CC BY
70
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2006. № 4
ОТРАСЛЕВАЯ И РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
C.B. Киселев, P.A. Ромашкин
ВТО И СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО РОССИИ
В настоящее время процесс переговоров по вступлению России во Всемирную торговую организацию (ВТО) находится в завершающей стадии. Кроме того, продолжается новый раунд многосторонних торговых переговоров, в которых российская сторона в перспективе примет активное участие. Вопросы сельского хозяйства являются одними из самых дискуссионных и острых. Это усиливает необходимость углубления анализа аграрной политики Российской Федерации, а также последствий присоединения нашего государства к ВТО с точки зрения таможенно-тарифной защиты и внутренней поддержки сельского хозяйства. Настоящая работа посвящена определению рисков аграрно-продовольствен-ного сектора России в условиях вступления в ВТО, а также поиску путей минимизации возможных неблагоприятных последствий такого шага.
1. Общая ситуация в сельском хозяйстве России
После распада СССР в России произошло ускорение реформ по переходу страны от системы централизованного планирования и распределения к рыночной экономике. В 1992 г. был дан старт либерализации цен и масштабным преобразованиям собственности, сопровождавшимся введением плавающего валютного курса, открытием национального рынка, инфляционными процессами, распадом хозяйственных связей. Переходный период характеризовался беспрецедентным спадом производства (рис.). По сравнению с 1990 г. ВВП в 1998 г. сократился более чем на 42%, а реальные среднедушевые денежные доходы уменьшились на 50%.
Негативные тенденции удалось преодолеть только после 1998 г. в результате импортозамещения после более чем четырехкратной девальвации национальной валюты. Начиная с этого периода российская экономика развивается довольно высокими темпами. Среднегодовые темпы прироста ВВП составляют 6,8%, инвестиций в основной капитал — 9,8%, конечного потребления — 7,0%'.
1 Рост конечного потребления имеет место с 2000 г.
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
-+- 3
6
-о- 9
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
ВВП и выпуск различных секторов российской экономики в 1990—2004 гг. (стоимостные показатели в сопоставимы ценах, в % к 1990 г. ) (1 — ВВП; 2 — растениеводство; 3 — платные услуги населению; 4 — промышленность; 5 — животноводство; 6 — строительство; 7 — сельское хозяйство; 8 — розничная
торговля; 9 — транспорт) Расчет с использованием данных Росстата.
Кумулятивный рост за шесть лет, прошедших после финансового кризиса 1998 г., составил 48%. Наиболее динамично развивались строительство и промышленное производство, среднегодовые темпы прироста которых достигали 8,9 и 8,0% соответственно. Инфляция постепенно снижается: с 36,5% в 1999 г. до 10,9% в 2005 г.
Положительная динамика производства затронула и сельское хозяйство. В среднем темпы прироста валовой продукции за 1999—2004 гг. составили 4,0% в год и характерны для всех типов хозяйств. Этому способствовали следующие факторы: благоприятные погодные условия; повышение ценовой конкурентоспособности отечественных товаров в результате девальвации национальной валюты; рост реальных доходов населения; развитие пищевой промышленности, генерирующей спрос на сельскохозяйственную продукцию; усиление роли вертикально интегрированных компаний на аграрно-продовольственном рынке России, обладающих значительными инвестиционными возможностями и применяющих передовые технологии и методы производства.
Основной вклад в рост выпуска сельского хозяйства вносит растениеводство. Начиная с 1999 г. производство растениеводческой продукции увеличивалось в среднем на 6,8% в год. Это позволило к 2005 г. практически восстановить уровень выпуска 1990 г. Однако в животноводстве, на долю которого приходится 45% сово-
купного сельскохозяйственного выпуска, предкризисного уровня производства достичь не удалось. В 2004 г. выпуск животноводческой продукции составил чуть больше 50% от уровня производства 1990 г. Такая ситуация наблюдается с 1997 г. Из всех отраслей животноводства в 2004 г. только птицеводство развивалось динамично.
Доля сельского хозяйства в ВВП сократилась более чем в Зраза: с 15,4% в 1990 г. до 5,0% в 2004 г. В сельской местности проживает 38,5 млн человек (26,9% населения России). Из них 13,9 млн человек занимаются сельскохозяйственным производством. При этом численность экономически активного населения в аграрном секторе составляет 7,6 млн человек (54,5%). Доля экономически активного населения аграрного сектора в общей численности экономически активного населения России достигает 9,7%.
Основная часть сельскохозяйственной продукции производится в хозяйствах населения (57,9%). В основном это труцоинтенсив-ная продукция растениеводства (картофель, овощи), мясо и молоко (более 50%), шерсть (около 60%), яйцо (более 25%). На долю сельскохозяйственных предприятий и крестьянских (фермерских) хозяйств приходится 37,9 и 4,2% совокупного аграрного выпуска соответственно. Доля продукции хозяйств населения и крестьянских (фермерских) хозяйств постоянно увеличивается на фоне уменьшения удельного веса продукции сельскохозяйственных предприятий. Такая тенденция свидетельствует о неблагоприятных условиях функционирования крупнотоварного аграрного производства: дефиците сельскохозяйственной техники, отсутствии квалифицированной рабочей силы, усилении диспаритета цен, низкой рентабельности, сокращении инвестиций, отсутствии внутренних инвестиционных источников, неразвитой рыночной и социальной инфраструктуре. В отсутствие закона о развитии сельского хозяйства с четким обозначением мер государственной аг-рарно-продовольственной политики и плановыми обязательствами государства по финансированию сельского хозяйства на период от пяти и более лет дальнейшие перспективы развития отрасли весьма туманны.
