CC BY
73декабрь 2018 г.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
Выпуск 51(67)
ВЫЗОВЫ БЕЗОПАСНОСТИ И ВОЗМОЖНОСТИ В СФЕРЕ ОТНОШЕНИИ РОССИЯ - НАТО
Татьяна Пархалина,
зам. директора ИНИОН РАН, президент Ассоциации евро-атлантического сотрудничества
Ключевые слова: Евро-атлантическая система безопасности, отношения Россия - НАТО, сдерживание, Совет Россия - НАТО.
Вызовы в сфере международной и евро-атлантической безопасности, к коим следует отнести острейший кризис в отношениях России и Запада, одной из причин которого является развитие событий в Украине в конце 2013 - начале 2014 гг. и российская операция в Крыму в марте того же года; нынешнее состояние трансатлантических отношений и попытки администрации США взламывать ту систему договоров и соглашений, которая сложилась при предыдущих администрациях, кризис системы контроля над вооружениями; миграционный кризис в Европе, вызванный конфликтным развитием на Ближнем Востоке, состояние американо-китайских отношений, грозящих перейти в настоящую торговую войну двух мощных экономических игроков; Брекзит с пока еще неизвестными последствиями как для самой Великобритании, так и для Евросоюза в целом, - имеют следствием разбалансировку системы взаимодействия государств на мировой арене.
Последняя за почти 30 лет после распада СССР и Советского блока прошла очень сложный путь от биполярной конфронтации и реального противостояния в Европе двух блоков - до однополярности (с доминированием США) - затем многополярности - и вступила в начало фазы бесполярности1, которая будет иметь следствием снижение значения государства и традиционных для второй половины ХХ в. международных организаций. Одновременно возрастает роль негосударственных акторов, способных оказывать политическое, экономическое и военное воздействие на процессы формирования нового мирового порядка, который по всей вероятности, явится не результатом мировой войны или глобального конфликта, но серии локальных кризисов и войн, которые уже происходят в ряде регио-
1 Richard Haass The Age of non-polarity, Foreign Affairs, 2008, May-June.
нов, таких как Восточная Европа, Ближний Восток, Афганистан, Африка и ряд других.
Учитывая крайнюю напряженность в российско-американских отношениях, ситуацию в Украине и Сирии, распространение ядерного оружия (его наличие у все большего числа акторов), вероятность гонки новых вооружений (гиперзвук, лазер, боевые дроны), возможность выхода США и России из Договора по ракетам средней и меньшей дальности (обе стороны обвиняют друг друга в его нарушении), а затем из Договора ОСВ-3, отказ Вашингтона от двусторонних встреч по кибербезо-пасности, в ответ на что произошел отказ Москвы от встречи по стратегическим вопросам (в Вене), а также санкционную политику Белого дома, - приходится констатировать, что уровень напряженности в настоящее время является самым высоким с конца 80-х годов прошлого века.
Характеризуя отношения НАТО - Россия с начала 2014 г. следует иметь в виду очень важный момент - хотя наблюдается достаточно жесткая позиция в отношении РФ, тем не менее следует констатировать и определенную стратегическую сдержанность. Попытаемся проанализировать действия НАТО, подтверждающие данный тезис.
1 апреля 2014 г. в ответ на действия России в Крыму НАТО приостановила все виды практического сотрудничества по линии Совета Россия -НАТО, объясняя свою позицию тем, что «бизнес как прежде невозможен». Вместе с тем работа самого Совета не была заморожена: за период с 2014 по 2018 г. он собирался несколько раз (а точнее восемь) на уровне послов. Справедливости ради следует отметить, что послы обменивались взаимными обвинениями, вследствие чего результаты заседаний были практически нулевыми. Решения Уэльского саммита (2014) свидетельствовали о том, что НАТО от политики отражения новых угроз вернулась к истокам - к обеспечению коллективной обороны. В декларации по итогам саммита отмечалось, что План действий по готовности НАТО (NATO Readiness Action Play) является ответом «на применение средств безопасности на границах Альянса», на вызовы, порожденные Россией
Выпуск 51(67)
декабрь 2018 г.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
и на их стратегические последствия»1. План предполагал постоянное присутствие триады вооруженных сил и существенную военную активность НАТО в восточной зоне на ротационной основе.
