CC BY
298
Алексеев Анатолий Иванович
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, г. Москва
Введение в курс «Правоохранительные органы» (лекция)
Понятие «правоохра-Н нительная деятельность» весьма значимо для юридической науки и практики. Оно и близкие к нему термины («правоохрана», «правоохранительные органы») часто употребляются в научных публикациях, в текстах законов, в служебных документах. Однако до сих пор нет полной ясности относительно содержания этих понятий. В законе не только отсутствует определение правоохранительных органов, но и нет их полного перечня.
Предлагаемая читателю лекция, наряду с необходимым дидактическим материалом, содержит ряд новых положений, касающихся сути пра-воохраны, ее задач и отличительных признаков, системы правоохранительных органов.
1. Понятие, задачи и основные признаки правоохранительной деятельности.
Еще в древности было сказано, что «народ должен защищать закон как свой оплот, как охранительную свою стену» (Гераклит).
Без законности, предполагающей точное и неуклонное соблюдение правовых предписаний всеми субъектами социальной практики, человеческое общество обречено на неупорядоченную жизнь, хаос и, в конечном счете на торжество зла над добром.
Являясь conditio sine qua non (непременным условием) нормального функционирования социума, законность и тесно связанный с нею правопорядок поддерживаются разноплановыми
усилиями множества самых различных участников общественных отношений.
Соблюдение Конституции РФ и законов -обязанность всех органов власти, органов местного самоуправления, должностных лиц и граждан (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ). Наряду с этим общеобязательным конституционным требованием, обращенным ко всем и каждому независимо от сферы и характера жизнедеятельности, в государственном механизме выделяются органы, специально уполномоченные на обеспечение законности и правопорядка - правоохранительные. Их деятельность целенаправленно подчинена интересам утверждения начал законности во всех сферах жизни общества. Делают они это путем охраны права от посягательств со стороны тех, кто не в ладах с законом, кто не желает следовать его предписаниям.
В обеспечении законности и правопорядка наиболее оптимальным решением вопроса является упреждающее недопущение нарушений закона. К сожалению, добиться этого удается далеко не всегда. Несмотря на все усилия превентивного характера, в том числе предпринимаемые правоохранительными органами, ежегодно в России совершается около 80 млн административных правонарушений, регистрируемых по линии только органов внутренних дел. Официально учитывается за год около 4 млн преступлений (при огромном слое латентной, нерегистрируемой преступности). А есть еще многочисленные, исчисляемые тоже миллионами, нарушения норм гражданского, семейного, трудового и других отраслей права. Далеко не все правонарушения,
110
особенно наиболее опасные из них - преступления, совершаются в условиях очевидности, лежат, как говорится, на поверхности. Многие из них тщательно скрываются, маскируются, камуфлируются. В этом, прежде всего, заинтересованы сами правонарушители. И если правонарушения не удалось предупредить, важнейшей задачей правоохранительных органов является их выявление. По возможности полное с тем, чтобы можно было обеспечить адекватное, соответствующее требованиям закона реагирование на каждое состоявшееся отступление от правил поведения, предусмотренных юридическими нормами. Только так можно восстановить нарушенную социальную справедливость. Для этого в правоохранительных органах имеются соответствующим образом подготовленные кадры, они оснащены специальными научно-техническими и иными средствами, используют специфические методы и приемы, на что общество (народ, по выражению Гераклита) тратит немалые деньги.
Следующая важная задача органов пра-воохраны состоит в восстановлении нарушенного права. В наиболее полном виде она решается при реализации (исполнении, использовании, соблюдении, применении) норм гражданского, жилищного и других цивилистических отраслей права. Например, лицо, причинившее вред, в натуре или иным образом возмещает его; неправомерно отчужденное имущество возвращается законному собственнику; незаконно уволенный работник восстанавливается в прежней должности; самовольно захваченный земельный участок передается по принадлежности и т.д. Возможно, восстановление нарушенного права и в сфере уголовной юстиции, а также административного производства. Например,при изобличении правоохранительными органами лица, совершившего кражу, похищенное имущество (или его стоимость) возвращаются законному собственнику, нарушенное право которого владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом тем самым восстанавливается. К сожалению, есть ситуации, при которых восстановить в полном объеме нарушенное право уже невозможно, например, при убийстве. В таких случаях правоохранительные органы обеспечивают допустимую конкретными обстоятельствами компенсацию потерпевшим причиненного ущерба, в том числе морального вреда.