2. Основные этапы переговорного процесса по вступлению России в ВТО в области сельского хозяйства
Переговоры по вступлению России в ВТО начались в 1995 г. В них вовлечены несколько десятков министерств и ведомств, региональные структуры государственной власти, ассоциации производителей, потребителей и коммерсантов. К настоящему моменту переговорный процесс вошел в завершающую стадию. По
некоторым оценкам, Россия может завершить переговоры к концу 2006 г.
В общей сложности состоялось 30 заседаний Рабочей группы по присоединению России к ВТО. Мандат Рабочей группы состоит в изучении торгового режима и в согласовании условий членства России. В состав Рабочей группы входят 58 членов. Переговоры охватывают все сектора национальной экономики: промышленность, сельское хозяйство, сферу услуг. Помимо обязательств в области торговли товарами и услугами Россия должна обеспечить соответствие национального законодательства и его правоприменения нормам ВТО, а также требованиям отдельных стран — членов Рабочей группы. Права и обязательства, которые примет на себя Россия по итогам переговоров, будут отражены в докладе Рабочей группы.
Одной из проблемных областей переговоров остается сельское хозяйство. Переговорный процесс сконцентрирован вокруг трех основных блоков вопросов регулирования аграрно-продовольст-венного сектора. Первый блок вопросов включает возможности доступа на отечественный рынок импортных товаров. Полемика ведется вокруг возможностей использования Россией таможенных пошлин, тарифных квот и специальных защитных мер. Договоренности по таможенным пошлинам охватывают начальный и конечный уровни связывания таможенного тарифа, а также импле-ментационный период, в течение которого происходит снижение таможенных пошлин от начального до конечного уровня.
Второй блок вопросов, который получил широкое публичное обсуждение, — это внутренняя поддержка сельского хозяйства, которая подразделяется, по устоявшейся международной терминологии, на меры «зеленого, янтарного и голубого» ящиков.
Третий блок вопросов — экспортное субсидирование, которое включает в себя обоснование размеров предоставления субсидий по физическому объему экспорта конкретных товаров и их стоимости.
Кроме этих трех блоков вопросов, входящих в Соглашение о сельском хозяйстве ВТО, существует еще два очень серьезных блока, находящихся в ведении Министерства сельского хозяйства России. Один из них — сфера сельскохозяйственных услуг. В нее входят и особо выделяются в Генеральном соглашении по торговле и услугам ветеринарные услуги, оптовая и розничная торговля, лизинг, сделки с недвижимостью (с сельскохозяйственной землей), услуги в области охоты, рыболовства и лесного хозяйства.
Другой блок вопросов связан с приведением санитарных и фи-тосанитарных мер в России в соответствие с правилами ВТО. Существует особое Соглашение ВТО о применении санитарных и
фитосанитарных правил (СФС). К нему примыкает Соглашение о технических барьерах в торговле. Оно касается стандартов, сертификации, лицензирования и затрагивает многие отрасли пищевой и перерабатывающей промышленности.
Несмотря на то что переговорный процесс по вступлению России в ВТО начался в 1995 г., серьезное обсуждение сельскохозяйственной тематики имело место лишь с 1996—1997 гг., когда были представлены Рабочей группе на рассмотрение и обсуждение материалы об объеме внутренней поддержки российского аграрного сектора. Именно с этого времени в ходе переговоров вопросы сельского хозяйства вызывают ожесточенную дискуссию.
В целом в переговорах по сельскохозяйственной тематике можно выделить четыре этапа: информационный; расчетный; разъяснительный; этап активных действий и поиска решений.
В ходе информационного этапа переговоров (1995—1996) основное внимание со стороны членов Рабочей группы по вступлению России в ВТО было направлено на изучение вопросов международной торговли и регулирования экономики в России. Что касается сельского хозяйства, то российская сторона предоставила материалы по основным аспектам внутренней аграрной политики: приватизации сельскохозяйственных предприятий и земель, ценовому регулированию, межрегиональным торговым барьерам, регулированию международной торговли, роли государства в сельском хозяйстве, формированию федерального и региональных продовольственных фондов и т.д.
Следующую стадию переговоров (1996—1998) можно назвать расчетной. В 1997 г. на рассмотрение членов ВТО были представлены предварительные оценки агрегированной меры поддержки (АМП) сельского хозяйства России за 1989—1991 и 1993—1995 гг., а также информация по экспортным субсидиям за 1988—1995 гг. Это дало импульс к переходу от обсуждения вопросов, касающихся экономического развития и торгового регулирования, к выработке условий членства России в ВТО.
