CC BY
1КРИМИНАЛИСТЪ. 2024. № 2 (47). С. 157-163 • CRIMINALIST. 2024;2(47):157-163
ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРАВОВЫЕ НАУКИ
Научная статья УДК 34
высочайше утвержденные доклады министров в системе источников права российской империи первой четверти xix века
Константин Леонидович ЯКОВЛЕВ1, Алла Анатольевна ОПАЛЕВА2, Максим Владимирович МАМАТОВ3
1,2,3 Университет прокуратуры Российской Федерации, Москва, Россия 1yakovlew.2572@mail.ru 2 allaopaleva@yandex.ru 3maximus-de-miridi@yandex.ru
Аннотация. В статье на основе анализа Полного собрания законов Российской империи делается вывод о значении и месте в правовой системе высочайше утвержденных докладов министров, их влиянии на правовое закрепление нового механизма государственной власти.
Ключевые слова: правление Александра I, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, генерал-прокурор, высочайше утвержденные доклады
Для цитирования: Яковлев К. Л., Опалева А. А., Маматов М. В. Высочайше утвержденные доклады министров в системе источников права Российской империи первой четверти XIX века // Криминалистъ. 2024. № 2 (47). С. 157-163.
Original article
highest approved ministers' reports in the system of sources of law of the russian empire of the first quarter of the xix century
Konstantin L. YAKOVLEV1, Alla A. OPALEVA2, Maxim V. MAMATOV3
1,2,3 University of the prosecutor's office of the Russian Federation, Moscow, Russia
1yakovlew.2572@mail.ru
2allaopaleva@yandex.ru
3maximus-de-miridi@yandex.ru
© Яковлев К. Л., Опалева А. А., Маматов М. В., 2024 - 157 -
Abstract: Based on the analysis of the Complete Collection of Laws of the Russian Empire, the authors consider the importance and place in the legal system of the highest approved ministers' reports, their impact on the legal consolidation of the new mechanism of state power.
Keywords: Alexander I's reign, Ministry of the Interior, Ministry of Justice, Prosecutor-General, Alexander I's reign, Ministry of the Interior, Ministry of Justice, Procurator-General, reports approved by the highest authority
For citation: Yakovlev K. L., Opaleva A. A., Mamatov M. V. Highest approved ministers' reports in the system of sources of law of the Russian empire of the first quarter of the XIX century. Criminalist. 2024;2(47):157-163. (In Russ.).
Начало XIX века характеризуется новым этапом развития российского государства. Вступление на престол императора Александра I сопровождалось сменой политического курса страны. После кратковременного и противоречивого правления императора Павла I новый император в своем коронационном манифесте от 12 марта 1801 года обещал управлять подданными «по законам и сердцу своей премудрой бабки». На практике это выразилось в том, что правительство вынуждено было проводить более соответствующий историческому развитию курс лавирования, обещаний и реформ в интересах господствующего класса — дворянства. Эта политика заигрывания с либерализмом имела целью сглаживание противоречий между господствующим самодержавно-крепостническим строем и развивающимся внутри него новым капиталистическим укладом.
С этой целью в 1802—1811 годах были проведены реформы, направленные на укрепление высших органов власти и центрального государственного аппарата, усиление его централизации.
Рассуждая о правовой системе Российской империи в рассматриваемый период, необходимо остановиться на ее особенностях. В научной литературе часто встречается следующая классификация нормативных правовых актов [1; 2] применительно к России начала XIX века: 1) уставы, 2) регламенты, учреждения и образования, 3) указы и манифесты.
Уставы содержали важные нормы, регламентировавшие организацию деятельности различных ведомств или органов, их место в государственном механизме. Среди таких актов можно назвать действовавшие в исследуемый период Устав воинский 1716 года1 и Устав морской 1720 года2, регулировавшие различные стороны жизни не только армии и флота, но и всего русского общества, а также Устав благочиния 1782 года3, упорядочивавший организацию деятельности полиции в городах и участие населения в обеспечении правопорядка.
Регламенты, учреждения и образования, которые определяли состав, организацию, компетенцию и делопроизводство отдельных органов управления, также играли важную роль в правовой системе. Например, можно назвать такие нормативные правовые акты, как Учреждение для управления губерний Всероссийской империи 1775 года4, а также Общее учреждение министерств 1811 года5.
Указы и манифесты являлись наиболее распространенными источниками права в рассматриваемый период. Причем в эту форму облекались весьма
1 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. V. № 3006.
2 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. VI. № 3485.
3 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXI. № 15379.
4 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XX. № 14395.
5 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXXI. № 24686.
