CC BY
1977
Право и правосудие
УДК: 342.56 + 347.97/.99
ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
© Гавриленко А. А., 2009
Вопросы понятия и системы правоохранительных органов являются актуальными как в теоретическом, так и в практическом плане. В данной статье предложены формулировки понятий «правоохранительная деятельность», «правоохранительные органы», «система правоохранительных органов».
Ключевые слова: правоохранительные органы; правоохранительная деятельность; система правоохранительных органов; правоохранительная служба.
Вопрос о понятии и системе «правоохранительных органов» был и остается дискуссионным в юридической литературе. Как отмечается в научной литературе, понятия «правоохранительная деятельность», «правоохранительные органы», «правоохранительная служба» раскрываются только на доктринальном уровне [1].
К числу причин отсутствия единства мнений по данным вопросам можно отнести: отсутствие легального закрепления содержания данного понятия, неоднозначное раскрытие круга правоохранительных органов в различных нормативных актах (что будет рассмотрено ниже), динамичное изменение круга государственных органов, создаваемых в целях осуществления правоохранительной деятельности и др.
Представляется, что для определения круга правоохранительных органов необходимо, прежде всего, раскрыть содержание данного понятия, сущность которого в юридической литературе определяется по-разному.
Некоторые авторы в качестве основного элемента понятия «правоохранительные органы» выделяют признак «профессиональной деятельности».
В связи с этим правоохранительные органы рассматриваются как определенным образом обособленная по признаку профессиональной деятельности самостоятельная группа органов государства, имею-
щая свои четко определенные задачи [2] (здесь и далее курсив мой. — А. Г.).
Или: правоохранительные органы — это обособленная по признаку профессиональной деятельности самостоятельная группа государственных и негосударственных органов, выполняющих следующие задачи: восстановление нарушенного права, наказание нарушителя, восстановление нарушенного права и наказание нарушителя одновременно [3].
Представляется, что такое использование признака «профессиональной деятельности» позволяет заключить, что правоохранительными органами являются только те, в которых осуществляется правоохранительная служба, но такой подход вызывает определенные сомнения (характеристика термина «правоохранительная служба» будет рассмотрена ниже).
Ряд авторов включают в содержание понятия термин «специальные органы».
Например, правоохранительные органы — это специальные органы, чьей основной целью является защита права от нарушений, выявление, пресечение и предупреждение правонарушений, применение к нарушителям мер принуждения [4].
Но и данный термин не используется всеми одинаково. Например, правоохранительные органы — это специально создаваемые государством органы, уполномоченные осуществлять деятельность по ох-
ране прав и свобод личности, общества, государства, охрану законности и правопорядка, борьбу с правонарушениями путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом [5]. Или правоохранительные органы — это специально уполномоченные органы государства, основной функцией которых является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью. Либо правоохранительные органы — это специальные государственные органы, профессиональные объединения и особые физические лица, которые в силу закона обладают специфическими полномочиями по осуществлению правоохранительной деятельности [6].
Некоторые авторы больше обращают внимание на назначение данных органов, стоящие перед ними задачи или выполняемые ими функции. Например, правоохранительными органами называют функционирующие в обществе и государстве учреждения и организации, основной задачей деятельности которых является обеспечение законности, борьбы с преступностью и другими правонарушениями [7].
Отдельные авторы выделяют такой признак, как «принудительный характер деятельности». В частности, под правоохранительными органами понимаются государственные органы и общественные организации, которые всей своей деятельностью на основе закона в соответствующих формах и на демократических принципах призваны обеспечивать законность и правопорядок, защиту прав и интересов граждан, трудовых коллективов, коммерческих и некоммерческих организаций, общества и государства, предупреждать и пресекать правонарушения, применять государственное принуждение или общественное воздействие к лицам, нарушившим законность и правопорядок [8].
Существует мнение, что под правоохранительным органом следует понимать орган государства, наделенный правами и обязанностями по осуществлению пра-воохраны путем специфических действий принудительного характера, проводимых в определенной процессуальной форме [9].
