CC BY
36УДК 343.102-043.5(470)
А. А. ТАРАСОВ, профессор кафедры уголовного процесса Уфимского юридического института МВД России; заведующий кафедрой уголовного права и процесса Института права Башкирского государственного университета, доктор юридических наук, профессор (г. Уфа)
A. A. TARASOV, head of the Chair of Criminal Law and Procedure at the Law Institute of the Bashkir State University; professor of the Chair of Criminal Procedure of Ufa Law Institute of the Interior Ministry of Russia, Doctor of Law, professor (Ufa)
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СЛЕДОВАТЕЛЕЙ И ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ: РАЗМЫШЛЕНИЯ ТЕОРЕТИКА
INTERACTION OF INVESTIGATORS AND BODIES IMPLEMENTING OPERATIVE-INVESTIGATIVE ACTIVITIES IN MODERN CONDITIONS: REFLECTIONS OF A THEORETIST
Аннотация. Теоретические основы взаимодействия следователей как единоличных органов предварительного следствия и органов дознания, уполномоченных осуществлять оперативно-разыскную деятельность, сформировались преимущественно за годы действия советского УПК РСФСР I960 года. Среди основных правил такого взаимодействия в теории уголовного процесса всегда назывались недопустимость смешения процессуальных и непроцессуальных средств и методов работы, руководство взаимодействием со стороны следователя и осуществление вневедомственной координации взаимодействия со стороны прокурора. В современных условиях все названные правила сохранили свою значимость для эффективности взаимодействия, однако на их фактическую реализацию существенное влияние оказывают изменения, произошедшие в российской системе предварительного следствия в период действия УПК РФ 2001 года.
Ключевые слова и словосочетания: следователь, прокурор, руководитель следственного органа, орган дознания, оперативно-разыскная деятельность, оперативно-разыскные мероприятия, поручения следователя.
Annotation. The theoretical basis for the interaction of investigators as the sole investigative bodies and the bodies of inquiry authorized to carry out operative-investigative activities was formed mainly during the years of the I960 Soviet Criminal Procedure Code of the Russian Federation. Among the basic rules of such interaction in the theory of the criminal process, the inadmissibility of mixing procedural and non-procedural means and methods of work, directing interaction on the part of the investigator and non-departmental coordination of interaction on the part of the prosecutor have always been called. In modern conditions, all of these rules have retained their significance for the effectiveness of interaction, but their actual implementation is significantly affected by changes in the Russian system ofpreliminary investigation during the period of the 2001 Code of Criminal Procedure.
Keywords and phrases: investigator, prosecutor, head of the investigative body, body of inquiry, operational search activity, operative-investigative activities, instructions of the investigator.
Теоретические основы взаимодействия государственных должностных лиц, производящих расследование преступлений в форме предварительного следствия, с лицами, осуществляющими оперативно-разыск-
ную деятельность в отношении тех же преступлений, в большинстве своем были заложены в советские годы, преимущественно в период действия последнего советского УПК РСФСР 1960 года. С тех пор и в терминологическом
обозначении отдельных видов уголовно-процессуальной и связанной с нею деятельности, ив ее нормативно-правовой регламентации произошли многие как сугубо формальные, так и сущностные изменения. Фундаментальные теоретические основы взаимодействия между следователями и органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, в целом остались неизменными.
Сейчас уже очень непросто представить, что когда-то оперативно-разыскная деятельность регулировалась только ведомственными приказами и инструкциями с очень ограниченным доступом. Начало нынешней судебно-правовой реформы было отмечено принятием Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» от 13 марта 1992 года, на смену которому через очень непродолжительное время пришел Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. N° 144-ФЗ, действующий до сих пор с некоторыми изменениями и дополнениями. С этого времени и перечень оперативно-разыскных мероприятий, и правила их производства становятся общедоступными, а вопрос об использовании оперативно-разыскной информации в процессуальном доказывании стал предметом открытого и постоянно расширяющегося обсуждения в научной литературе, в том числе - на монографическом уровне [1, с. 25; 2, с. 10, 17]. Однако никогда не было и сейчас нет сомнений в том, что оперативно-разыскные мероприятия - это не следственные, то есть не процессуальные действия, а полученные в их ходе сведения - не уголовно-процессуальные доказательства, как минимум, без каких-то дополнительных правоприменительных действий и решений. Это принципиально, как принципиально и то, что собираются эти два не подменяющих и не вытесняющих друг друга вида информации разными государственными органами и должностными лицами.