Варшавский саммит Альянса 2016 г. продемонстрировал готовность трансатлантических союзников пойти на символическое укрепление (в виде четырех батальонов по 1 тыс. человек каждый) оборонных структур на восточном направлении, но неготовность пожертвовать Основополагающим Актом Россия - НАТО 1997 г., на чем настаивал ряд стран Центральной и Восточной Европы (речь шла о том положении ОА, где говорилось об отказе НАТО от постоянного размещения существенных боевых сил в новых районах базирования)2.
В начале 2018 г. Генсек Альянса Столтенберг даже сделал заявление, согласно которому он призвал союзников учитывать тот факт, что они имеют дело с «более самоуверенной Россией». «Мы не хотели бы повторения холодной войны и гонки вооружений, мы выступаем за политический диалог с Москвой»3. В начале 2018 г. начальник Генерального штаба МО РФ Г. Герасимов посетил штаб-квартиру НАТО и вел переговоры с официальными военными представителями Альянса, в ходе которых затрагивались такие вопросы, как ситуация в Украине, в Афганистане, транспарентность военной деятельности и снижение рисков военных столкновений (здесь следует подчеркнуть, что только в 2016 г. в регионе Балтийского моря произошло более 60 военных инцидентов в воздушном пространстве между самолетами РФ и стран НАТО).
Брюссельский саммит Альянса по отношению к России подтвердил принцип ЗБ (от английского «Defense and Deterrence and Dialogue» - сдерживание и укрепление обороны и диалог), который в каком-то смысле, на другом историческом отрезке повторяет принцип доклада П. Армеля 1967 г. в отношении СССР - сдерживание и разрядка (Deterrence and Détente). Альянс одобрил инициативу, направленную на усиление боевой готовности и совершенствование способности быстрого реагирования - «4 по 30». Предполагается, что из общего числа вооруженных сил стран-участниц будет выделено дополнительно 30 кораблей ВМФ, 30 тяжелых и средних маневренных батальонов, 30 боевых вооруженных эскадрилий, которые смогут в течение 30 дней или даже раньше приступить к выполнению боевых задач. Все подразделения должны находиться в состоянии полной боевой готовности. Не вызывает сомнений, что данная мера направлена на сдерживание России в случае начала ею боевых
1 Wales Sammit Declaration, p. 8.
Основополагающий Акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между РФ и НАТО, 27 мая 1997 г.
3 3 января 2018 г.
действии против одного из государств - членов Альянса. И хотя российские представители на самом высоком уровне повторяют, что не имеют ни намерений, ни планов начинать военные действия против Альянса, в условиях тотальной потери доверия члены НАТО предпочитают подстраховать себя в условиях, когда процесс принятия решений в Альянсе - гораздо более длительный (учитывая различные согласования между национальными правительствами), нежели в Российской Федерации.
Кроме того, на восточном фланге к концу 2018 г. будет создан многонациональный штаб дивизий «Северо-Восток», в дальнейшем существуют планы создания многонационального дивизионного штаба (по предложению Латвии, Эстонии и Дании). В Румынии создана многонациональная бригада для обучения сухопутных войск стран - участниц НАТО. Укрепляются силы быстрого реагирования Альянса.
Российские военные и эксперты неоднократно высказывались по поводу того, что подобные меры не представляют угрозу интересам национальной безопасности РФ. Однако политики и пропагандисты использовали эти решения для нагнетания напряженности в отношениях между Россией и Западом, Россией и НАТО. Нет сомнения в том, что Россия предпримет ответные меры. Таким образом, продолжается существование в парадигме взаимного сдерживания.
Представители НАТО утверждают, что все меры сдерживания являются пропорциональными и транспарентными, а это поможет избежать рисков военного столкновения.
В конце октября 2018 г. состоялось заседание Совета Россия-НАТО. Новой темой Совета является противостояние гибридным угрозам. Это является значимым моментом в условиях, когда в НАТО создаются группы поддержки по борьбе с гибридными угрозами, которые будут представлять адресную, целевую поддержку государствам-членам. Сам факт обсуждения этих вопросов может способствовать снижению недоверия обеих сторон в случае предметного и заинтересованного обсуждения, когда Россия и члены Альянса не просто будут обвинять друг друга, но попытаются разработать совместные подходы по отражению новых видов угроз. Обсуждались также вопросы по урегулированию в Афганистане, в Украине (по Украине в НАТО существует консенсус, отражающий позицию обязательного выполнения Россией Минских договоренностей, что является проблематичным, поскольку Россия не признает себя стороной конфликта), по снижению рисков военных столкновений, по возможному выходу США из Договора РСМД. По последнему вопросу обращает на себя внимание тот факт, что лидеры отдельных стран - участниц НАТО и ЕС артикулировали свою обеспокоенность, связанную с крушением всей системы контроля над вооруже-
декабрь 2018 г.