На девятой встрече Рабочей группы (декабрь 1998 г.) российская сторона официально представила пересмотренные расчеты объемов внутренней поддержки и экспортного субсидирования. Россией было предложено определить базовый уровень агрегированной меры поддержки2 (АМП) на основании данных за 1989— 1991 гг. Для оценки экспортных субсидий в качестве базового периода предлагалось выбрать 1988—1990 гг. При таком подходе
2 Итоговый показатель поддержки сельского хозяйства, в отношении которого принимаются обязательства по сокращению.
уровень связанной поддержки составлял 82,9 млрд долл., а величина экспортных субсидий — около 1,6 млрд долл.
Третий этап переговоров по сельскому хозяйству может быть охарактеризован как разъяснительный. Российская сторона представила на рассмотрение документы, содержащие информацию о программах внутренней поддержки, имевших место в 1989—1997 гг. В ходе десятого заседания Рабочей группы в мае 2000 г. Россия внесла официальное предложение принять 1989—1995 гг. за базовый период для расчета АМП и 1988—1995 гг. — для обязательств по экспортным субсидиям. При таком варианте базовая величина связанной поддержки составляла 63,4 млрд долл. При исключении из расчетов максимального и минимального значений поддержки этот же показатель соответствовал 36,4 млрд долл., среднегодовая величина экспортного субсидирования за период 1988—1995 гг. составляла 643,7 млн долл.
Начиная с середины 2000 г., когда стартовал современный этап переговоров (этап активных действий и поиска решений), членство в ВТО стало одной из ключевых тем Программы экономического развития. В октябре 2000 г. российская сторона представила документ, озаглавленный «Основные приоритеты агропродоволь-ственной политики и аграрной реформы в России: оценка потребности во внутренней поддержке и экспортных субсидиях». В соответствии с этим документом ежегодная потребность сельского хозяйства во внутренней поддержке оценивалась в 16—20 млрд долл. Затем Россия пересмотрела свою переговорную позицию по внутренней поддержке и экспортным субсидиям. Было внесено официальное предложение: принять в качестве базового периода 1991—1993 гг., когда среднегодовой объем АМП составлял 16,2 млрд долл. В отношении экспортных субсидий было предложено принять за основу 1990—1992 гг., когда величина субсидирования соответствовала 726,1 млн долл.
Дальнейшее развитие переговорного процесса привело к уточнению расчетов и предоставлению Российской Федерацией новых уступок. Для принятия обязательств был предложен период 1993— 1995 гг. со среднегодовым объемом АМП в 9,0 млрд долл. и объемом экспортного субсидирования в 156,9 млн долл. Однако такая позиция не устраивает членов ВТО, настаивающих на предоставлении Россией данных по внутренней поддержке за последние годы и на отказе от права на использование экспортного субсидирования сельскохозяйственной продукции. Получение права на применение экспортных субсидий будет очень затруднено, поскольку объемы заявленной поддержки экспорта незначительны3,
3 В последний раз поддержка экспорта имела место в 2002—2003 гг., когда тарифы на железнодорожные перевозки зерна были снижены на 20%.
а в рамках Дохийского раунда многосторонних торговых переговоров речь идет об их отмене.
В отношении доступа к рынку расчеты показывают, что действующий уровень тарифной защиты аграрно-продовольственного рынка России, подсчитанный методом средневзвешенной с учетом специфической составляющей комбинированных пошлин, составляет 29%. Начальный уровень связывания таможенных пошлин достигает 38,7%, а конечный уровень связывания (имплемен-тационный период в зависимости от степени чувствительности товаров составляет от 1 года до 7 лет) — 29,6%. Таким образом, в результате достигнутых договоренностей на данном этапе переговорного процесса конечный уровень связывания таможенных пошлин на аграрно-продовольственном рынке соответствует действующему уровню таможенно-тарифной защиты. Однако в разрезе отдельных продуктовых групп такой однозначной картины не наблюдается. Происходит незначительное открытие рынка готовой продукции, овощей и фруктов, в то время как защита чувствительных товарных групп (мясо, сахар) остается на достаточно высоком уровне. Так, по мясной группе Российская Федерация имеет право использовать тарифные квоты по крайней мере до 2009 г.
3. Оценка возможных последствий вступления в ВТО для сельского хозяйства России
Учитывая развитие переговорного процесса по вступлению России в ВТО и предварительные договоренности Дохийского раунда торговых переговоров, в среднесрочной перспективе наиболее вероятным является сокращение таможенно-тарифной защиты рынка промышленных (на 33%) и сельскохозяйственных (на 15%) товаров на фоне снижения поддержки аграрного сектора до уровня 2,5% от стоимостного объема сельскохозяйственного производства. Этот сценарий был просчитан с использованием прикладной экономико-математической модели общего равновесия на рынке товаров и услуг.
Модель общего равновесия содержит данные по отдельным товарным рынкам и отраслям в соответствии с номенклатурой, используемой в российской таблице «Затраты—выпуск» за 2000 г., и включает 28 отраслей и 27 товарных групп. Продукция сельского хозяйства подразделяется на растениеводческие и животноводческие товары и производится сельскохозяйственными предприятиями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и хозяйствами населения. Пищевая промышленность представлена одним видом деятельности и одной товарной группой.