Наряду с восстановлением нарушенного права либо отдельно, когда оно невозможно, задачей правоохранительных органов является обеспечение привлечения правонарушителя к юридической ответственности за содеянное. Не
только его наказание (предусмотренное нормами уголовного, административного права), как утверждается во многих учебниках по курсу «Правоохранительные органы», а именно привлечение виновного к юридической ответственности, к которой относятся: а) уголовно-правовая, б) административная, в) гражданско-правовая, г) материальная ответственность рабочих и служащих, д) дисциплинарная ответственность.
Решая указанные задачи, правоохрана представляет собой специфический вид деятельности со своим особым содержанием и характерными для нее формами. Сущность этой деятельности раскрывается через ряд присущих именно ей качеств и свойств или признаков.
Наиболее значимый из них состоит в том, что правоохранительная деятельность осуществляется исключительно путем применения юридических мер воздействия. Диапазон этих мер довольно широк. Помимо наказания и иной ответственности к ним относятся меры предупредительного воздействия, применяемые в целях недопущения возможных правонарушений, например, таможенный досмотр, проверка документов, удостоверяющих личность, лечебно-предупредительные меры, прокурорское предостережение о недопустимости нарушений закона.
В случае, когда правонарушение уже началось и возникает необходимость принудительного прекращения противоправных действий, применяются меры правового пресечения, например, административное задержание и доставление в милицию, изъятие незаконно хранящегося оружия, запрещение эксплуатации неисправного транспорта. В уголовном судопроизводстве такие меры (в виде заключения под стражу, домашнего ареста, отобрания подписки о невыезде и др.) применяются не только для того, чтобы воспрепятствовать продолжению противоправной деятельности, но и с иными целями (лишить обвиняемого возможности скрыться от правосудия, обеспечить исполнение приговора и др.).
Содержание, порядок применения, правовые последствия и другие особенности мер юридического воздействия определяются фактическими обстоятельствами, их юридической оценкой (квалификацией), спецификой предмета и метода правового регулирования и другими факторами. Так, к лицам, совершившим преступления, применяются наказания, предусмотренные уголовным кодексом и иные меры уголовно-правового характера; за административными правонарушениями следует применение административных санкций; в гражданских правоотношениях
111
правонарушитель (должник, а иногда и другое лицо) принуждается к совершению действий имущественного или неимущественного характера в пользу лица, которому неисполнением (ненадлежащим исполнением) обязательств, иным противоправным деянием причинен вред; в сфере семейных отношений лица, злостно не исполняющие свои родительские обязанности, лишаются родительских прав (или ограничиваются в них), и т.д.
Законные и обоснованные решения, принимаемые правоохранительными органами, подлежат выполнению любыми должностными лицами и гражданами. Их невыполнение влечет для правонарушителей дополнительные санкции.
При всем разнообразии мер юридического воздействия их объединяет то, что путем применения этих мер реализуются регулятивная, охранительная и другие функции права, а не иных социальных норм: общеморальных, религиозных, корпоративных, технических и т.д. Юридическая ответственность, меры предупреждения и пресечения правонарушений обеспечены государственным принуждением, во всяком случае - возможностью его применения. Необходимо отметить, что гипертрофирование данного обстоятельства приводит порой к искажениям, неправильному пониманию сути правоохраны. Например, в последние годы получило широкое распространение (особенно в СМИ) отнесение правоохранительных органов (не только милиции, органов ФСБ, служб наркоконтроля, исполнения наказаний, но и прокуратуры, даже судов) к так называемым силовым структурам. Это противоречит сравнительно новой концепции правоохраны, которая стала утверждаться в развитых странах с середины XX столетия. В соответствии с ней во главу угла становится не применение принудительных мер (силы), а категория социального обслуживания (разумеется, весьма специфического, когда речь идет о правоохранительных органах).
Неправильно отождествлять правоохранительные органы и с уголовной юстицией. Это понятие применимо лишь к тем из них, которые применяют меры юридического воздействия в целях противодействия преступности. Те правоохранительные органы, задачами которых является реагирование на административные, гражданские и иные правонарушения непреступного характера, к уголовной юстиции не относятся.
Следующий сущностный признак правоохранительной деятельности состоит в том, что она осуществляется в строгом соответствии с законом, а также нормами и требованиями основан-
ных на нем нормативных правовых актов.
