: http://genproc. gov.ru/smi/news/archive/news-282888/ (accessed Jun. 16, 2016).
11. Ofitsial'nyy sayt prokuratury Respubliki Bashkortostan [The official website of the prosecutor's office of the Republic of Bashkortostan]. Available at: http://bashprok.ru/ news/news.php?ID=23382 (accessed Jun. 15, 2016).
12. Ofitsial'nyy sayt General'noy prokuratury Rossiyskoy Federatsii [The official website of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation]. Available at: http://genproc. gov.ru/smi/news/archive/news-295521/ (accessed Jun. 15, 2016).
Каинов Александр Сергеевич Kainov Aleksandr Sergeevich
соискатель, Пензенский государственный Applicant, Penza State University
университет (Россия, г. Пенза, (40 Krasnaya street, Penza, Russia) ул. Красная, 40)
E-mail: [email protected]
УДК 340.01 Каинов, А. С.
Место и роль прокуратуры в функционировании институтов гражданского общества / А. С. Каинов // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2018. - № 1 (45). - С. 81-88. -БОТ 10.21685/2072-3016-2018-1-10.