Рынок факторов производства (труда и капитала) в модели разделен на два обособленных друг от друга сегмента: сельскохо-
6 ВМУ, экономика, № 4
81
зяйственные и несельскохозяйственные факторы. Сельскохозяйственные факторы производства — это труд и капитал, используемые в аграрном секторе. Несельскохозяйственные факторы производства задействованы в отраслях промышленности, включая пищевую, и в сфере услуг.
При проведении сценарного анализа была сымитирована ситуация, при которой предложение труда и отношения его отраслевых доходов к среднему доходу зафиксированы на уровне базового периода при возможности эндогенного изменения спроса отраслей на труд и среднего дохода этого фактора. Предложение капитала формируется эндогенно под влиянием спроса отраслей на этот фактор при неизменности его среднего дохода и отношений отраслевых доходов этого фактора к среднему доходу.
На наш взгляд, для экономики Российской Федерации на данном этапе развития такое условие балансировки рынка факторов производства является наиболее реалистичным. Макроэкономическая стабилизация, наличие в стране свободных денежных средств вследствие притока валютной выручки создают предпосылки, когда предложение капитала определяется спросом отраслей на него. Однако предложение труда, особенно квалифицированного, ограничено на фоне роста реальных доходов этого фактора.
При достижении сбалансированности внешней торговли в качестве уравновешивающих переменных поочередно выступают реальный обменный курс и сальдо платежного баланса. Использование различных условий балансировки внешней торговли продиктовано необходимостью проведения комплексного анализа последствий открытия национального рынка.
При либерализации в условиях фиксированного обменного курса стоимостный рост экспорта не компенсирует стоимостное возрастание импорта. В результате имеет место сокращение сальдо платежного баланса при неизменности цен экспорта.
Открытие национального рынка в условиях фиксированного на уровне базового периода сальдо платежного баланса также ведет к увеличению импорта. Одновременно возрастает спрос на иностранную валюту для обслуживания импортных поставок. Это имеет следствием обесценение национальной валюты, что ведет к активизации экспорта при неизменности его цены, измеренной в иностранной валюте. В этом случае стоимостный рост импорта полностью компенсируется стоимостным увеличением экспорта. Поскольку обесценение национальной валюты снижает ценовую конкурентоспособность импорта, последний увеличивается в меньшей степени, чем в случае с фиксированным обменным курсом.
Как показывают расчеты, либерализация доступа к рынку с одновременным сокращением внутренней поддержки сельского хозяйства ведет к незначительным изменениям в ВВП (табл. 1). Несущественно меняются и компоненты этого показателя. Однако необходимо отметить, что при любых условиях балансировки внешней торговли происходит сокращение потребления домашних хозяйств. При этом уменьшается как коммерческое, так и некоммерческое потребление товаров и услуг.
Негативные тенденции в потреблении домашних хозяйств обусловлены сокращением внутренней поддержки аграрного сектора и последующим ростом цен на продукцию сельского хозяйства и пищевой промышленности. При высокой доле расходов на продовольственные товары в потребительских расходах происходит сокращение потребления продукции других отраслей. Это ведет к падению цен и к уменьшению выпуска. Таким образом, отрицательные моменты, вызванные снижением внутренней поддержки,
Таблица 1
Макроэкономические последствия сокращения таможенно-тарифной защиты национального рынка и внутренней поддержки сельского хозяйства России
Наименование макроэко- Значения Изменение показателей по
номических показателей показателей в сравнению с базовыми
базовом значениями (%)
периоде, млн Фиксированный Фиксированное
долл., обменный курс сальдо
2000 г. платежного баланса
ВВП и его компоненты
ВВП в факторных ценах 222501,9 0,2 -0,3
Экспорт 111555,3 2,4 0,2
Импорт 52304,2 0,2 0,5
Потребление домашних 105621,5 -1,5 -0,8
хозяйств
Инвестиции 54502,1 -0,4 0,1
Государственное потреб- 39010,4 -0,8 -0,1
ление
ВВП в рыночных ценах 258385,1 0,2 -0,3
Макроэкономические
параметры
Индекс потребительских 1,3 0,1 0,0
цен
Индекс цен производите- 1,0 0,0 0,0
лен
Обменный курс 1,0 0,0 -0,3
Государственные 27705,2 1,2 -1,4
сбережения
Наименование макроэкономических показателей Значения показателей в базовом периоде, млн долл., 2000 г. Изменение показателей по сравнению с базовыми значениями (%)
Фи кс ированный обменный курс Фиксированное сальдо платежного баланса
Предельная норма сбережений 0,1 2,2 0,5
Потребление домашних хозяйств
Коммерческое потребление товаров и услуг домашними хозяйствами 105621,5 -1,5 -0,8
Потребление продукции и услуг, производимых домашними хозяйствами для собственного конечного использования 7476,6 -0,2 -0,1
Совокупное потребление домашних хозяйств 113098,1 -1,4 -0,8
*
Примечание, положительное изменение обменного курса показывает обесценение национальной валюты.
перекрывают позитивные сдвиги в потреблении, связанные с либерализацией внутреннего рынка и уменьшением потребительских цен вследствие притока более дешевых импортных товаров.