Применительно ко всем юридически значимым ситуациям социальной жизни, подлежащим правовому регулированию, именно закон определяет основания, поводы, меру (пределы) и другие параметры юридического воздействия. Все решения и действия правоохранительных органов, их сотрудников должны быть юридически мотивированы, основываться на адекватной юридической оценке (юридической квалификации) достоверно установленных фактических обстоятельств. Для решения задач правоохраны не могут применяться средства и методы, не предусмотренные законом, какими бы эффективными, целесообразными они не представлялись. Например, в уголовно-процессуальном кодексе определен исчерпывающий перечень следственных и иных процессуальных действий. То же самое сделано законодателем в отношении оперативно-розыскных мероприятий (Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»). И никакие другие действия, мероприятия не могут производиться, соответственно, при расследовании преступлений, в ходе оперативно-розыскной деятельности. Какие-либо ссылки на соображения целесообразности, эффективности, результативности здесь не уместны. Сотрудники правоохранительных органов могут действовать только в рамках дозволенного законом.
Точно также судья не может применить к подсудимому наказание того вида, который не предусмотрен уголовным кодексом, или выйти за верхние пределы размера наказания; нотариус не вправе производить нотариальные действия помимо тех, которые определены в законодательстве; сотрудник таможенной службы не уполномочен на принятие окончательного решения о конфискации имущества, даже если оно является контрабандой, и т.д.
Следующий важный признак правоохранительной деятельности, тесно связанный с рассмотренными, состоит в том, что она осуществляется строго в установленном законом порядке, с соблюдением предусмотренных законом процедур.
Порядок рассмотрения гражданских дел, досудебная и судебная стадии уголовного судопроизводства, арбитражный процесс детально урегулированы соответствующими кодексами (Гражданско-процессуальным, Уголовно-процессуальным, Арбитражно-процессуальным). При отсутствии специальных процессуальных кодексов подробно регламентированы процессуальные отношения в конституционном и административном производстве, на стадии исполнения уголов-
112
ных наказаний, на других участках многогранной правоохранительной деятельности.
Установленный порядок осуществления мер правоохраны должен неукоснительно, во всех деталях, самым скрупулезным образом соблюдаться. В противном случае действия и решения правоохранительных органов, их сотрудников признаются неправомочными, противозаконными и не подлежащими исполнению (или подлежащими отмене, изменению). Например, ст. 299 УПК РФ гласит, что суд при постановлении приговора в совещательной комнате должен разрешить 17 вопросов. Если суд этого не сделает или сделает не в полном объеме (ответит не на все вопросы) либо постановит приговор, не удаляясь в совещательную комнату, то приговор будет отменен или, как минимум, изменен в контрольных стадиях процесса.
Необходимо особо подчеркнуть: несмотря на то, что процессуальные и другие процедурные нормы, в отличие от так называемых материальных норм (уголовно-правовых, гражданско-правовых и т.д.), носят, по своей природе, формальный характер, при их соблюдении (и, соответственно, несоблюдении) по конкретным делам и материалам априори нет и быть не может несущественных мелочей, возможных для игнорирования частностей, от которых, как говорится, ради сути дела, можно отвлечься, которыми можно пренебречь. К примеру, отсутствие всего лишь одной подписи в протоколе следственного действия, в производстве которого участвовало множество лиц, может повлечь признание доказательства, представленного стороной обвинения, недопустимым и, как следствие, постановку оправдательного приговора (при том, что содержание протокола правильно отражало важные для дела фактические обстоятельства).
В целом, невозможно представить себе какой-либо вид деятельности, порядок, правила, процедура осуществления которой были бы регламентированы законом столь же подробно, с такой же степенью детализации, как это сделано в отношении правоохраны.
Существенным признаком правоохранительной деятельности является также то, что она осуществляется специально уполномоченными государственными органами (преимущественно), а в некоторых случаях негосударственными структурами (адвокатура, часть нотариата, частные детективные и охранные службы), которым государство в соответствии с законом передало оп-
ределенные полномочия в сфере правоохраны.
Специалисты в области правоохраны, как правило, должны иметь юридическое образование, что сообразуется с рассмотренными выше признаками. К ним предъявляются повышенные требования в части моральной и деловой репутации (отсутствие судимости, безупречное поведение и другие нормативы нравственно-правового характера, обязательность гражданства РФ, в ряде случаев наличие определенного стажа работы по юридической профессии, сдача квалификационного экзамена, обязательное медицинское освидетельствование, ограничения работы по совместительству, по поводу участия в политической и общественной деятельности и др.).
Сотрудники государственных правоохранительных органов, как правило, имеют статус не просто должностных лиц, а представителей власти, наделеннных широкими распорядительными полномочиями в отношении лиц и организаций, не находящихся от них в служебной зависимости. Они принимают присягу, могут быть вооружены, являются людьми в погонах, которым присваиваются воинские, специальные звания, классные чины.