В действующем УПК РФ термином «дознание» обозначена сугубо процессуальная деятельность, аналогичная предварительному следствию, которая в УПК РСФСР называлась «дознанием по делам, по которым предварительное следствие не обязательно», то есть формой полноценного предварительного расследования по уголовному делу до принятия по нему итогового процессуального решения. Считаем необходимым подчер-
кнуть, что, говоря в этой статье о взаимодействии следователей с органами дознания, мы этот вид их правоприменительной деятельности вообще не учитываем. Нас интересует та деятельность органа дознания, которая кардинально отличается от следственной, поскольку осуществляется преимущественно непроцессуальными средствами, то есть та, которую сам следователь выполнить не вправе, да и едва ли сможет выполнить профессионально в силу отсутствия специальной подготовки. Заметим, что в УПК РФ необходимость организационного размежевания процессуальной и оперативно-разыскной деятельности однозначно подчеркнута в отношении дознавателя как должностного лица органа дознания, производящего расследование по уголовному делу в полном объеме в форме дознания, то есть осуществляющего такую же процессуальную деятельность, что и следователь. Дознаватель не вправе производить дознание, если по этому же делу он проводил оперативно-разыскные мероприятия (чч. 1 и 2 ст. 41 УПК РФ).
Идея законодателя ясна - в основе процессуальных решений, принимаемых по уголовному делу лицом, в чьем производстве это дело находится, должны быть только сведения, полученные процессуальным путем, то есть только доказательства. В сознании дознавателя, по смыслу этого законоположения, не должно происходить замещения одного вида информации другим, оперативно-разыскная информация не должна оказывать влияния на формирование внутреннего убеждения дознавателя. Из сказанного следует, что человека надо организационно ограждать от информации, могущей помешать ему принять объективно правильное решение по делу. Рассчитывать на его собственную способность отделять то, что надо учитывать при принятии этого решения, и что необходимо игнорировать как не имеющее доказательственной силы, нельзя: слишком большой риск роковой ошибки.
Органом следствия в советские годы традиционно назывался следователь как единолично действующее должностное лицо одного из трех государственных ведомств, обладающих следственным аппаратом (в советские годы это были Прокуратура СССР с республиканскими, региональными подразделениями, Министерство внутрен-
них дел СССР и Комитет государственной безопасности СССР). Следователь обладал процессуальной самостоятельностью, то есть имел право большинство вопросов расследования решать без согласования с кем бы то ни было, за исключением нескольких процессуальных решений, утверждаемых прокурором. В системе МВД и КГБ следователи находились еще и в административном подчинении начальника следственного отдела, который обладал в отношении следователей властно-распорядительными полномочиями и был обозначен в ст. 127.1 УПК РСФСР как самостоятельная процессуальная фигура, осуществляющая ведомственный контроль за деятельностью следователя, обеспечивающая законность и эффективность его работы. При этом начальник следственного отдела не имел права отменять постановления следователей, давать согласие на какие-то процессуальные действия и решения, то есть не имел тех полномочий, которыми обладал только прокурор в отношении любых следователей, независимо от их ведомственной подчиненности. Более того, в соответствии с ч. 5 ст. 127 УПК РСФСР указания прокурора, данные самому начальнику следственного отдела независимо от ведомственной подчиненности, были обязательны для исполнения им, и даже их обжалование вышестоящему прокурору не приостанавливало их исполнения. В литературе отмечалось, что должность начальника следственного отдела не была обязательной, при малом количестве следователей без нее и вовсе обходились, а среди процессуальных документов по уголовному делу не было таких, которые бы в обязательном порядке принимались с участием начальника следственного отдела [3, с. 242-244]. Сказанное позволяет считать эту фигуру в большей степени административной, нежели процессуальной, ведомственный контроль со стороны начальника следственного отдела обеспечивал законность и качество расследования, главным образом за счет организационно-распорядительных мер. Примечательно, что ст. 127.1 появилась в УПК РСФСР в декабре 1965 года, спустя почти 5 лет с момента начала его применения и через 2 года после учреждения следственного аппарата в системе органов внутренних дел
в 1963 году. То есть какое-то время следственные отделы работали и без процессуального обособления их начальников.