В разрезе отдельных секторов экономики наиболее негативно вступление России в ВТО отразится на сельском хозяйстве и пищевой промышленности (табл. 2). Выпуск этих отраслей снизится на 1,1 млрд долл. (2,4%) или на 1,3 млрд долл. (2,9%) в зависимости от способа балансировки внешней торговли. Наибольшее сокращение производства аграрно-продовольственного сектора происходит при фиксированном обменном курсе. В этом случае стоимостный объем сельскохозяйственного производства может снизиться на 551 млн долл. (2,9%), а выпуск пищевой промышленности — на 749 млн долл. (2,9%).
Сокращение производства сопряжено со снижением добавленной стоимости и промежуточного потребления в аграрно-продо-вольственном секторе. Как следствие занятость на сельскохозяйственных предприятиях может уменьшиться на 13—14%. Из несельскохозяйственных отраслей наибольшее падение спроса на рабочую силу наблюдается в пищевой промышленности (2—3%).
Падение производства сопровождается снижением экспорта аг-рарно-продовольственного сектора. В сельском хозяйстве экспорт
Таблица 2
Секторальные последствия сокращения таможенно-тарифной защиты национального рынка и внутренней поддержки сельского хозяйства России
Секторальные показатели Значения Изменение показателей по
производства показателей в сравнению с базовыми
и распределения продукции базовом значениями (%)
периоде, млн долл., 2000 г. Фиксированный обменный курс Фи кс ированное сальдо платежного баланса
Выпуск
Сельское хозяйство 18992,9 "2,9 -2,5
— растениеводство 10499,6 -3,1 -2,7
— животноводство 8493,3 -2,7 -2,3
Пищевая промышленность 25822,1 "2,9 -2,4
Промышленность (кроме пищевой) 137782,5 0,9 -0,1
Строительство 27411,7 -0,3 0
Услуги 198815,7 0 -0,4
Экспорт
Сельское хозяйство 388,3 -5,7 -5,5
— растениеводство 240,7 -6,4 -6,1
— животноводство 147,7 -4,5 -4,4
Пищевая промышленность 1537 -3,6 -3,4
Промышленность (кроме пищевой) 55240,8 2,7 0,7
Строительство 168,4 0,4 0,5
Услуги 5747,9 0,4 -0,4
Импорт
Сельское хозяйство 2128,3 2,7 3,3
— растениеводство 2011,9 2,5 3
— животноводство 116,5 7,1 8,7
Пищевая промышленность 7904,1 1,7 2,6
Промышленность (кроме пищевой) 45245,6 -0,2 0,1
Строительство 402,3 -0,6 -0,2
Услуги 3930,1 -0,4 -0,5
может уменьшиться на 21—22 млн долл. (5,5—5,7%), а в пищевой промышленности — на 52—55 млн долл. (3,4—3,6%). При этом прирост импорта составит 57—70 млн долл. (2,7—3,3%) в сельском хозяйстве и 134—206 млн долл. (1,7—2,6%) в пищевой промышленности. Это означает ухудшение сальдо внешней торговли сельскохозяйственными и продовольственными товарами.
Таким образом, сценарный анализ показывает, что при вступлении в ВТО наиболее уязвимыми являются отрасли сельского хозяйства и пищевой промышленности. Совокупные потери аг-рарно-продовольственного сектора могут составить порядка 1,3 млрд долл. в ценах 2000 г. При этом для сельскохозяйственных предприятий сокращение таможенно-тарифной защиты менее болезненно, чем снижение поддержки. Уменьшение уровня поддержки до 2,5% от стоимостного объема аграрного производства в базовом году может привести к падению занятости на сельскохозяйственных предприятиях на 13—14%. В этом случае отрасль несет и финансово-экономические потери, сопоставимые с потерями пищевой промышленности.
Для отраслей пищевой промышленности финансово-экономические потери от снижения поддержки сельскохозяйственных предприятий и устранения ограничений доступа зарубежных товаров на национальный рынок приблизительно одинаковы: в одном случае пищевые отрасли сталкиваются со сжатием платежеспособного спроса, а в другом — с усилением конкуренции со стороны импорта.
Учитывая результаты сценарного анализа, в рамках переговорного процесса по вступлению России в ВТО необходимо не допустить сокращения внутренней поддержки сельского хозяйства ниже существующего уровня в долгосрочной перспективе (не менее 10 лет). Это подразумевает учет в текущей переговорной позиции не только обязательств Уругвайского раунда, но и возможных итогов Дохийского раунда торговых переговоров, результаты которого Россия будет вынуждена принять. Ход дискуссий показывает, что сокращение разрешенного уровня поддержки может составить от 50 до 80%. Это означает, что при уровне в 9,0 млрд долл. (текущая переговорная позиция) к концу периода реализации договоренностей Россия будет иметь возможность поддержки сельского хозяйства в размере от 4,5 до 1,8 млрд долл. При более низких уровнях обязательств (ниже 9,0 млрд долл.) Россия вообще не получит достаточного уровня поддержки сельского хозяйства. Для аграрно-продовольственного сектора это чревато финансово-экономическими потерями на фоне сокращения занятости.