По-разному дается характеристика осуществляемой правоохранительными органами деятельности. Есть авторы, характеризующие данную деятельность как охранительную. В связи с этим правоохранительными органами называют учреждения, органы, охраняющие совокупность установленных государством норм и правил, регулирующих отношения людей в обществе [10].
Некоторые характеризуют эту деятельность как «защиту». Соответственно, правоохранительным органом является учреждение, а в некоторых случаях должностное или иное лицо (к примеру: судья, следователь, оказывающий юридическую помощь гражданин), которое согласно закону обязано и вправе защищать права, свободы, законные интересы физических (юридических) лиц, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государства в целом и (или) обеспечивать законность и правопорядок [11].
Проведение дальнейшего исследования может выявить и другие общие и особенные признаки, так как многообразие точек зрения поистине впечатляет, но для правоприменительной деятельности большей значимостью обладает не столько закрепление дефиниции «правоохранительные органы», сколько четкое определение их круга (системы).
Если провести анализ содержания учебной литературы по данной дисциплине, то можно сделать вывод, что большинство авторов относят к числу правоохранительных органов следующие: суд, прокуратуру, органы внутренних дел, органы безопасности, органы юстиции, таможенные органы, органы предварительного расследования. В остальном круг правоохранительных органов у многих авторов имеет определенную специфику:
1. Некоторые авторы, исходя из особой роли суда, полагают верным не относить его к числу правоохранительных органов [12]. Большинство все же высказывается в пользу иной точки зрения (Бородин С. В., Малехин А. В., Семенов В. М. и др.). Представляется более верной вторая точка зрения, так как суд, осуществляя правосудие, непосредственно занимается охраной права. Например, без этого органа невозможно разрешить вопросы о привлечении
к уголовной, а в некоторых случаях и иной ответственности. Так же перед всеми судами стоят задачи по защите нарушенных или оспариваемых прав и охраняемых законом интересов.
2. Следующий вопрос: относить или нет к числу правоохранительных органов органы оказания юридической помощи (адвокатура и нотариат), а вместе с ними частные детективные и охранные службы, третейские суды и др., иначе говоря, можно ли относить негосударственные органы к числу правоохранительных? Согласно одной из точек зрения, к числу правоохранительных причисляют как органы по правовому обеспечению и правовой помощи (нотариат и адвокатура), так и негосударственные организации обеспечения правоохраны (частные детективные и охранные службы).
Есть и несколько иной подход: так, в числе органов оказания правовой помощи рассматривают примыкающие к ним частные детективные и охранные службы [13].
Некоторые авторы считают, что третейские суды (наряду с добровольными народными дружинами) являются органами, осуществляющими негосударственную правоохранительную деятельность.
Существует и иная позиция, авторы которой полагают, что отнесение адвокатуры, нотариата, частных детективных и охранных служб к числу правоохранительных является не совсем правильным.
Думается целесообразным придерживаться последней точки зрения, так как понятие «правоохранительные органы» имеет не только теоретический, но и вполне практический аспект (например, применение ст. 317 УК РФ, что будет рассмотрено ниже). Адвокатура, нотариат, третейские суды не являются правоохранительными органами, так как осуществляемой ими деятельности не присущи признаки правоохранительной. Более верно их называть правоприменительными органами, которые способствуют правоохранительным. При этом следует учитывать, что все правоохранительные органы являются правоприменительными, но никак не наоборот.
3. Проблема состоит и в том, какие государственные органы относить к числу правоохранительных.
3.1. Есть авторы, рассматривающие органы судебной и исполнительной власти (с учетом специфики позиции о месте суда в системе правоохранительных органов), и относящие к их числу: суд, прокуратуру, органы, юстиции, органы внутренних дел, органы предварительного расследования, налоговую службу и налоговую полицию (последняя упразднена), органы обеспечения безопасности.
Есть точка зрения, дополняющая перечень этих органов таможенными [14].
Существует более широкий подход к системе правоохранительных органов, когда в их перечень включают: уполномоченного по правам человека, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав [15].
В литературе иногда своеобразно раскрывается раздел «Судебная власть»; так, согласно одной из существующих точек зрения, в разделе «Судебная власть РФ» рассматриваются: третейские суды, Европейский суд по правам человека и органы прокуратуры. Здесь же дана характеристика системы церковных судов, действующих в Русской православной церкви [16].