Для сотрудников государственных правоохранительных органов установлен особый порядок материального и социального обеспечения и правовой защиты, в частности, привлечения к уголовной и административной ответственности.
В некоторых учебниках, наряду с рассмотренными, к специфическим признакам правоохранительной деятельности относятся: наличие повода (внешнего импульса) для ее начала, возможность обжалования решений и действий правоохранительных органов, их сотрудников1. В этой связи необходимы некоторые уточнения. Специфичным является не само наличие (или отсутствие) указанных признаков. Например, сотрудник пенсионного фонда тоже не станет заниматься оформлением пенсии без повода - при отсутствии обращения в эту организацию гражданина, а обжаловать можно не только действия сотрудника милиции, следователя, прокурора, но и любого служащего.
Специфика состоит не в наличии или отсутствии поводов и возможности обжалования, а в их интерпретации применительно к правоохранительной деятельности.
Что касается правоохранительных органов, то поводами для начала деятельности являются сведения о преступлении, ином правонарушении,
1 Например: Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. 4-е изд. М., 2002. С. 15-16.
113
о действии во вне их причин и условий, а также обращения граждан за юридической помощью.
Специфика обжалования действий и решений правоохранительных органов состоит в субъектах и адресатах, предмете (характере действий и решений) обжалования, а также в том, что его процедура детально прописана непосредственно в законе и является, как правило, многоканальной (многоступенчатой). Например, действия следователя могут быть обжалованы ему самому, а также руководителю следственного подразделения, прокурору (как надзирающему, так и вышестоящему) либо в суд.
Подытоживая сказанное, можно дать следующее определение правоохранительной деятельности это деятельность специально уполномоченных органов по охране права, осуществляемая в целях выявления и предупреждения правонарушений, восстановления нарушенного права и привлечения виновных к ответственности путем применения в соответствии с законом и в установленном законом порядке юридических мер воздействия.
2. Функции и структура правоохраны.
Правоохранительная деятельность многофункциональна. Ее функциями (направлениями) являются: конституционный контроль, правосудие, прокурорский надзор, оперативно-розыскная деятельность, расследование преступлений, исполнение судебных решений, обеспечение безопасности и охрана общественного порядка, оказание юридической помощи, предупреждение правонарушений.
Путем осуществления указанных функций в комплексе решаются рассмотренные задачи правоохранительной деятельности, в результате чего достигаются такие результаты, как: пресечение и устранение нарушений конституционных норм; законное и обоснованное разрешение уголовных, гражданских дел и административных материалов; обеспечение законности мерами прокурорского надзора; выявление, раскрытие и расследование преступлений, изобличение виновных в их совершении; обеспечение общественного спокойствия, неприкосновенности личности и целостности собственности, нормального функционирования государственных и общественных институтов; предоставление квалифицированной юридической помощи, оказание других юридических услуг; предохранение от правонарушений мерами их предупреждения.
Приведенный перечень функций правоохраны несколько отличается от их перечислений, даваемых в других учебниках, в связи с чем не-
обходимо дать некоторые пояснения.
Выделение оперативно-розыскной деятельности в качестве самостоятельной функции оправдано не только наличием специального федерального закона, ее регулирующего, но и значительной спецификой используемых при ее осуществлении средств и методов. Совпадая во многом по конечной цели с расследованием, оперативно-розыскная деятельность существенно отличается от него не только своей правовой основой, но и составом субъектов, особенностями организации, тактики, другими признаками.
Включение в перечень функций обеспечения безопасности и охраны общественного порядка обусловлено, прежде всего, тем, что в этой сфере совершается огромное количество правонарушений, исчисляемых ежегодно десятками миллионов. На них и призвана реагировать система правоохраны. Причем, в данном случае это делается оперативно, как правило, «по горячим следам», зачастую без включения других более сложных механизмов правоохраны. Обеспечение общественной безопасности и охраны правопорядка играет особо важную роль в предупреждении правонарушений, не только в их пресечении, но и в устранении (блокировании,нейтрализации) причин и условий, способствующих противоправным деяниям.
Функциональная принадлежность охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности к правоохранительной деятельности подтверждается при анализе некоторых норм закона. Так, в ст. 317 УК РФ об ответственности за посягательство на жизнь сотрудников правоохранительных органов прямо говорится о воспрепятствовании их законной деятельности по охране общественного порядка и общественной безопасности.