В прокуратуре аналогичного должностного лица и вовсе не было, а имеющиеся в ней начальники следственных частей, отделов, управлений по должности были помощниками или заместителями прокуроров. При этом прокурор обладал надведомственными полномочиями, имел право давать поручения и указания любым следователям, независимо от ведомственной подчиненности, и указания эти были обязательны для исполнения. Следователь (непосредственно и тоже независимо от ведомственной подчиненности) мог обжаловать указания прокурора вышестоящему прокурору. В большинстве случаев обжалование указаний прокурора не приостанавливало их исполнения, за исключением вопросов, прямо названных в ч. 2 ст. 127 УПК РСФСР - о квалификации преступления или объеме обвинения, привлечении в качестве обвиняемого, направлении дела в суд или прекращении уголовного дела. На практике такие обжалования встречались крайне редко, но сама потенциальная их возможность свидетельствовала о том, что закон оберегал процессуальную самостоятельность следователя как бесспорно необходимую ценность. И оберегал он ее от вмешательства прокурора - представителя службы государственного обвинения, которой предстоит поддерживать или не поддерживать это обвинение в суде. Начальник следственного отдела также обладал правом давать подчиненным ему следователям указания о производстве предварительного следствия, в том числе и по ключевым его вопросам. Обжаловаться эти указания могли тоже прокурору, именно как надведомственному органу прокурорского надзора и государственного обвинения, что также было логично: прокурор, утверждая или не утверждая обвинительное заключение, решал, будет ли соответствующее обвинение поддерживаться прокуратурой в суде. В контексте нашего изложения важно подчеркнуть, что следователь любого следственного органа выступал во взаимодействии с органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, как процессуально самостоятельная фигура, не обязанная согласовывать свои решения о таком взаимодействии с кем бы то ни было.
Состав следственных ведомств за годы действия УПК РСФСР не менялся. По действующему УПК РФ он менялся многократно. Органов внутренних дел России эти изменения кардинально не коснулись, за исключением периодической корректировки подследственности. Федеральная служба безопасности России стала наследницей Комитета государственной безопасности СССР, поэтому ведомственную подчиненность их следственного аппарата можно также считать неизменной. История существования в советские годы неведомых следователей налоговой полиции и органов госнаркокон-троля закончилась слишком быстро, чтобы стать предметом глобальных теоретических обобщений. Самое масштабное преобразование коснулось советских следователей прокуратуры, которые в 2007 году вышли из-под процессуального руководства прокуроров, а в 2011 году и вовсе были объединены в самостоятельном ведомстве - Следственном комитете Российской Федерации.
Реформа предварительного следствия, коснувшаяся так или иначе всех аспектов деятельности следственного аппарата, не могла не отразиться и на взаимодействии следователей с теми органами дознания, которые осуществляют оперативно-разыскную деятельность.
Однако и в условиях глобального реформирования российского досудебного производства по уголовным делам названные ранее принципиальные положения теории взаимодействия следователей с оперативно-разыскными службами не могли подвергнуться кардинальному пересмотру. Среди них не только необходимость строгого разграничения процессуальной и непроцессуальной познавательной деятельности и недопустимость их подмены друг другом, но и ведущая роль следователя в организации взаимодействия и использования его результатов в доказывании юридически значимых обстоятельств уголовного дела и обязательность исполнения поручений следователя органами дознания. Среди этих теоретических основ всегда была и необходимость координации взаимодействия из какого-то единого центра, не связанного ведомственными ограничениями.