важные нормативные правовые акты, существенно изменявшие государственное устройство, и простые распоряжения, имевшие временное значение и касавшиеся частных вопросов. Таким образом, в одном ряду оказывались такие законы, как Манифест об учреждении министерств 1802 года1 и Указ о прибавке двух почтовых станций в Волынской губернии 1808 года2. Вышеназванные вицы нормативных правовых актов на практике признавались равными по юридической силе.
В правопонимании рассматриваемого периода отсутствовала четкая классификация нормативных источников. Основным критерием являлось личное подписание документа монархом. При этом не было четкого разграничения, является этот документ несущим силу закона и обязательным для последующего применения в аналогичных юридически значимых ситуациях или же он выступает как форма административного распоряжения монарха и применим к конкретному (частному) случаю. Важно отметить, что в условиях абсолютизма царствующие особы являлись фактически единоличными носителями власти законодательной и вместе с тем продолжали участвовать в административном управлении, а иногда и реализовывать судебные функции. Таким образом, монарх сосредоточивал деятельность как правотворческую, так и правоприменительную (административную и судебную) — применительно к последнему случаю в рассматриваемый период уже существовало представление, что такая деятельность должна осуществляться на основании существующего права.
По мнению А. Романовича-Сла-ватинского, «сосредоточие всех государственных властей в особе Государя
1 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXVII. № 20406.
2 Полное собрание законов Российской им-
перии. Собр. 1. Т. XXX. № 22988.
Императора привело к тому, что правительственные постановления перестали отличаться от законов. Рескрипты, которыми верховная власть действовала в порядке управления, относительно своей обязательной силы ничем не отличались от законов, которыми верховная власть действовала в порядке законодательном. Коллизия высочайшего рескрипта с законом не предусматривалась законодателем, а при обнаружении таковой на практике, в самодержавной Российской Империи, позднейшая верховная воля, выраженная в рескрипте, получала высшую юридическую силу по сравнению с ранее действовавшим законом» [3, с. 61].
На основании проекта, разработанного группой ближайших соратников Александра I, получившей в историографии наименование Негласного комитета, создается новая система органов центрального отраслевого управления — министерств, с образованием которых связывается начало реформ всего государственного механизма. Манифест об учреждении министерств3 издается 8 сентября 1802 года (далее — Манифест 1802 года), и в нем были определены принципы организации и деятельности министерств, а также особо подчеркивалась личная ответственность министра за общее состояние дел во вверенном ему ведомстве. В статье IX Манифеста 1802 года закреплялось, что любой «министр обязан знать состояние всех дел подчиненного министерства, обладая постоянной связью со всеми подчиненными подразделениями». Всего учреждалось восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения и внутренних дел.
Новые отраслевые ведомства были строго централизованными бюрокра-
3 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXVII. № 20406.
тическими учреждениями, их руководители, министры, назначались императором и получали значительную власть. Министры по должности являлись членами Кабинета министров, который относился к органам верховного управления и был призван разрешать спорные моменты, возникающие между министерствами.
С учреждением министерств появилась новая форма нормативных правовых актов — утвержденные императором доклады министров. В соответствии со статьей XIII Манифеста 1802 года они признавались равными указам, Правительствующему сенату вменялось при рассмотрении отчета министра за истекший год учитывать «все указы, по части его отделения в том году Нами изданные, равно и доклады Нами конформированные, и сим министром Правительствующему Сенату объявленные». Это положение позволило М. М. Сперанскому включить при проведении кодификационных работ высочайше утвержденные доклады в Полное собрание законов Российской империи. Однако необходимо отметить, что в соответствии со статьей Х указанного Манифеста министры имели право вносить на высочайшее рассмотрение доклады по преодолению тех или иных затруднений в управлении вверенных им ведомств при условии, «что они не требуют ни отмены существующих законов, ни введения или учреждения новых»1. Это свидетельствует о начале формирования единой правовой системы и реализации принципа законности в деятельности органов центрального отраслевого управления.
Значение высочайше утвержденных докладов можно проиллюстрировать на примере Министерства внутренних дел (далее — МВД). Анализ всего масси-
1 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXVII. № 20406.
ва правовых актов, касающихся различных сторон организации и деятельности этого Министерства в период между министерскими реформами, показал, что количественно преобладали именно высочайше утвержденные доклады министра. С 1802 по 1811 год было принято около 20 сенатских и примерно 50 именных указов по линии МВД, тогда как высочайше утвержденных докладов почти в два раза больше — более 130 (в среднем по 20 ежегодно). Это свидетельствует о высоком внимании императора к проблемам сферы деятельности МВД. В 1802 году и 1810 году было утверждено по два доклада министра внутренних дел, в 1803 году — 17, в 1804 году — 20, в 1805 году — 20, в 1806 году. — 17, в 1807 году — 10, в 1808 году — 26, в 1809 году — 18 (как видно, в некоторые годы министр выходил с какими-то инициативами к императору каждые две недели) [4, с. 27—28].