Иногда в перечень функций всей правоохраны включается отельной строкой организационное обеспечение деятельности судов. Это вряд ли оправданно. Во-первых, в ходе финансового, материально-технического, информационно-аналитического и иного обеспечения деятельности судов непосредственно не решается ни одна из задач правоохраны, оно так же не соответствует рассмотренным ее признакам. Во-вторых, вопросы организационного обеспечения деятельности должны решаться (и решаются) не только применительно к судам, но и другим правоохранительным органам, причем порой в несравненно большем масштабе, как, например, в МВД России, где действует множество различных служб и подразделений, а их штатная численность на-
114
много превышает количество судей и вспомогательного персонала судов. Тот факт, что для организационного обеспечения судов создан отдельный орган (Судебный департамент при Верховном Суде РФ) сути дела не меняет.
Некоторыми авторами наряду с функциями выделяются основные направления правоохранительной деятельности. К ним относятся разноплановые категории: правотворческие(принятие новых законов, направленных против правонарушений), управленческие (взаимодействие различных правоохранительных органов), тактические (определение средств, методов и приемов противодействия правонарушениям) и др.1 Налицо отсутствие единого критерия выделения направлений, что делает его не бесспорным. Более предпочтительной представляется позиция авторов, которая ставит знак равенства между функциями и направлениями правоохранительной деятельности2.
Функциями правоохранительной деятельности определяется структура системы правоохраны. Ее элементами являются правоохранительные органы, предназначенные для осуществления функций: одной, например, конституционного контроля (Конституционный Суд РФ) или нескольких, например, оперативно-розыскной деятельности, дознания, следствия, охраны общественного порядка (МВД России). Одна и та же функция может выполняться разными правоохранительными органами с разграничением их подведомственности, подследственности или подсудности. Это, например, отправление правосудия, расследование преступлений.
В целом система правоохранительных органов в соотнесении с функциями правоохраны выглядит следующим образом.
Осуществление в судебном порядке конституционного контроля возложено на Конституционный Суд РФ, а также конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.
Отправление правосудия - прерогатива (исключительное право) федеральных судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судей3.
Прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов осуществляют органы прокуратуры.
Субъектами оперативно-розыскной деятельности (ОРД) являются органы внутренних дел (ОВД), федеральной службы безопасности (ФСБ), федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН), федеральной таможенной службы (ФТС), подведомственной Министерству юстиции федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН), службы внешней разведки (СВР), федеральные органы государственной охраны (ФОГО), органы внешней разведки Минобороны (ГРУ).
Расследование преступлений в форме дознания осуществляют органы внутренних дел и другие органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению ОРД; органы государственного пожарного надзора (ГПН); уполномоченные (п. 2 ч. 1 ст. 40 УПК РФ) должностные лица подведомственной Министерству юстиции федеральной службы судебных приставов (ФССП); командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов. Кроме того, возбуждение дознания и проведение неотложных следственных действий возлагается также на капитанов судов, находящихся в дальнем плавании, руководителей геологических партий и зимовок, глав дипломатических и консульских учреждений РФ. Расследование в форме следствия (более сложной, чем дознание) производят следователи органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ и службы наркоконтроля (ФСКН).
Исполнение судебных решений (и обеспечение порядка деятельности судов) возложено на подведомственную Министерству юстиции Федеральную службу судебных приставов, а также ФСИН.
Функцию обеспечения безопасности и охраны общественного порядка осуществляют Совет Безопасности РФ (СБ РФ), органы внутренних дел (в основном объеме), подведомственная МВД Федеральная миграционная служба (ФМС), а также ФСБ, СВР, ФОГО, таможенные органы,
1 Правоохранительные органы: Учебник / Под ред. В.Н. Божьева. 4-е изд. М., 2002. С. 21-22.
2 Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М., 1995. С. 5-7; Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Правоохранительные органы. М., 2005. С. 16.
3 По некоторым представлениям, суды, как органы судебной власти должны быть исключены из числа правоохранительных органов. Это не согласуется с достаточно очевидной и весьма значимой ролью судов в охране прав, их восстановлении в случаях попрания, в обеспечении юридической ответственности за правонарушения. В Концепции судебной реформы в Российской Федерации (документе не во всем бесспорном) правильно подчеркивается, что суды лидируют в системе правоохраны, занимают центральное место среди правоохранительных органов. (М., 1992. С. 44). Отнесение судов к правоохранительным органам (по функциональной принадлежности) ни в коей мере не умаляет их статуса как одной из ветвей власти.
115
комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН), подведомственная Министерству юстиции Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация) - в части контроля за соответствием закону деятельности общественных объединений, политических партий и религиозных организаций и некоторые другие.
Оказанием юридической помощи занимаются нотариат, Росрегистрация, адвокатура.