Выделение и укрепление с июня 2007 года самостоятельной процессуальной фигуры
руководителя следственного органа (ст. 39.1 УПК РФ) с одновременным ограничением процессуальных полномочий прокурора в ходе предварительного следствия повлекло за собой повышение ведомственной концентрации предварительного следствия. Произошедшее одновременно с этим интенсивное отстранение прокурора от процесса предварительного следствия подчеркнуло ведомственный характер следственной деятельности, поскольку из ее процедур до окончания предварительного следствия исчез специальный орган, обладающий надведомствен-ными полномочиями без дополнительных согласований объединять усилия нескольких правоохранительных органов, перераспределять их, обеспечивать законность и эффективность совместной работы, если это необходимо.
Сказанное коснулось, в первую очередь, самого предварительного следствия. Например, по первоначальной редакции ст. 163 УПК РФ 2001 года до июня 2007 года следственные группы создавались решением прокурора по ходатайству начальника следственного отдела, а если в состав входили только следователи прокуратуры - то и вовсе единоличным решением прокурора. Это было поддержано в литературе, поскольку в законе теперь в отличие от УПК РСФСР 1960 года был точно назван субъект, уполномоченный на создание следственных групп, и при этом назван еще один властвующий субъект, обладающий правом выступить инициатором создания следственной группы из подчиненных ему следователей [4, с. 163]. Прокурор в таких случаях, не вмешиваясь в организацию работы следственных подразделений разных следственных органов, имел надведомственные полномочия по объединению их усилий. В этой схеме, очевидно, межведомственную следственную группу из следователей прокуратуры, МВД и ФСБ создавал своим постановлением прокурор, согласовав с начальниками следственных подразделений этих органов персональный состав групп. Именно в таком направлении развивались теоретические представления о процедуре «поручения предварительного следствия группе следователей» в последние годы существования Советского Союза: в зависимости от ее состава (входят ли в него только следователи конкретного подразделе-
ния или какие-то еще) такое решение должен был принимать начальник следственного подразделения или прокурор [5, с. 209].
Параллель со следственными группами, казалось бы, выглядит не вполне корректной в нашем контексте, поскольку в ее состав входят только следователи одного или разных следственных органов, а во взаимодействии следователей и органов дознания участвуют не только следователи. Однако здесь мы позволили рассмотреть эту параллель в связи с тем, что взаимодействие между следователями и органами дознания имеет во многих случаях межведомственный характер: именно так выглядит, например, взаимодействие следователей территориальных подразделений Следственного комитета Российской Федерации с подразделениями уголовного розыска МВД России. К тому же согласно ч. 2 ст. 163 УПК РФ к работе следственных групп могут на постоянной основе привлекаться сотрудники органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, а это, как правило, требует межведомственного взаимодействия.
Продолжим с учетом этого разговор о межведомственных следственных группах.
По действующему правилу ст. 163 УПК РФ (в ред. ФЗ от 05.06.2007 № 87-ФЗ) «решение о производстве предварительного следствия следственной группой, об изменении ее состава принимает руководитель следственного органа». После этих слов в тексте статьи поставлена красноречивая точка, которая как бы исключает само существование межведомственных следственных групп. Понятно, что при необходимости этот барьер мог преодолеваться организационными мерами - например, согласованием решений двух и более руководителей следственных органов о включении в создаваемую следственную группу подчиненных им следователей. Однако, во-первых, процессуальные отношения здесь выводятся из сферы применения процессуального закона; во-вторых, согласования такого рода без единого вневедомственного координационного начала рискуют превратиться в излишнюю бюрократию, связанную порой с разрешением разногласий, на которую в процессе расследования, как правило, нет времени. В более поздних комментариях к УПК РФ вопрос о межведомственных следственных груп-
пах и вовсе не обсуждается [6, с. 355], как будто надобность в их формировании отпала сама собой, и расследуемые групповые и многоэпизодные преступления теперь стали совершаться в строгом соответствии с подследственностью конкретных следственных органов.