В условиях открытия национального рынка наиболее уязвимы отрасли пищевой промышленности. Для смягчения возможных негативных последствий одновременно с открытием рынка нужно стремиться к выравниванию условий конкуренции с зарубежными производителями путем ограничения недобросовестной торговой практики (в первую очередь это касается субсидирования экспорта ЕС), а также оптимизации технических процедур при осуществле-
нии экспортных операций. На государственном уровне необходимо добиваться улучшения условий доступа российских товаров на зарубежные рынки.
4. Национальная политика по смягчению последствий
либерализации сельскохозяйственной торговли и ограничения поддержки аграрного сектора
Выше отмечалось, что сельскохозяйственных товаропроизводителей России можно подразделить на несколько сегментов. К сегментам, ориентированным на рынок (производство товарной продукции), относятся сельскохозяйственные предприятия и крестьянские (фермерские) хозяйства, которые в свою очередь могут характеризоваться как рентабельные или убыточные. Большая часть сельскохозяйственной продукции производится в хозяйствах населения, ориентированных прежде всего на удовлетворение собственных потребностей. Причем хозяйства населения весьма неоднородны. Многие из них вполне могут рассматриваться как крестьянские (фермерские) хозяйства.
Либерализация и ограничение внутренней поддержки, искажающей торговлю и производство сельскохозяйственной продукции, в первую очередь повлияют на производителей товарной продукции. Для сельскохозяйственных предприятий, входящих в вертикально интегрированные структуры, возможное ухудшение финансово-экономических условий хозяйствования вследствие снижения потребительских цен может быть смягчено за счет отраслей переработки. Однако предприятия, не входящие в агрохол-динги, и крестьянские (фермерские) хозяйства могут столкнуться с серьезными потерями. Многие из них уже сейчас находятся на грани банкротства. Ситуация усугубляется ограничением предоставления государственной поддержки, влияющей на производство. В результате могут ухудшиться условия производства и в хозяйствах населения, связанных с сельскохозяйственными предприятиями и пользующихся их услугами.
В этой ситуации необходимо проведение государственной политики по смягчению последствий открытия национального аграр-но-продовольственного рынка и ограничения внутренней поддержки, влияющей на сельскохозяйственное производство. Такая политика должна обеспечивать прежде всего ускоренный рост отдачи факторов производства (труда и капитала) в сельском хозяйстве. Однако, учитывая критическую ситуацию с трудовыми ресурсами в сельской местности (старение и высокий уровень смертности сельского населения, уменьшение его численности, ухудшение его «качества»), а также деиндустриализацию аграрного сектора, реализация политики по повышению производительное-
ти факторов невозможна без прямого участия государства на долгосрочной основе (период 15—20 лет), причем эта политика должна быть составной частью общей политики сельского развития. Необходимо, чтобы последняя обеспечивала устойчивость развития аграрного сектора и сельской экономики в целом.
Можно выделить несколько основных направлений реализации политики по смягчению последствий ухудшения финансово-экономического положения сельскохозяйственных товаропроизводителей в результате постепенного открытия аграрно-продовольст-венного рынка:
1) развитие рыночной инфраструктуры аграрно-продовольст-венного сектора;
2) развитие социальной инфраструктуры села и повышение образовательного уровня сельских жителей;
3) развитие и поддержка несельскохозяйственных видов деятельности в сельской местности;
4) поддержка доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, не связанных с производством продукции;
5) поддержка сельскохозяйственного производства.
Финансирование первых четырех направлений осуществляется
в рамках программ «зеленого ящика». Такие меры не подпадают под обязательства по сокращению. Следовательно, Россия сможет их финансировать в любых объемах исходя из реальных возможностей государственного бюджета и политической воли руководства страны. Однако следует отметить, что поддержка не связанных с производством доходов является довольно затратной мерой для налогоплательщиков с точки зрения реализации производственного потенциала аграрного сектора. Такие меры могут позволить себе относительно небедные страны. На наш взгляд, целесообразно их использовать по мере роста эффективности и качества производства сельскохозяйственной продукции, а также благосостояния общества, готового платить за многофункциональность аграрного сектора. Одновременно нужно будет уходить от прямой поддержки сельскохозяйственного производства, искажающей не только международную торговлю, но и межрегиональные торговые отношения в стране.
Меры «зеленого ящика» носят долгосрочный характер. Их реализация является необходимым, но недостаточным условием преодоления кризисного состояния сельскохозяйственной отрасли на современном этапе ее развития. Для решения текущих задач по финансово-экономической поддержке аграрного сектора, укрепления его материально-технической базы аграрная политика (особенно региональная) ориентирована на поддержку сельскохозяйственного производства путем предоставления продуктовых дотаций и компенсаций части затрат производителей (на минеральные
удобрения, семена, комбикорма, ГСМ), льгот по уплате процентов за кредиты, скидок в тарифах на электроэнергию и железнодорожную транспортировку сельскохозяйственных грузов, проведения закупочных и товарных интервенций на рынке зерна, обеспечения функционирования системы страхования урожаев сельскохозяйственных культур и т.д. Немаловажную роль в оздоровлении финансовой системы аграрного сектора играет реструктуризация накопленной задолженности хозяйств перед бюджетом. В условиях активного применения внутренней поддержки и экспортных субсидий основными торговыми партнерами перечисленные выше меры позволяют в некоторой степени компенсировать краткосрочные потери аграрного сектора России, обеспечивая возможности реализации долгосрочной политики по созданию и развитию устойчивого сельского хозяйства.