Предупреждению правонарушений способствует деятельность всех перечисленных государственных органов правоохраны. Среди них наибольший объем целенаправленной предупредительной работы выполняют органы внутренних дел.
Негосударственную правоохрану в виде оказания сыскных и охранных услуг осуществляют лица и организации, уполномоченные заниматься частной детективной и охранной деятельностью.
Применительно к конкретным правоохранительным органам выше указаны те функции, которые являются для них ведущими, профилирующими. Это не означает, что ими не могут выполняться не «привязанные» к ним правоохранительные, а также иные функции. Например, прокуратура осуществляет не только надзор за исполнением законов и расследование преступлений, но и координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участвует в отправлении правосудия (как сторона обвинения), в правотворчестве, в определенной мере оказывает гражданам юридическую помощь (разъясняя им порядок защиты и восстановления прав, обращаясь в их интересах с заявлениями в суды).
3. Нормативно-правовая база правоохранительной деятельности.
Характерными признаками нормативно-правовой базы правоохранительной деятельности (и соответственно, учебного курса) являются множественность (разнообразие) составляющих ее законов и других актов, а также динамичность. Первое связано с широким спектром общественных отношений, обслуживаемых правоохраной, второе обусловлено происходящими в стране реформами, прежде всего судебно-правовой и административной.
Универсальное значение имеет нормативный акт высшей юридической силы - Конституция РФ. Хотя в Конституции понятие правоохранительных органов не употребляется, многие ее положения имеют непосредственное отношение к правоохране в целом либо отдельным ее со-
ставляющим. Это, например, конституционные нормы о правах и свободах человека и гражданина (гл. 2), об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать эти права и свободы (ст. 2).
Конкретными нормами прямого действия Конституция регулирует важнейшие вопросы построения судебной системы, организации и осуществления судебной власти: признаки правосудия, виды судопроизводства, правовой статус судей, полномочия и порядок деятельности высших судебных инстанций (ст. ст. 118-128).
Отдельная ст. Конституции РФ (129) посвящена прокуратуре.
Следующий элемент правовой базы правоохранительной деятельности - ряд федеральных конституционных законов: о судебной системе РФ, о военных судах, о Конституционном Суде РФ, о Высшем Арбитражном Суде РФ, о Правительстве РФ, об Уполномоченном по правам человека.
Различные вопросы организации и деятельности правоохранительных органов решаются и регулируются во многих федеральных законах. Это, прежде всего, кодифицированные законодательные акты (УК, УПК, ГК, ГПК, АПК, КоАП) и так называемые статусные законы: о мировых судьях, о Судебном департаменте при Верховном Суде РФ, об органах судейского сообщества, о прокуратуре, о милиции, о ФСБ, об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы, о судебных приставах, о внешней разведке, о государственной охране, об оперативно-розыскной деятельности, об адвокатской деятельности и адвокатуре, о частной детективной и охранной деятельности, основы законодательства о нотариате. В каждом из этих законов комплексно решаются все основные вопросы организации и деятельности соответствующего правоохранительного органа: определяются задачи (цели) и принципы, место в системе правоохраны, направления, средства, методы и формы деятельности, полномочия (обязанности и права), структурное построение, порядок службы, гарантии социальной и правовой защиты и т.д.
В отличие от этого, другие федеральные законы касаются лишь отдельных аспектов правоохранительной деятельности, например, государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, порядка обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гражданина (таких законов сравнительно мало).
116
В некоторых (крайне редких) случаях отдельные вопросы правоохранительной деятельности регулируются не законами, а нормативными постановлениями, принятыми высшими законодательными органами. Это, например, утвержденные постановлением Государственной Думы Положение о квалификационных коллегиях судей, Положение о квалификационной аттестации судей.
Регулирование правоохранительной деятельности осуществляется преимущественно законодательными актами федерального уровня и только отдельные ее аспекты, в соответствии с разграничением компетенции Российской Федерации и ее субъектов, могут регламентироваться региональными законами. Это, например, порядок назначения (избрания) мировых судей, организация и деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ, относящиеся к совместному ведению и ведению субъектов РФ вопросы охраны общественного порядка, производства по делам об административных правонарушениях.
Многие вопросы правоохранительной деятельности регулируются подзаконными актами (в том числе нормативными), издаваемыми на основе и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов. Указами Президента РФ утверждены, например, Положения о Министерстве юстиции, Министерстве внутренних дел, о милиции общественной безопасности, о Федеральной службе исполнения наказаний, о Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков, о Федеральной службе судебных приставов, о Федеральной регистрационной службе, о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Указами Президента РФ обычно производится реорганизация правоохранительных органов, упраздняются одни и создаются другие звенья правоохраны.