Усиление ведомственной направленности предварительного следствия неизбежно вносит свои коррективы и в считавшиеся незыблемыми теоретические основы взаимодействия следователей с оперативными сотрудниками подразделений уголовного розыска и других служб полиции, для которых оперативно-разыскная деятельность является основной. На этом фоне более рельефно, на наш взгляд, выглядят недостатки использованных законодателем терминов в нормативно-правовой регламентации взаимодействия органов следствия и дознания.
Процессуально-правовая основа этого взаимодействия образована правом следователя давать поручения органам дознания об оказании ему содействия в расследовании преступлений с использованием имеющихся у органов дознания возможностей, которые, по логике, не совпадают с возможностями самого следователя. Имеет смысл сравнить нормы УПК РСФСР и УПК РФ о содержании таких поручений. Согласно ч. 4 ст. 127 УПК РСФСР «следователь по расследуемым им делам вправе давать органу дознания поручения и указания о производстве розыскных и следственных действий и требовать от органов дознания содействия при производстве отдельных следственных действий. Такие поручения и указания следователя даются в письменном виде и являются для органов дознания обязательными». Сейчас аналогичное положение Закона выглядит так: «Следователь уполномочен давать органу дознания в случаях и в порядке, установленных настоящим Кодексом, обязательные для исполнения письменные поручения о проведении оперативно-разыскных мероприятий, производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте, о производстве иных процессуальных действий, а также получать содействие при их осуществлении» (п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ). Процессуальная регламентация, как видим, стала несколько более детальной. Оценим эту детализацию.
Указание «в случаях и порядке, установленных настоящим Кодексом», пришедшее на смену выражению «по расследуемым им делам», выглядит загадочным, потому что конкретных случаев дачи таких поручений в УПК РФ прямо не предусмотрено, да и порядок этот ни в какой другой статье УПК РФ, кроме процитированной нормы, не установлен. Можно лишь предположить, что помимо принятых к своему производству уголовных дел следователь может давать такие поручения органам дознания как участник следственной группы (ст. 163 УПК РФ) либо выполняя поручения другого следователя в порядке ч. 1 ст. 152 УПК РФ. Но указания Закона в названных статьях не настолько конкретны, чтобы считать их «случаями, установленными настоящим Кодексом».
Отдельные авторы склонны считать полномочие следователя давать органу дознания поручения о производстве оперативно-разыскных мероприятий шагом вперед в сравнении с правом поручать лишь следственные и разыскные действия по УПК РСФСР [6, с. 97]. Осмелимся выразить сомнение в такой оценке. Перечень конкретных оперативно-разыскных мероприятий в ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по определению выходит за пределы профессиональной компетенции следователя, имеющего специальность «юриспруденция». Следователь, на наш взгляд, не должен и не может профессионально диктовать органу дознания, какими именно оперативно-разыскными мероприятиями те должны решать поставленную им в поручении разыскную задачу: обнаружить скрывшегося преступника, похищенное и спрятанное имущество, выявить неизвестных следствию потерпевших и свидетелей и т. д. Если он в силу недостатка знаний и опыта назовет в своем обязательном для исполнения письменном поручении не те мероприятия, которые действительно необходимы, органы дознания не должны ограничивать собственные возможности в установлении значимых для расследования преступления сведений. Однако по буквальному смыслу процитированной нормы ст. 38 УПК РФ органы дознания должны в точности исполнить те мероприятия, которые им поручены. Аналогичная формулировка содержится в ч. 1 ст. 144 УПК РФ,
посвященной проверке сообщения о преступлении на стадии возбуждения уголовного дела, а вот в ч. 1 ст. 152 УПК РФ, предусматривающей дачу поручений следователям и органам дознания вне места производства предварительного следствия, сохранено указание УПК РСФСР только на «следственные и розыскные действия». Оно представляется более правильным с точки зрения теоретических основ взаимодействия органов следствия и дознания по делам, подведомственным следователям.