Характеризуя содержание вносившихся на высочайшее утверждение докладов министра внутренних дел, необходимо отметить, что в большинстве из них затрагивались (а после утверждения императором и регулировались) вопросы хозяйственно-контрольной деятельности, что предопределялось самой тематикой докладов2. Больше всего высочайше утвержденных докладов касалось вопросов промышленности —41, медицины — 25, переселенческой политики — 15, сельского хозяйства — 14. Вопросам связи (почт) было посвящено 10 докладов, торговли — 8, строительства — 7, по одному докладу было сделано по проблемам попечительства, транспорта, финансов и порядке производства дел в одной из экспедиций МВД. Приоритетные направления деятельности Министерства, исходя из приведенных данных, очевидны.
2 Следует отметить, что при осуществлении классификации высочайше утвержденных докладов в основу было положено их целевое назначение.
Не преследуя цели останавливаться подробно на анализе всех актов, надо отметить ряд высочайше утвержденных докладов, которые заслуживают особого упоминания, так как выходят за обычные рамки. Например, на основании доклада министра внутренних дел от 18 июля 1803 года были реализованы значительные организационные изменения — в структуре Министерства образована Экспедиция государственного хозяйства1. 20 апреля 1806 года по докладу министра внутренних дел была реорганизована 2-я экспедиция Департамента внутренних дел МВД2. В декабре 1806 года, в разгар так называемых Наполеоновских войн, по докладу министра внутренних дел был учрежден Особый комитет для главного производства дел относительно вооружения земского губернского войска или милиции3.
В отдельных докладах ярко отобразились тенденции развития капиталистических отношений. В частности, можно упомянуть доклады от 11 декабря 1803 года «Об отдаче Купавенской казенной фабрики князю Юсупову»4, от 22 марта 1804 года «О прекращении солеварения Балахнинского завода и об отдаче его в частные руки»5, от 9 сентября 1805 года «О заведении суконной и игольной фабрик в Одессе иностранцем Шлейде-ном»6, от 23 декабря 1805 года «О водворении фабрикантов в Малороссии»7, от 21 октября 1809 года «О разрешении фабрикантам свободной продажи сукон
1 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXVII. № 20852.
2 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXIX. № 22102.
3 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXIX. № 22380.
4 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXVII. № 21076.
5 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXVIII. № 21222.
6 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXVIII. № 21911.
7 Полное собрание законов Российской им-
перии. Собр. 1. Т. XXVIII. № 21968.
с некоторыми ограничениями в отношении снабжения оным войск»8 и др.
Особо следует отметить высочайше утвержденные доклады министра внутренних дел, направленные на снижение социально-политической напряженности в обществе. В марте 1803 года было принято решение об оказании помощи крестьянам, «терпящим недостаток в пропитании»9, 30 июня 1803 года был утвержден доклад министра под весьма красноречивым названием «Об удержании фабрикантов от притеснения людей фабричных»10, в апреле 1804 года по докладу министра внутренних дел повышены расходы на содержание Новороссийской опекунской конторы11 и т. д.
Другие министры также применяли форму высочайше утвержденных докладов. Например, можно упомянуть следующие значимые доклады: министра юстиции и генерал-прокурора Г. Р. Державина от 21 октября 1802 года «О правилах судопроизводства в Правительствующем Сенате и о порядке дачи Сенатором голосов и о согласии их»12; министра юстиции и генерал-прокурора П. В. Лопухина «О разделении дел по департаментам Сената; о прибавке двух новых департаментов и экспедиций; об упразднении комитетов для поверхностного рассмотрения жалоб на решения Сената и временных департаментов»13.
Как ранее уже обращалось внимание, в Манифесте 1802 года пределы власти и полномочия министров были определены лишь в общих чертах, а вопросы
8 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXX. № 23923.
9 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXVII. № 20661.
10 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXVII. № 20826.
11 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXVIII. № 21257.
12 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXVII. №20477.
13 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXVIII. № 21605.
внутреннего устройства самих министерств не затрагивались — это предполагалось реализовать путем издания инструкций министрам, подготовить которые планировалось позднее (статья X Манифеста 1802 года). Однако, по мнению многих исследователей, разработка соответствующих документов так и не была осуществлена.