Выпуск 51(67)
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
ниями (так как выход США из ДРСМД неизбежно влечет за собой выход из ОСВ-3). НАТО же заняла консолидированную позицию в поддержку США. А Генсек Альянса 4 декабря 2018 г. даже выступил с заявлением, что России предоставляется последний шанс ликвидации нарушений по выполнению СМД, что «Россия разработала и развернула ракетную систему 9 М 729, что нарушает договор и представляет существенный риск евро-атлантической безопасности»1.
Суммируя ряд тезисов, исходящих от руководителей Альянса, можно сделать следующие выводы. Стратегии в отношении РФ в НАТО нет. Россия рассматривается не как основная, но как потенциальная угроза. Не признавая состояния холодной войны с Россией, руководители Альянса призывают использовать позитивный опыт холодной войны, а именно - вырабатывать новые меры доверия, продолжать диалог по тем вопросам, где это возможно, восстанавливать мировой порядок, основанный на определенных правилах поведения, избегать военной конфронтации, сокращать военные риски, сохранять наличие связи между военными, не разворачивать существенные военные контингенты в приграничных с Россией районах. Существует ряд требований со стороны Альянса к России, без которых, как там считают, невозможно размораживание отношений, среди них - прогресс в реализации Минских соглашений, возвращение к Венским договоренностям и ряд других.
Какие, на наш взгляд, существуют окна возможностей для ограниченного, но все же сотрудничества. Во-первых, сфера контроля над вооружениями. И хотя в НАТО часто говорят о том, что это - ответственность ОБСЕ тем не менее представляется, что в рамках Совета Россия - НАТО эта проблематика может и должна обсуждаться. Дело в том, что выход США из Договора РСМД создает ситуацию, когда Европа может стать мишенью для российских ракет малой и средней дальности. Поэтому возникает ситуация, когда европейские страны - участницы Альянса и Россия могут взаимодействовать в процессе убеждения американской администрации не вставать на путь слома всей системы контроля. При этом, безусловно, следует иметь в виду, что европейские страны не признают кризиса в трансатлантических отношениях, ссылаясь на то, что США консолидировано поддержали почти все 100 решений Брюссельского саммита и, несмотря на ряд экзотических деклараций президента Трампа, способствуют укреплению НАТО и трансатлантической солидарности.
Еще одной возможностью для сотрудничества является Афганистан, где взаимодействия не прекращались ни в период Кавказского кризиса 2008 г., ни после 2014 г. несмотря на замораживание иных
1 ВВС News. December 4, 2018 г.
направлений. Объясняется это тем, что обострение ситуации в Афганистане представляет реальную угрозу безопасности как странам - участницам НАТО, так и России. До 2014 г. Афганистан был одним из самых разработанных и удачных примеров того, как стороны, даже если они имеют не во всем совпадающие интересы, могут продуктивно взаимодействовать.
Кибербезопасность является той сферой, где необходима разработка и принятие норм и стандартов поведения сторон, от которых зависит отказ от эскалации на других направлениях.
Россия и НАТО находятся по разные стороны баррикад в двух региональных конфликтах - в Сирии и на Юго-Востоке Украины. Ситуация в них разная: в первом случае обе стороны ведут борьбу с ИГ, но при этом по-разному понимают цели урегулирования и делают ставку на различные силы, зачастую противоборствующие. На Юго-Востоке Украины ситуация иная, но не менее сложная. НАТО и Запад в целом одним из условий восстановления отношений выдвигают выполнение Россией Минских договоренностей. РФ же не признает себя стороной Минских соглашений и всю вину возлагает на Киев. При этом следует иметь в виду, что в течение определенного периода после начала операции российских ВКС в Сирии, российские внешнеполитические дизайнеры полагали, что данная операция может стать своеобразным «game changer» в конфликте между РФ и Западом по поводу Украины. Этого не произошло, поскольку Запад четко разделил два трека - ближневосточный и украинский. Москва, однако, вернулась в качестве одного из основных игроков на Ближний Восток и прорвала в определенный момент «изоляционный занавес».