3.2. В то же время существует позиция включения в число правоохранительных органов всех ветвей власти. Например, есть авторы, полагающие, что в систему правоохранительных органов входят:
а) ведущие правоохранительные органы государственной власти РФ: Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ;
б) судебная власть и ее органы, включая прокуратуру РФ и Следственный комитет при прокуратуре РФ;
в) правоохранительные органы исполнительной власти: МВД РФ, ФСБ РФ, Минюст РФ, ФСИН РФ, ФССП РФ, таможенные органы, ФСКН РФ, Федеральная служба по финансовому мониторингу РФ;
г) другие правоохранительные органы, структуры и организации: Уполномоченный по правам человека в РФ, Счетная палата РФ, нотариат и адвокатура, Общественная палата РФ, законодательство о борьбе с терроризмом и о противодействии экстремистской деятельности [17].
Если же предпринять попытку анализа содержания нормативных актов, с целью выявления системы правоохранительных органов, то в них единообразных подходов тоже не существует.
Например, в тексте постановления Верховного Совета РСФСР «Концепция судебной реформы», судебные органы рассматриваются как правоохранительные. Так, во Вступлении говорится: «Поэтому ядром всякой судебной реформы выступают преобразования суда и процесса, под знаком и во имя которых коренным образом обновляются институты права, изменяются предназначение и деятельность других правоохранительных органов, действующих до суда, для суда и после суда, во исполнение судебных приговоров и решений» [18].
В соответствии с нормами ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» к числу правоохранительных органов можно отнести достаточно широкий перечень органов государственной власти, при этом четкого разделения правоохранительных и контролирующих органов нет, а судебные органы также выделены из числа правоохранительных [19].
При осуществлении функции координации деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью прокуратура согласно ст. 8 ФЗ «О прокуратуре» координирует органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органы таможенной службы и другие правоохранительных органов [20].
Согласно распоряжению Правительства РФ в число органов, обязанных разместить информацию о себе в государственной информационной системе «Правоохранительный портал Российской Федерации», входят: МВД России, Минобороны России, Минюст России, МЧС России, Мин-здравсоцразвития России, ФСБ России, ФСКН России, ФТС России, ФМС России и ФНС России [21].
Понятие «правоохранительные органы» с раскрытием их перечня или без оного содержится и в других нормативных актах; важно, что нет единообразия, равно как его нет и в юридической литературе.
В науке наиболее распространенным является рассмотрение круга правоохранительных органов через понятие правоохранительной деятельности. При этом, как правило, оно раскрывается через описание присущих данной деятельности признаков. Представляется обоснованным отнести к числу таковых следующие:
1) основополагающим для осуществления такой деятельности является реализация присущей государству внутренней функции — правоохранительной, а значит, она может осуществляться только государственными органами;
2) цель такой деятельности — создание условий беспрекословного соблюдения прав и законных интересов граждан, организаций и государства в целом, а также реализации ими возложенных на них обязанностей. Иначе говоря, целью правоохранительной деятельности является создание условий обеспечения законности и правопорядка. В связи с этим законность — такое состояние общества, при котором гарантировано точное и неуклонное соблюдение правовых норм, предписаний закона и основанных на нем юридических актов всеми участниками общественных отношений. А под правопорядком понимается система отношений складывающихся в социуме, которые устанавливаются при неукоснительном осуществлении предписаний правовых норм всеми субъектами права; при этом следует обратить внимание на то, что «цель» является все же категорией философского порядка, так как представляет собой предмет стремления. Адекватно данная цель может быть и недостижимой, но стремление к ее осуществлению, безусловно, необходимо;
3) данная деятельность реализуется посредством выполнения присущих только правоохранительным органам задач и функций, закрепленных в нормативных актах, устанавливающих основы их организации и деятельности;
4) правоохранительная деятельность не может осуществляться иначе как на основании закона и исполнения его предписаний, а процедура ее осуществления четко им регламентирована. Иначе говоря, правоохранительная деятельность является жестко формализованной, а неисполнение предписаний закона влечет признание та-
кой деятельности незаконной и как следствие должно влечь привлечение виновных лиц к предусмотренной законом ответственности;
5) такую деятельность реализуют специально уполномоченные на это государственные органы, относящиеся к судебной и исполнительной ветвям власти. И комплектуются они, как правило, лицами, которые должны иметь юридическое образование;
6) эта деятельность осуществляется не любым способом, а, как правило, посредством применения юридических мер воздействия.