По плану, подготовленному М. М. Сперанским, 1 января 1810 года был открыт Государственный совет1. Согласно соответствующему манифесту, значение этого органа власти в системе управления состояло в том, что в нем «все части управления в их главном отношении к законодательству сообразуются и чрез него восходят к верховной власти». По замыслу М. М. Сперанского, Государственный совет «учрежден для того, чтобы власти законодательной, дотоле рассеянной и разбросанной, дать новое начертание постоянства и единообразия» [5, с. 49]. Государственный совет предполагался как преимущественно законосовещательный орган, поскольку окончательное решение оставалось за императором, который мог не согласиться с мнением Совета. Основными направлениями деятельности являлось обсуждение новых законов, толкование действующего законодательства, а также кодификация и редактирование законодательства.
С открытием Государственного совета практика издания высочайше утвержденных докладов министров прекращается. Этому также способствовало возвышение А. А. Аракчеева, его вхождение в Государственный совет, а затем и в Комитет министров, что сделало последний, по мнению А. С. Алексеева, «послушным орудием и самым удобным органом для личного влияния на правительственные дела» [6, с. 309].
1 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXXI. № 24 064.
При этом в десятые годы XIX века власть А. А. Аракчеева заменила коллегиальные начала в управлении. В результате министры потеряли связь с императором, так как их личные доклады в этот период почти полностью прекратились. Они обращались в Комитет министров, в котором властвовал А. А. Аракчеев, и уже через него получали доступ к императору.
О сложившейся ситуации и о сохранении высочайше утвержденных докладов в 1816 году высказывался министр юстиции и генерал-прокурор Д. П. Тро-щинский в записке «О таких предметах, кои не могут быть вносимы в Комитет министров, а требуют личного доклада Государю». Эта записка начиналась с анализа законов, которыми определялся круг ведения генерал-прокуроров, а затем министров юстиции. При этом автор записки приходит к выводу, что для министра юстиции продолжает существовать «настоятельная потребность в личных докладах государю» по различного рода делам. Однако, по мнению генерал-прокурора, предшествовавшая практика принизила значение данного вида нормативных правовых актов, поскольку зачастую министры вносили на высочайшее утверждение доклады «по пустяковым вопросам». Он полагал, что все вопросы, которые доныне включались во всеподданнейшие доклады, надлежало передавать по принадлежности: «судебные — в Государственный совет, а относящиеся до управления — в Комитет министров». В личных докладах императору должны содержаться лишь вопросы конфиденциального характера («о всех тех обстоятельствах, которые опасно излагать на бумаге, и знать кои нужны одному Государю»), что позволит «держать пост министра юстиции на той степени, которая соответствует сему званию для пользы государства» [7, с. 49].
Подводя итог проведенного исследования места высочайше утвержденных докладов министров в правовой системе Российской империи, необходимо отметить, что в первое десятилетие XIX века данная форма активно использовалась многими министрами, однако по мере
реформирования государственного аппарата и появления новых органов власти высочайше утвержденные доклады министров применяются значительно реже и носят характер уже не нормативных правовых актов, а административных распоряжений.
Список источников
1. Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону : Феникс, 1995. 640 с.
2. Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода Империи (XVIII и XIX ст.). 2-е изд., перераб. и доп. Санкт-Петербург : Тип. Монтвида, 1909. X, 644 с.
3. Романович-Славатинский А. Пособие для изучения русского государственного права по методу историко-догматическому. Киев : Унив. тип., 1871. 111 с.
4. Яковлев К. Л. Министерство внутренних дел в государственном механизме Российской империи в царствование Александра I. Часть 1. (1802 — 1812 гг.). Москва, 2006. 124 с.
5. Ключевский В. О. Исторические портреты. Император Александр I. Москва, 1998. 416 с.
6. Алексеев А. С. Русское государственное право : конспект лекций. 4-е изд. Москва : тип. О-ва распространения полезных книг, 1897. 591 с.
7. Чтения в императорском Обществе истории и древностей Российских. Москва : Унив. тип., 1859. Ч. 4. 768 с.
Информация об авторах
К. Л. Яковлев - профессор кафедры государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;
А. А. Опалева - профессор кафедры государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;
М. В. Маматов - заведующий отделом научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Information about the authors
K. L. Yakovlev - Professor at the Department of state construction and law of the University of prosecutor's office of the Russian Federation, Doctor of Science (Law), Professor;
A. A. Opalevа - Professor at the Department of state construction and law of the University of prosecutor's office of the Russian Federation, Doctor of Science (Law), Professor;
M. V. Mamatov - Head at the Department of scientific support for the prosecutor's participation in civil, arbitration and administrative proceedings, proceedings in cases of administrative offenses of the Research Institute of the University of prosecutor's office of the Russian Federation, Candidate of Science (Law).