Обстановка в обоих регионах и ее последствия - а именно существование России и НАТО в парадигме сдерживания и постоянного тестирования обороны друг друга, привели к необходимости отражения рисков военного столкновения. А это требует сохранения постоянных каналов связи между Генштабом МО РФ и представителями европейского командования НАТО (SACEUR), что, безусловно, является позитивным моментом в условиях кризиса.
Остро необходима разработка новых мер доверия в военно-политической области, возврат к мировому порядку, основанному на принятых всеми правилах поведения, которые соответствовали бы международному праву.
После 2014 г. наблюдается милитаризация жизни и сознания прежде всего в России, но и в странах евро-атлантического сообщества. Стереотипы времен холодной войны 50-80-х годов ХХ в., которые, как казалось, ушли в небытие вместе с тем периодом, вновь вырвались наружу и определяют не только общественное сознание, но и процесс принятия решений в России и в странах Запада. Необходимы
Выпуск 51(67)
декабрь 2018 г.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
прорывные решения в сфере стратегической стабильности, контроля над вооружениями, разработка новых мер доверия, что позволило бы обеим сторонам преодолеть синдром «возврата к прошлому», когда кажется, что все усилия 1990-2000-х годов, направленные на формирование стратегического партнерства, оказались напрасными.
В условиях геополитических неопределенностей, характеризующих сегодня все аспекты безопасности - военно-политический, экономический, социальный, гуманитарный - необходимы усилия экспертных сообществ России и стран Евро-Атлантики для разработки ответов на обозначившиеся вызовы и риски.
КРАЙНИЙ СЕВЕРНЫЙ ФЛАНГ НАТО: ВОПРОСЫ УСИЛЕНИЯ ВОЕННОГО ПРИСУТСТВИЯ
Филипп Трунов,
старший научный сотрудник Отдела Европы и Америки ИНИОН РАН
Ключевые слова: Отношения Россия - НАТО, Арктический регион, военное и военно-гражданское присутствие в Арктике, военный потенциал.
Процесс затяжного и глубокого ухудшения отношений Запада и России одной из своих ключевых производных имеет ускорение наращивания военных потенциалов сторон в Арктическом регионе. Причем если РФ стала осуществлять значимые шаги на данном направлении (в частности, создание сети автономных военных баз на островах Северного Ледовитого океана и модернизация ледокольного флота всех классов судов) еще с начала 2010-х годов, то страны -участницы НАТО - лишь с середины десятилетия. В этой связи возникает вопрос: какую направленность будет иметь линия западных стран по наращиванию военного присутствия в регионе: будут ли это преимущественно симметричные или асимметричные шаги? Отправной точкой для поиска ответа на данный вопрос является сравнительный анализ потенциала России и Запада с учетом фактора влияния природно-географических условий на использование вооруженных сил в Арктике.
Возможности применения (особенно быстрого развертывания оперативно-стратегических группировок) войск на Крайнем Севере для стран - участниц НАТО существенно отличаются от других региональных направлений. Во-первых, свыше 95% всех арктической площади занимают водные просторы. Де-юре этот факт, учитывая, что США, Канада и Норвегия (в меньшей степени - Дания) тра-
диционно стремились наращивать и использовать именно морскую компоненту своего военного могущества, должен облегчать их стратегическое закрепление в регионе. Однако отсутствие сильных (и, главное, сопоставимых с Россией) ледокольных флотов на фоне длительного (до восьми месяцев в году) замерзания практически всех акваторий СЛО создает первую серьезную преграду на пути динамичного наращивания присутствия стран - участниц НАТО в регионе. Так, ледокольный флот России состоит из пяти атомных («Ямал», «50 лет Победы», «Вайгач», лихтеровоз-контейнеровоз «Севморпуть», а «Советский Союз» в эксплуатационном резерве)1 и 31 дизель-электрический ледокол, основная масса которых подчинена администрации Северного морского пути, т.е. может быть оперативно использована как для гражданских, так и военных целей. В 2019-2022 гг. на смену данным, введенным в эксплуатацию еще в 1980-1990-е годы, ледоколам должны прийти новые типа «Арктика» (одноименный, «Урал», «Сибирь»). Это позволит России обеспечить постоянное присутствие не только во всех морях ее сектора СЛО, но и в глубине Северного Ледовитого океана круглогодично.
Отсутствие атомных ледоколов (с автономностью плавания до шести месяцев) у западных стран сводит к минимуму их возможности по присутствию в удаленных районах Арктики. Достаточно ограни-
1 Атомный ледокольный флот // Росатом. - Режим доступа: https://www.rosatom.ru/production/fleet/