С учетом данных признаков, под правоохранительной деятельностью следует понимать деятельность, осуществляемую специально уполномоченными государственными органами на основании закона и в исполнение его предписаний, при безоговорочном соблюдении установленных им процедур, с целью создания условий обеспечения законности и правопорядка, посредством решения особенных задач и выполнения закрепленных за ними функций через применение юридических мер воздействия.
К числу задач правоохранительной деятельности следует отнести:
1) охрана и защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций;
2) выявление, предупреждение и пресечение правонарушений;
3) привлечение виновных в совершении правонарушений к ответственности.
Функциями правоохранительной деятельности являются:
1) осуществление правосудия (включая конституционный контроль);
2) прокурорский надзор;
3) оперативно-розыскная деятельность;
4) предварительное расследование;
5) исполнение судебных актов и актов иных правоприменительных органов.
От понятия «правоохранительная деятельность» следует отличать понятие «правоохранительная служба», которое закреплено в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Правоохранительной службой является вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной служ-
бы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Следует отметить, что на данный момент такая трактовка не может применяться на практике, так как не принят федеральный закон о правоохранительной службе.
В то же время понятие правоохранительной службы, применительно к конкретным органам государственной власти, встречается, например, в следующих нормативных актах. В соответствии со ст. 2 ФЗ «О службе в таможенных органах РФ» служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан Российской Федерации, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации [22]. Согласно «Положению о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ», правоохранительная служба в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ является видом государственной службы граждан Российской Федерации, замещающих должности правоохранительной службы в Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, и ее территориальных органах [23].
В ст. 5 Федерального закона «О государственной службе российского казачества» говорится о том, что российское казачество проходит правоохранительную службу в соответствии с федеральным законодательством [24].
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что правоохранительная служба сейчас осуществляется в таких федеральных органах власти, как [25]:
1. МВД России (в том числе и ФМС России).
2. ФСБ России.
3. ФССП России.
4. ФСИН России.
5. ФСКН России.
6. ФПС МЧС России.
7. ФТС России.
8. Прокуратура России.
Если подойти формально, то только органы, в которых осуществляется правоохранительная служба, и можно называть «правоохранительными». Но такая трактовка представляется не совсем некорректной, так как правоохранительная служба является проявлением правоохранительной деятельности.
В то же время, как представляется, в правоприменительной деятельности должен использоваться именно такой перечень органов. В частности, при привлечении к уголовной ответственности по ст. 317 УК РФ, которой предусматривается ответственность за посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа, а перечня лиц, которые признаются таковыми в конструкции состава преступления непредусмотрено.
Думается, что под системой правоохранительных органов следует понимать совокупность органов государственной власти (судебной и исполнительной властей, прокуратуры), с присущими им задачами и функциями правоохранительного характера.
Исходя из сформулированного понятия правоохранительной деятельности, в систему правоохранительных органов входят:
1. Суды.
2. Прокуратура России.
3. Федеральные органы исполнительной власти:
Министерство внутренних дел России.
Федеральная служба безопасности России.
Федеральная служба судебных приставов России.
Федеральная служба исполнения наказаний России.
Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков России.
Федеральная таможенная служба России.
Иные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по осуществлению предварительного расследования.
Таким образом, правоохранительный орган — специально учрежденный государственный орган, целью деятельности
которого является создание условий обеспечения законности и правопорядка посредством решения закрепленных за ним задач и выполнения одной или нескольких специфичных функций по охране и защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Ы
1. Комментарий федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» (постатейный) / под ред. А. Н. Козырина // Кон-сультантПлюс [Электронный ресурс] : справочноправовая система. Комментарий к ст. 7.