Процедура дачи поручений такого рода тоже заслуживает анализ в межведомственном контексте и с точки зрения теоретических основ взаимодействия следователей и органов дознания. Процессуальная схема взаимодействия была и остается такой: следователь, в производстве которого находится уголовное дело, обращается с поручением к руководителю органа дознания, а тот назначает исполнителя этого поручения из числа подчиненных ему оперативных сотрудников. На практике схема взаимодействия нередко упрощалась до непосредственного контакта следователя с оперативными работниками с надлежащим документальным оформлением (поручением, обращенным к начальнику), что в значительной степени зависело от личностных качеств конкретных участников взаимодействия и их личных взаимоотношений.
С советских времен известно, что самая главная проблема организации исполнения поручений следователя - это фактическое игнорирование таких поручений с направлением следователю формального извещения о том, что интересующие следствие сведения «принятыми мерами установить не удалось». Причины у такого результата взаимодействия разные - неконкретность, заведомая неисполнимость самих поручений, недобросовестность исполнителей, формальное отношение самого следователя к собственному поручению, когда появление в деле двух встречных бумаг воспринимается обеими сторонами как самоцель, и многое другое. Проблема эта известна давно, как минимум с советских времен. Однако осмелимся предположить, что ведомственная концентрация предварительного следствия и здесь сыграла собственную негативную роль. Поручений следователей и дознавате-
лей органов внутренних дел, направляемых начальнику органа дознания, который также является офицером органов внутренних дел, это коснулось в наименьшей степени: единая ведомственная подчиненность даже в условиях формальной процессуальной и организационной изоляции способна обеспечить максимально возможный уровень обязательности таких поручений для исполнения. Поручения следователей территориальных подразделений Следственного комитета РФ, адресованные начальнику территориального подразделения органов внутренних дел как руководителю органа дознания - совсем иное дело.
Если раньше - до июня 2007 года - с аналогичным поручением к руководству органа дознания обращался следователь прокуратуры как сотрудник органа прокурорского надзора, непосредственно подчиненный прокурору, наделенному правом направлять в суд все уголовные дела и обладающему надве-домственными надзорными полномочиями в отношении всех следователей и дознавателей всех ведомств, то сейчас поручение исходит от сотрудника органа, не имеющего в отношении органа дознания никаких властных полномочий. Конечно, руководство органов следственного комитета вправе решать вопросы, связанные с уголовным преследованием сотрудников органов внутренних дел, и
теоретически можно было бы предположить потенциальные опасения руководства органов внутренних дел проигнорировать поручения следователей Следственного комитета. Однако практика далека от подобных предположений - нормальная повседневная совместная работа на опасениях не строится, она строится на постоянной и взаимной потребности обеспечивать эффективную деятельность друг друга.
Подведем некоторые итоги.
1. Взаимодействие следователей и органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность по-прежнему остается важным условием эффективности предварительного следствия по уголовным делам.
2. Эффективность взаимодействия прямо зависит от правовых и организационных механизмов преодоления межведомственных барьеров между его участниками, которая оптимальным образом могла бы обеспечиваться прокуратурой как органом прокурорского надзора и государственного обвинения.
3. Существующая система организации предварительного следствия нуждается в совершенствовании, нацеленном на обеспечение эффективной межведомственной координации взаимодействия следователей с органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность.
***
ЛИТЕРАТУРА
1. Поляков М. П. Уголовно-процессуальная интерпретация результатов оперативно-розыскной деятельности: монография / под науч. ред. проф. В. Т. Томина. Нижний Новгород: Нижегородская правовая академия, 2001.
2. Закотянский А. С. Проблемы использования непроцессуальной информации в доказывании по уголовным делам: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2015.
3. Михайленко А. Р. Расследование преступлений: законность и обеспечение прав граждан: научно-практическое издание. Киев: Юринком-Интер, 1999.
4. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / под общ. ред. В. В. Мозякова. М.: Изд-во «Экзамен XXI», 2002.
5. Уголовно-процессуальное законодательство Союза ССР и союзных республик. Теоретическая модель / под ред. проф. В. М. Савицкого. М.: ИГП АН СССР, 1990.
6. Научно-практический комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / под общ. ред. В. М. Лебедева; науч. ред. В. П. Божьев. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во «Юрайт», 2014.
© Тарасов А. А.