Отдельные вопросы организации и деятельности правоохранительных органов решаются также в постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, касающихся, например, их финансирования, взаимодействия между собой и другими органами исполнительной власти, подготовки кадров.
Далее, правоохранительная деятельность базируется на нормах многочисленных ведомственных нормативных актов, издаваемых руководителями Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, Министерства юстиции РФ и других правоохранительных органов. Этими актами (приказами, инструкциями, правилами, положениями наставлениями и др.) в основном регламентирует-
ся работа подчиненных служб и подразделений, устанавливаются порядок, способы, формы их деятельности по решению конкретных задач в рамках осуществления соответствующих функций (подфункций). Например, приказом Министерства юстиции РФ утверждено «Положение о следственном изоляторе», Генеральным прокурором РФ издан приказ «Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства», в системе МВД действует «Наставление о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений».
Как известно, составной частью правовой системы РФ являются также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). В той мере, в какой они касаются правоохранительной деятельности, международные правовые акты включаются в ее правовую основу. Как правило, происходит это не напрямую, а через национальное (российское) законодательство. В него имплементируются (включаются) положения международно-правовых актов, касающиеся принципов правоохраны, ее служебной роли в обществе, места в системе институтов обеспечения прав человека и гражданских свобод и тому подобные нормы основополагающего характера. Таковы, например, положения, содержащиеся во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Руководящих принципах в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Содержать конкретные предписания, касающиеся организации правоохраны (создания тех или иных правоохранительных органов, определения их задач и компетенции, наделения полномочиями и т.п.), международно-правовые акты не могут.
Что касается международных договоров РФ, то в них содержатся и конкретные нормы прямого действия относительно порядка сношения судов, органов юстиции, расследования, прокуроров с соответствующими учреждениями иностранных государств, с международными организациями, правил оказания помощи по уголовным, гражданским и иным делам, сотрудничества в сфере борьбы с преступностью.
В повседневной юридической практике большое значение имеют разъяснения по сложным вопросам правоприменения, содержащиеся в постановлениях высших судебных инстанций - Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Не являясь источниками права, эти документы нередко служат надежным ориен-
117
тиром в деле обеспечения единообразного понимания закона самым широким кругом правоприменителей - не только судей, но и прокуроров, следователей, адвокатов и др.
4. Предмет, задачи и система курса «Правоохранительные органы».
Конструкция и содержание предмета курса «Правоохранительные органы» существенно отличаются от подходов к изучению круга изучаемых вопросов в других юридических дисциплинах. Большинство из этих дисциплин сориентированы на конкретные отрасли права (законодательства). Данный курс является в известном смысле синтетической юридической дисциплиной. Он не имеет единой юридической основы, характерной для других дисциплин, и базируется на множестве разнообразных норм и институтов, относящихся к конституционному, административному, гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному, гражданско-процессуальному и другими отраслям права (законодательства). При этом у каждой из этих отраслей свой предмет правового регулирования, включающий разнообразные общественные отношения, которые выходят нередко далеко за рамки правоохраны. Даже статусные законы, каждый из которых довольно подробно регулирует все основные вопросы организации и деятельности того или иного правоохранительного органа, не относятся целиком и полностью к проблематике данного курса. Например, федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» относится к предмету не только курса «Правоохранительные органы», но и в большей степени курса «Прокурорский надзор». В связи с этим закономерно возникает вопрос: какие из положений (норм, институтов) Конституции РФ, рассмотренных федеральных законов, других источников права включаются в предмет курса «Правоохранительные органы», изучаются в нем, а не в других дисциплинах? Таковыми являются положения, характеризующие суть правоохраны, ее задачи и признаки, раскрывающие устройство системы правоохранительных органов в целом и каждого из них в отдельности, их организацию и направления (функции) деятельности, компетенцию и полномочия. К примеру, к предмету данного курса относятся не те нормы УПК РФ, которые определяют назначение уголовного судопроизводства и его принципы, субъектов уголовного преследования, порядок производства следственных и процессуальных действий, основания и поводы возбуждения уголовных дел, процедуру предъявления обвинения и т.д., а нормы (институты), регулирующие вопросы иного (в
основном организационного) плана: формы рас-следования,виды дознания, подследственность и подсудность и т.д. Разумеется, подобные разграничительные линии не следует абсолютизировать, памятуя о междисциплинарных связях как отраслей права (законодательства), так и отражающих их наук и учебных курсов.