Несмотря на огромную значимость мер «янтарного ящика», к настоящему моменту каких-либо твердых договоренностей по вопросам внутренней поддержки на переговорах по вступлению в ВТО не достигнуто. Возможно, России удастся убедить членов ВТО принять за основу текущую переговорную позицию. Однако нельзя исключать худшего варианта развития событий, при котором основу обязательств составят расчеты по внутренней поддержке сельского хозяйства за последние годы. В любом случае, если пороговый уровень обязательств России по внутренней поддержке окажется ниже, чем текущие возможности государственного бюджета, потребуется провести перестройку системы государственной поддержки, которая может осуществляться по следующим направлениям.
1. Переориентация мер поддержки на программы «зеленого ящика» (переход от поддержки сельскохозяйственного производства к поддержке доходов сельхозпроизводителей, развитие несельскохозяйственных видов деятельности, применение мер инвестиционной помощи).
2. Использование механизмов так называемого «голубого ящика», фиксирующих поддержку на единицу земельной площади, голову скота или на определенный процент (не более 85%) объема производства в какой-то конкретный период.
3. Активное использование возможностей процедуры «de minimis», позволяющей не включать в расчеты итогового показателя поддержки меры, объем финансирования которых составляет менее 5% для развитых стран и менее 10% для развивающихся стран с учетом как продуктово-специфических, так и непродукто-во-специфических программ4.
4 По итогам Дохийского раунда торговых переговоров, пороговый уровень поддержки может быть установлен на уровне 2,5%.
4. Согласование с регионами финансирования приоритетных программ государственной поддержки, искажающих торговлю, и определение лимитов средств, выделяемых из бюджетов всех уровней на реализацию таких программ.
О возможностях и эффективности использования мер «зеленого ящика» на данном этапе развития аграрных отношений говорилось выше. Необходимо еще раз отметить, что такое финансирование направлено на решение долгосрочных задач.
Меры «голубого ящика» пока непривычны для российских товаропроизводителей. Однако они достаточно эффективны и просты. Их используют не только в Европейском союзе, но и в Норвегии, Словакии и некоторых других странах. Для их введения необходимо политическое решение, в том числе включение таких мер в качестве варианта мер поддержки в готовящийся в настоящее время закон о развитии сельского хозяйства и агропродовольствен-ных рынках.
Третье возможное направление перестройки системы государственной поддержки заключается в предварительном структурировании мер «янтарного ящика» и предполагает обеспечение жесткой связи между уровнем бюджетного финансирования и валовой продукцией сельского хозяйства. Расчеты показывают, что в этом случае необходимо активно использовать возможности продукто-во-специфической поддержки, достигая максимально возможного уровня финансирования, не учитываемого при расчете текущей AM П. Другими словами, фиксация связи финансирования и результатов производства должна обеспечивать соблюдение порога «de minimis». Недостаток реализации этого направления связан с неизбежным распылением бюджетных ресурсов и ограничением возможностей концентрации поддержки на приоритетных направлениях аграрно-продовольственной политики.
Для преодоления этого негативного момента возможна реализация третьего подхода к перестройке системы поддержки — финансирования приоритетных направлений развития отдельных сегментов аграрного рынка. Однако в этом случае объемы финансирования будут зависеть от величины базовой AM П. В условиях существенных ограничений уровня «разрешенной» поддержки реализация данного варианта становится проблематичной.
Выбор того или иного направления возможной перестройки системы поддержки будет зависеть от базового объема AM П. Согласно расчетам, для обеспечения инерционного варианта развития сельского хозяйства России необходимо предоставление поддержки производства на сумму 4,2 млрд долл. в год. Ускоренное развитие с преодолением инерционности потребует финансирования в размере 7,5 млрд долл. Однако даже в существующих услови-
ях при наличии соответствующих возможностей бюджета речь о выделении таких средств пока не идет. Поэтому вступление в ВТО с учетом рассмотренных вариантов перестройки системы поддержки не создаст каких-либо непреодолимых преград для реализации политики развития аграрного сектора и сельской экономики.
В рамках международного сотрудничества и переговоров по вопросам сельского хозяйства России целесообразно выступать за установление справедливых торговых отношений между странами. Если ранее, во время Уругвайского раунда торговых переговоров, основная задача сводилась к ограничению аграрного протекционизма в мировом масштабе, то теперь насущной необходимостью является выравнивание условий конкуренции между Севером и Югом.
На наш взгляд, после вступления в ВТО Россия не должна присоединяться к какой-либо из существующих групп. Необходимо выступить в роли интегратора и попытаться сформировать вокруг себя группу стран с переходной экономикой (прежде всего стран СНГ). Это позволит заниматься активной переговорной деятельностью и придаст больший вес переговорной позиции. На данном этапе развития многосторонней торговой системы интересы России и многих стран СНГ пересекаются с существующими коалициями членов ВТО.