2. Правоохранительные органы Российской Федерации : учебник / под ред. В. П. Божьева. М.,1997. С. 14.
3. Гриб В. Г., Мелехин А. В. Правоохранительные органы Российской Федерации : курс лекций. М., 2008. С. 19.
4. Чувилев А. А., Чувилев Ан. А. Правоохранительные органы : учеб. пособие. М., 2000. С. 4.
5. Лукичев Ю. А., Вахмистрова С. И. Правоохранительные органы Российской Федерации : курс лекций. СПб., 2003. С. 8.
6. Правоохранительные органы : учеб. пособие / под ред. С. Л. Лонь. Томск, 2004. С. 18.
7. Судебные и правоохранительные органы Украины : учебник / под ред. А. М. Бандурки. Харьков, 1999. С. 8.
8. Правоохранительные органы Российской Федерации : учебник / под ред. В. М. Семенова,
B. А. Байдукова. М., 2008. С. 22.
9. Правоохранительные органы : учебник / под ред. О. А. Галустьяна, А. П. Кизлыка. 3-е изд., пе-рераб. и доп. М., 2005. С. 17.
10. Сопнева Е. В. О системе правоохранительных органов // Таможенное дело. 2007. № 3. С. 32.
11. Савюк Л. К. Правоохранительные органы : учебник. М., 2004. С. 14.
12. Савицкий В. М. Организация судебной власти в РФ : учеб. пособие. М., 1996. С. 3—7.
13. Правоохранительные органы : курс лекций / под ред. В. И. Качалова, О. В. Качаловой. М., 2006.
C. 10.
14. Правоохранительные органы Российской Федерации : учебник / под ред. В. П. Божьева. С. 240.
15. Правоохранительные органы Российской Федерации : учебник / под ред. В. М. Семенова, В. А. Байдукова. С. 22.
16. Гриб В. Г., Мелехин А. В. Правоохранительные органы Российской Федерации. С. 3.
17. Чернявский А. Г., Кузнецов С. М., Эриа-швили Н. Д. Правоохранительные органы : учебник. М., 2009. С. 510-511.
18. Концепция судебной реформы от 24 октября 1991 г. : постановление Верховного Совета РСФСР // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.
19. О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов : федер. закон от 20 апр. 1995 г. № 45-ФЗ // Рос. газ. 1995. 26 апр.
20. О прокуратуре Российской Федерации : закон РФ от 17 янв. 1992 г. № 2002-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
21. О создании государственной информационной системы «Правоохранительный портал РФ» : распоряжение Правительства РФ от 10 янв. 2009 г. № 16-р // Собр. законодательства РФ. 2009. № 3. Ст. 441.
22. О службе в таможенных органах Российской Федерации : федер. закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
23. О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ : указ Президента РФ от 05.0б.2003 № 613 // Собр. законодательства РФ. № 23. Ст. 2197.
24. О государственной службе российского казачества : федер. закон от 5.12.2005 № 154-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 50. Ст. 5245.
25. О милиции : закон РФ от 18 апр. 1991 г. № 1026—1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503; О судебных приставах : федер. закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3591; Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации : фе-дер. закон от 3 апр. 1995 г. № 40—ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 15. Ст. 1269; Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы : закон РФ от 21 июля 1993 г. № 54731 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 33. Ст. 1316; О прокуратуре Российской Федерации :
закон РФ от 17 янв. 1992 г. № 2002-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366; О службе в таможенных органах Российской Федерации : федер. закон от 21 июля 1997 г. № 114—ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3586; О пожарной безопасности : федер. закон от 18 окт. 2007 г. № 69-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3649; О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ : указ Президента РФ от 05.06.2003 № 613 // Собр. законодательства РФ. 2003. № 23. Ст. 2197.
The Notion and the System of Law-enforcement Agencies
© Gavrilenko A., 2009
The issues of the notion and the system of law-enforcement agencies are topical matters in theoretical and practical aspects. This article provides readings of the notions of "law-enforcement activities", "law-enforcement agencies", "law-enforcement agencies system".
Key words: law-enforcement activities; law-
enforcement agencies; law-enforcement agencies system; law-enforcement duties.