Курс «Правоохранительные органы» по своему содержанию является вводным, создающим основу, своего рода стартовую площадку для освоения в последующем других юридических дисциплин. Он не случайно преподается в самом начале обучения студентов-юристов (как правило, на первом году обучения).
Специфика курса «Правоохранительные органы» состоит также в том, что он имеет обзорно-ознакомительный характер и формирует в основном лишь знания о правоохране, организации и деятельности правоохранительных органов. Изучение данной дисциплины призвано дать будущим юристам полные и четкие представления о том, как строится система правоохраны, какие задачи решают и какие функции выполняют правоохранительные органы, как они взаимодействуют между собой и с другими субъектами. Задача формирования у специалистов-правоведов профессиональных умений и навыков перед курсом «Правоохранительные органы» не ставится, хотя определенные предпосылки для этого в ходе изучения того, что составляет его предмет, создаются.
Курс «Правоохранительные органы» в той или иной мере связан со всеми юридическими дисциплинами и вряд ли есть смысл их в данном контексте поименно перечислять. Наибольшей теснотой и многосторонностью отличаются его связи с такими предметами, как конституционное право, административное право, уголовный процесс, гражданский процесс, арбитражное процессуальное право, прокурорский надзор.
Система курса определяется его предметом и задачами, а изначально - контурами самой системы правоохраны. Система курса «Правоохранительные органы», как и других юридических дисциплин, не есть величина во всех нюансах раз и навсегда данная, она изменчива, может, имея единую основу, некий обязательный стержень, видоизменяться в зависимости от специализации учебных заведений, контингента обучаемых, объема учебного времени и других факторов, включая в разумной мере авторское усмотрение. Например, одни учебники строятся по разделам, другие по разделам и главам, третьи только по главам и т.д.
Как один из вариантов можно предложить систему курса из пяти разделов. Введение (раздел I) - это теоретическая часть курса (или его Общая часть), в которой рассматриваются основные положения учения о правоохране в целом, разъясняются соответствующие узловые понятия и категории.
Раздел II посвящен судебной власти и судебной системе, организации и деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов, Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
В разделе III рассматриваются организация, функции, структура органов охраны общественного порядка, обеспечения общественной и государственной безопасности (МВД, ФСБ, ФСНК, ФТС и др.), а также органов юстиции.
В разделе IV освещаются вопросы, касающиеся деятельности субъектов ОРД, органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры.
В разделе V рассматривается организация и деятельность правоохранительных структур, оказывающих юридическую помощь и услуги (нотариата, адвокатуры, частных детективных и охранных служб).
В заключение скажем о значении изучения курса «Правоохранительные органы» для профессиональной подготовки юристов. Оно определяется не только научно-познавательными и дидактическими компонентами, связанными с тем, что этот курс является исходным, вводным для освоения других юридических дисциплин.
Наряду с этим, само собой разумеется, большое практическое значение положений курса для выпускников юридических образовательных учреждений, которые поступают на службу в правоохранительны органы. Они должны свободно ориентироваться в системе правоохраны в целом, четко представлять себе ее задачи, ба-
зовые нормативно-правовые установки и другие основополагающие параметры, хорошо знать всю вертикаль структуры ведомства, в котором трудятся сами: его функции, полномочия, компетенцию, порядок взаимодействия с другими органами.
Подобные знания (хотя бы в минимальном объеме) необходимы для всех остальных юристов, независимо от их профессии и специализации. Так, адвокат должен не только свободно ориентироваться в вопросах адвокатской деятельности, но и в принципах, порядке осуществления правосудия, в иерархии судебных инстанций и т.п.; хорошо знать юридическое лицо (компетенцию, полномочия и т.п.) своего процессуального противника - государственного обвинителя; представляя доверителя в таможенных органах, адвокат должен быть осведомлен об их структуре, функциях, обязанностях и правах. Юрист предприятия должен четко представлять пределы защиты трудовых прав прокурором, возможности суда в этом деле, знать по каким вопросам в данной сфере надо обращаться в районный суд, а по каким - к мировому судье. Юрист коммерческого банка не может квалифицированно исполнять свои обязанности, если он не владеет информацией по вопросам удостоверительной деятельности нотариата, порядка проведения налоговых проверок, осуществляемых милицией, общенадзорных полномочий прокурора.
Подобных взаимопроникновений и взаимосвязей превеликое множество. И это закономерно, ибо правоохрана как система охватывает практически все сферы общественных (фактических) и правовых отношений, в ней пересекаются разнообразные интересы огромного числа граждан и организаций. В значительной мере именно через правоохранительную деятельность законы действуют, претворяются в жизнь.
119