Совместно с развивающимися странами России следует настаивать на устранении или существенном сокращении развитыми странами сельскохозяйственных субсидий, а также сохранении особого режима торговли для развивающихся стран и стран с переходной экономикой. В условиях ограниченной поддержки сельского хозяйства необходимо предоставить этим странам возможности для защиты своих внутренних рынков посредством использования тарифных квот и специальных защитных мер.
В отношении доступа к рынку интересам России не противоречит позиция Кернской группы, направленная на скорейшую либерализацию международной торговли и полную отмену экспортных субсидий. Россия, как и страны-экспортеры сельскохозяйственной продукции, заинтересована в улучшении условий доступа своих товаров на зарубежные рынки, особенно рынки развитых стран, а также в устранении субсидирования экспорта Европейским союзом5.
В коалиции со странами, вступившими в ВТО после завершения Уругвайского раунда переговоров и принявшими более жесткие условия по сравнению с первоначальными членами, России следует добиваться учета сделанных при присоединении уступок по итогам переговоров Дохийского раунда.
3 В 2000 г. объем экспортных субсидий ЕС превышал 2,5 млрд долл.
Перечисленные действия помогут создать предпосылки для стабилизации финансово-экономической ситуации в аграрном секторе России и тем самым смягчить возможные негативные последствия вступления в ВТО.
Заключение
Вступление России в ВТО сопряжено с рядом ограничений в отношении реализации национальной аграрно-продовольственной политики. Эти ограничения охватывают регулирование доступа к рынку, внутреннюю поддержку и экспортное субсидирование сельского хозяйства. Как показывают расчеты, вступление России в ВТО может обернуться для аграрно-продовольственного сектора потерями в размере 1,3 млрд долл. в ценах 2000 г.
В результате достигнутых договоренностей на современном этапе переговорного процесса конечный уровень связывания таможенных пошлин на аграрно-продовольственном рынке соответствует действующему уровню таможенно-тарифной защиты. Переходный период составляет от 1 года до 7 лет. Причем по мясной группе Российская Федерация имеет право использовать тарифные квоты по крайней мере до 2009 г. Это означает, что в среднесрочной перспективе какого-либо существенного открытия рынка не произойдет.
Вероятно, в долгосрочном периоде сельскохозяйственная отрасль весьма умеренно будет реагировать на открытие национального рынка. Это связано с высокой долей в производстве аграрной продукции нетоварных хозяйств населения, являющихся своеобразным буфером для смягчения социально-экономических последствий либерализации в сельской местности. Государству следует активизировать влияние на хозяйства населения путем предоставления в рамках программ «зеленого ящика» консалтинговых услуг, финансового участия с целью развития производственной и обслуживающей кооперации между ними, а также активизации микрокредитования.
Проведенный прикладной анализ показывает, что для сельскохозяйственных предприятий снижение внутренней поддержки более болезненно, чем устранение таможенно-тарифных ограничений. Однако текущая переговорная позиция в области внутренней поддержки полностью учитывает потребности сельского хозяйства в средствах исходя из сценария ускоренного развития отрасли с преодолением инерционности. В случае ее ухудшения (связывание поддержки на основе фактических данных за три последних года) потребуется провести перестройку системы поддержки, которая будет заключаться в переориентации части мер на программы «зеленого ящика», в активном использовании возможностей про-
цедуры «de minimis», в концентрации поддержки, искажающей производство и торговлю, на приоритетных направлениях государственного регулирования сельскохозяйственного производства.
Рост удельного веса хозяйств населения в аграрном секторе свидетельствует о неблагоприятных условиях функционирования крупнотоварного производства, его финансово-экономической неустойчивости. В такой ситуации необходимо помимо существующих программ поддержки производства, дающих эффект главным образом в краткосрочном периоде, активизировать долгосрочные факторы устойчивого роста путем развития рыночной инфраструктуры. Инфраструктурные капиталовложения относятся к программам «зеленого ящика», поэтому вступление России в ВТО не создаст каких-либо препятствий для их финансирования.
Учитывая промежуточные результаты переговоров по сельскому хозяйству в рамках Дохийского раунда торговых переговоров, России будет очень сложно получить право на использование экспортных субсидий. В этих условиях российским переговорщикам целесообразно увязывать возможный отказ от экспортного субсидирования с сохранением базового объема внутренней поддержки на заявленном уровне.
В рамках многосторонних переговоров по сельскому хозяйству России следует поддерживать все начинания, направленные на либерализацию международной торговли, отмену любых форм поддержки экспорта и сокращение внутренней поддержки, искажающей производство и торговлю, включая меры «голубого ящика». Необходимо выступать за установление справедливых торговых отношений между всеми членами с целью выравнивания условий конкуренции между Севером и Югом.
Таким образом, вступление России в ВТО сопряжено с определенными рисками для сельского хозяйства страны. Однако эти риски являются предсказуемыми, а возможные негативные последствия — преодолимыми. Вне зависимости от сроков и условий вступления России в ВТО необходимо осуществлять меры по последовательной структурной реформе, обеспечивающие системную модернизацию и повышение конкурентоспособности продукции аграрно-продовольственного сектора, развитие социальной и рыночной инфраструктуры (информационной, транспортной, торговой, финансовой) села.
